試論國家賠償歸責(zé)原則對(duì)賠償范圍的影響及對(duì)策

劉惠民

[摘 要]歸責(zé)原則在國家賠償制度中是根本性的制度,它決定著國家是否賠償和在什么范圍內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任,反映國家的價(jià)值取向和賠償政策。因此歸責(zé)原則對(duì)賠償范圍有很重要的影響。我國國家賠償采取的是違法歸責(zé)原則,這是否有利于保護(hù)受害方的合法權(quán)益呢?本文將從違法歸責(zé)原則的特性等方面來討論他對(duì)賠償范圍的影響及對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]國家賠償;歸責(zé)原則;賠償范圍;違法歸責(zé)原則

一、我國國家賠償?shù)臍w責(zé)原則

我國現(xiàn)行的國家賠償法的歸責(zé)原則是什么?根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第2條規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！痹摋l明確了我國國家賠償?shù)臍w責(zé)原則即違法歸責(zé)原則。但許多學(xué)者都有自己的見解如楊小君老師主張違法歸責(zé)原則為主兼采結(jié)果歸責(zé)原則,同時(shí)也指出了結(jié)果歸責(zé)原則適用的領(lǐng)域,也有學(xué)者對(duì)我國國家賠償歸責(zé)原則提出了反思與重構(gòu),違法歸責(zé)原則為主已達(dá)成了共識(shí)。事實(shí)上大多數(shù)國家賠償案件多采納的是違法歸責(zé)原則。因此違法歸責(zé)原則對(duì)國家賠償?shù)姆秶鹬饕绊憽?/p>

二、違法歸責(zé)原則對(duì)賠償范圍的影響

(一)違法的釋義對(duì)賠償范圍的影響

違法可作廣義和狹義的解釋,然而我國是一個(gè)成文法國家,法律的原則、法律的精神等非成文或非具有明確可操作性的內(nèi)容在實(shí)踐中并沒有得到重視。執(zhí)法人員在執(zhí)法的時(shí)候,更多地是運(yùn)用具有強(qiáng)烈可操作性的規(guī)則、規(guī)定辦事,很少有人愿意直接運(yùn)用法的原則、法的精神判斷某一個(gè)職權(quán)行為的合法與否。理論上對(duì)“違法”的廣義解釋在實(shí)踐中卻被轉(zhuǎn)化為狹義的“違法”,這就造成了一些應(yīng)當(dāng)屬于國家賠償范圍的,卻以此逃脫了國家賠償,不利于受害人權(quán)益的保護(hù)。理論上主張國家賠償歸責(zé)原則是違法歸責(zé)的學(xué)者一般都認(rèn)為,違法的含義具體包括以下幾個(gè)方面:國家侵權(quán)主體的行為違反了法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件;國家侵權(quán)主體的行為雖然沒有違反上述文件的明確規(guī)定,但違反了法的原則和精神;國家侵權(quán)主體沒有履行對(duì)特定人的職責(zé)義務(wù),或違反了對(duì)特定人的職責(zé)與義務(wù);國家侵權(quán)主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)濫用職權(quán)或沒有盡到合理注意。這樣的違法含義是廣泛的,既包括了明確違反成文規(guī)范的情況,也包括了法的原則和精神;既包括了作為性違法,也包括了不作為性違反;既包括了法律行為違法,也包括了事實(shí)行為違法。這種解釋無疑有利于受害人的權(quán)益保護(hù)。但其畢竟只是理論上的解釋,并不具有法律效力。對(duì)于國家賠償法中規(guī)定的“違法”,在實(shí)踐中往往被理解為“國家侵權(quán)主體的行為違反了法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的明確規(guī)定”。這就把大量應(yīng)當(dāng)屬于國家賠償?shù)氖马?xiàng)排除在國家賠償?shù)姆秶?嚴(yán)重影響了對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)。比如平等原則和信賴保護(hù)原則等法律原則的行為,就無法得到國家賠償。

(二)確認(rèn)違法