淺析查處瀆職侵權(quán)案件存在的問題及對策

楊雪哲

查處國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職、侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件是人民檢察院瀆職侵權(quán)部門的的重要職責(zé),為構(gòu)建社會主義和諧社會,促進(jìn)依法行政,保障司法公正,發(fā)揮著重要作用。但隨著社會改革不斷深入,瀆職侵權(quán)案件呈現(xiàn)出許多新情況、新問題。如:瀆職侵權(quán)案件犯罪主體縮小,新領(lǐng)域犯罪開局難打開。因此,查處瀆職侵權(quán)工作面臨著嚴(yán)峻的考驗,我們應(yīng)該認(rèn)真剖析和研究這些新問題、新特點,采取相應(yīng)對策,依法打擊和懲處瀆職侵權(quán)犯罪。

一、理解和掌握瀆職侵權(quán)案件的定性

1.“國家機(jī)關(guān)工作人員”主體身份。我們在工作中,正確判斷案件的主體身份對于案件的構(gòu)成至關(guān)重要,主要有三種觀點: 一是以身份定主體,即在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的具備正式干部和公務(wù)員身份的才能成為國家機(jī)關(guān)工作人員;二是以公務(wù)定主體,即國家機(jī)關(guān)工作人員的本質(zhì)在于行使權(quán)力、從事公務(wù),只要行為是依照法律進(jìn)行管理國家、社會事務(wù)的職能活動,他就可能成為刑法意義上的國家機(jī)關(guān)工作人員;三是以職能定主體,認(rèn)為只要在國家機(jī)關(guān)中依法從事公務(wù),無論其是否具有正式干部身份,都應(yīng)視為國家機(jī)關(guān)工作人員?；谝陨蠋追N不同的認(rèn)識,司法實踐中對一些行政事業(yè)單位的工作人員,國家機(jī)關(guān)中受委托或受委派從事公務(wù)的人員是否構(gòu)成瀆職罪的主體存在是否立案追究刑事責(zé)任的爭議。對此,筆者認(rèn)為,以身份定主體只強(qiáng)調(diào)身份而忽視其職能性、公務(wù)性,是與立法本意相背離的。因為國家機(jī)關(guān)工作人員的本質(zhì)特征在于“依法從事公務(wù)”,而公務(wù)的三個要素就是管理性,即公務(wù)員對國家,社會或集體事務(wù)的管理活動;職能性,即公務(wù)員對國家,社會或集體事務(wù)的管理活動;職能性,即公務(wù)是行為人代表國家職能部門、職能機(jī)關(guān)進(jìn)行的管理活動;依法性,即公務(wù)是行為人依法進(jìn)行的。因此,國家機(jī)關(guān)中受委托或受委派依法從事公務(wù)的人員,即使其身份并非純正的國家機(jī)關(guān)工作人員,但由于他們是以國家機(jī)關(guān)名義行使職權(quán),符合國家機(jī)關(guān)工作人員的屬性。這些以國家名義而又濫用國家權(quán)力的人實施了相應(yīng)的玩忽職守、徇私舞弊行為并造成嚴(yán)重后果,如果因為主體的不符合,不能按瀆職罪追究其刑事責(zé)任,那么國家的司法則出現(xiàn)真空,國家機(jī)關(guān)的形象和威信也會大打折扣。這顯然也有悖于立法原意。因此以職能定主體是有道理的。但它的局限性在于沒有完整揭示公務(wù)的本質(zhì)特征,把一些無國家機(jī)關(guān)之名而行政機(jī)關(guān)管理之實的行政事業(yè)單位工作人員排除在瀆職罪主體之外。事實上,隨著當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革和人事制度改革的深入,政府把它的部分行政管理職能交由特定的行政事業(yè)單位行使,從而使其所行使的職能具有國家權(quán)力性、公共管理性的特點這也正是國家機(jī)關(guān)管理的特點。所以把某些具有行政管理職能的行政事業(yè)單位的工作人員亦納入瀆職罪的主體是適當(dāng)?shù)摹?/p>

2.徇私舞弊類型犯罪中的“徇私”理解。刑法第九章瀆職罪中規(guī)定了許多徇私舞弊類型的犯罪,如徇私舞弊不移交刑事案件、徇私舞弊不征少征稅款罪等等。其犯罪成立都有要求具備“徇私舞弊”的要件,而其中的徇私是僅限于徇個人之私還是包括徇個人和徇單位、集體之私。對此,司法實踐中有不同認(rèn)識,導(dǎo)致立案查處上的困惑?！搬咚健奔窗ㄡ邆€人之私又包括徇單位、集體之私,因為我們應(yīng)當(dāng)看到徇私舞弊、瀆職犯罪是對整個的國家機(jī)關(guān)正常管理秩序及國家機(jī)關(guān)的廉潔性的破壞,為個人之私而瀆職固然應(yīng)受懲罰,為小集體、小單位之私而破壞大國家、大集體的利益顯然也是具有社會危害性的。最高人民檢察院的《立案標(biāo)準(zhǔn)》就刑法第402條規(guī)定的徇私舞弊不移交刑事案件罪的立案標(biāo)準(zhǔn)第7項規(guī)定:“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員為牟取本單位私利而不移交刑事案件,情節(jié)嚴(yán)重的”應(yīng)予立案。這一規(guī)定應(yīng)視為提示性規(guī)定而非特別規(guī)定,它引導(dǎo)人們探尋瀆職罪的立案本意。因此為深刻揭示瀆職罪的社會危害性本質(zhì),并為國家機(jī)關(guān)對社會所進(jìn)行的管理活動提供有效的刑法保護(hù),從而更好地保護(hù)國家和人民利益,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定徇私舞弊類型犯罪的徇私包括徇單位、集體之私。

3.瀆職犯罪中“原罪”認(rèn)定。在徇私舞弊類犯罪中,大部分罪名成立以已存在一個以上的其他犯罪為前提,這個其他犯罪就是我們所指的原罪。既然原罪是部分徇私舞弊罪成立的前提,那么如何認(rèn)定原罪就成為查處認(rèn)定徇私舞弊罪案件的關(guān)鍵。對原罪認(rèn)定,理論上有三種觀點:一種是“有證據(jù)證明說”,即只要有證據(jù)證明原案中行為人的行為系刑法規(guī)定的犯罪行為即可;一種是“法院裁決說”,即只要行為人的行為狀態(tài)符合刑法分則規(guī)定的該條罪狀對事實情況的描述,那么只需要就行為本身考察認(rèn)定而不需要等待法院對行為的法律后果作出裁決。

對此,筆者認(rèn)為第三種觀點在理論上和實踐中都較為科學(xué)。理論上,刑訴法第12條確立的是法院的定罪權(quán),即最終的法律定性,并沒有排除公安、檢察機(jī)關(guān)程序意義上認(rèn)定犯罪的權(quán)力,這也是偵查權(quán)、公訴權(quán)賴以存在的基礎(chǔ)之一。因此,“法院裁決說”是對刑法第12條的狹隘理解。而“有證據(jù)證明說”則容易在實踐中導(dǎo)致認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。相反,根據(jù)行為人的行為是否符合罪狀描述,從證據(jù)上是否達(dá)到確實充分的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則容易達(dá)成共識,在司法實踐中也比較實用,故“罪狀認(rèn)定說”可以較好解決司法實踐中對原罪的認(rèn)定問題,從而有助于徇私舞弊案的查處。

二、瀆職侵權(quán)案件存在的問題

1.案件線索匱乏。國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職、侵權(quán)案的犯罪線索發(fā)現(xiàn)難,是瀆職侵權(quán)工作的共同難題,也是繼刑法、刑訴法修改以來瀆職侵權(quán)案件明顯下降的重要原因之一。線索發(fā)現(xiàn)難有幾個原因:一是瀆職侵權(quán)案件本身的特點造成的,瀆職、侵權(quán)犯罪本身是一種智能型犯罪,具有較強(qiáng)的隱蔽性。有些徇私舞弊犯罪人“深諳其道”,對舞弊之事往往表面做得有理有據(jù),手段做得天衣無縫,要揭示其偽裝,揭露是犯罪本質(zhì),沒有敏銳的“嗅覺”是很難發(fā)現(xiàn)的。二是犯罪主體的特殊性,瀆職罪的主體均是國家機(jī)關(guān)工作人員,他們是有較強(qiáng)的反偵查、反審訊能力的,且往往仗著國家機(jī)關(guān)的權(quán)力背景,態(tài)度上、心理上比較強(qiáng)硬,要想直接從他們身上獲取有價值的線索非常不易。三是瀆職罪罪名新、涉足領(lǐng)域新,使人民群眾對瀆職罪知之甚少,更談不上舉報。有些徇私舞弊者以及與利益有關(guān)聯(lián)的人會千方百計為其掩蓋真相,不會舉報;而徇私舞弊中利益受損的相對人又因害怕打擊報復(fù),不敢舉報。甚至有些犯罪嫌疑人所在的部門出于本部門的利益考慮,瞞案不報。凡此種種,極大影響了瀆職侵權(quán)工作的案源。

2.偵查瀆職侵權(quán)案件困難多。應(yīng)該說瀆職犯罪案件的罪名新、領(lǐng)域廣問題同樣是困擾檢察人員自身的一個難題。由于對新領(lǐng)域知識掌握不夠,認(rèn)識不足,對犯罪問題、犯罪手段環(huán)節(jié)的認(rèn)識不清,對相關(guān)行政執(zhí)法部門的法律、法規(guī)、職權(quán)范圍、工作程序不熟悉,要想找準(zhǔn)突破口是很難的。

3.固定瀆職侵權(quán)案件證據(jù)難。新形勢下瀆職侵權(quán)工作的初查取證大大有別于以往承辦重大責(zé)任事故的一般性調(diào)查取證工作。它要求偵查人員在嚴(yán)格遵守高檢院關(guān)于初查必須嚴(yán)格審批手續(xù),不得采用偵查手段、強(qiáng)制措施(下轉(zhuǎn)178頁)(上接176頁)的規(guī)定下,借鑒反貪的初查取證技巧,嫻熟地運用智謀,周密地制訂偵查計劃,方能取得初查工作的進(jìn)展,對此辦案人員尚未能適應(yīng)。在偵查過程中,來自各方的阻力也常影響偵查突破的進(jìn)展。這些阻力首先來自于涉嫌犯罪的國家機(jī)關(guān)工作人員本身,他們往往位高權(quán)重,利用其特殊地位及影響,通過千絲萬縷的社會關(guān)系形成一張寵大的“阻力網(wǎng)”。另一方面,其所在的國家機(jī)關(guān)往往出于政治影響、社會形象等方面的考慮,對內(nèi)部干部出現(xiàn)問題總想“大事化小,小事化了”,“捂蓋子,掩家丑”,從而也會給辦案帶來一定的阻力;在偵查過程中,瀆職侵權(quán)案件經(jīng)常會發(fā)生犯罪嫌疑人翻供、證人翻證的現(xiàn)象,這也是由法紀(jì)案自身的特點決定的。特別是徇私舞弊類的犯罪案件,證人與犯罪嫌疑人往往是共同利益人,該證人往往又是原案的犯罪嫌疑人,證詞的內(nèi)容也就成為原案的罪供述。這種“雙輸”的不利后果,犯罪嫌疑人、證人都不愿承擔(dān),從而造成翻供、翻證的情況屢屢出現(xiàn),給查實固定證據(jù)帶來困難。

三、查處瀆職侵權(quán)案件采取的對策

1.充分發(fā)揮職務(wù)犯罪預(yù)防作用。瀆職犯罪僅僅靠打擊是不能從根本上解決問題的,只有一手抓打擊,一手抓預(yù)防,打防并舉,兩手都要硬,才能從源頭上、根本上解決問題。國家機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都是和人民群眾密切相關(guān)的權(quán)力部門,手中的權(quán)力如果缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制,就容易產(chǎn)生腐敗。要預(yù)防和減少瀆職犯罪,就要有完善的規(guī)章制度約束其工作人員,用良好的機(jī)制監(jiān)督工作人員。

2.建立健全案源管理機(jī)制。要從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門當(dāng)中,強(qiáng)化案源發(fā)掘的整體意識和通力協(xié)作。針對瀆職侵權(quán)工作案源少、發(fā)現(xiàn)難的問題,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)調(diào)動一切積極因素,特別是樹立“瀆職侵權(quán)工作一盤棋”的思想,強(qiáng)化全院干警對瀆職侵權(quán)案件的發(fā)現(xiàn)意識,建立獎勵移送瀆職侵權(quán)案件的制度,激發(fā)干警對瀆職侵權(quán)案件線索變被動發(fā)現(xiàn)到主動發(fā)掘。促成刑檢部門在立案監(jiān)督、追漏捕漏訴工作中,反貪部門在查辦經(jīng)濟(jì)犯罪時,控申部門在接待來信來訪,監(jiān)所部門在與在押人員交心談心,民行檢察在審查案件時,既認(rèn)真履行本職工作,又積極主動去發(fā)掘法紀(jì)案件線索。

3.不斷加強(qiáng)瀆檢隊伍建設(shè)。我們應(yīng)該著力從“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)”上下工夫,加強(qiáng)瀆職侵權(quán)隊伍建設(shè),提高瀆檢干警的整體素質(zhì)。一是統(tǒng)一思想認(rèn)識。充分認(rèn)識查處瀆職侵權(quán)犯罪的重要意義,全面加強(qiáng)和推進(jìn)瀆職侵權(quán)檢察工作。查辦國家機(jī)關(guān)工作人員,特別是司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人員瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件,是反腐敗斗爭的一個重要方面,是鏟除司法腐敗的一條重要途徑。瀆職侵權(quán)工作的地位高、任務(wù)重,必須教育反瀆職侵權(quán)檢察干警充分認(rèn)識搞好這一工作的重要意義,突出重點,狠抓辦案,加大瀆職侵權(quán)工作力度。二是提高執(zhí)法素質(zhì)。通過加強(qiáng)培訓(xùn)工作和實踐練兵,調(diào)整干部的專業(yè)知識結(jié)構(gòu),提高鑒別力。瀆職侵權(quán)工作是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作,既要求干警精通刑事法律,又要熟悉行政法規(guī),了解行政執(zhí)法程序;既要有較強(qiáng)的專業(yè)技能,又要精通相關(guān)的財務(wù)、微機(jī)知識;既要學(xué)會偵查技巧,又要擅用偵查謀略。為此,我們必須迅速加快干警專業(yè)知識的提高,要通過自學(xué)、培訓(xùn)、研討、請進(jìn)來走出去等方法,來調(diào)整、更新、充實干部的專業(yè)知識,提高干警對于價值線索的識別能力和挖掘案源的單兵作戰(zhàn)能力。作為瀆職侵權(quán)檢察干警,不但要精通業(yè)務(wù),而且要有更高的政治素質(zhì),不畏艱難,不徇私情,這樣才能適應(yīng)于新形勢下瀆職侵權(quán)工作的需要。三是強(qiáng)化“科技強(qiáng)檢”的法紀(jì)檢察工作。瀆職侵權(quán)工作是一項技術(shù)含量較高的偵查工作,面對犯罪分子的高智能化,作案手段的高科技化,案件發(fā)生的隱蔽化,與之作斗爭的瀆職侵權(quán)工作必須應(yīng)形勢的發(fā)展,加大科技術(shù)投入,保障辦案費用,配備高科技的辦案設(shè)備,使用高科技的偵查手段,實施科技強(qiáng)檢規(guī)劃,提高瀆職侵權(quán)工作的科技含量,推動瀆職侵權(quán)工作的進(jìn)步。

總之,新的時期、新的機(jī)遇、新的挑戰(zhàn), 必將促進(jìn)瀆職侵權(quán)工作的新發(fā)展。

(編輯/劉佳)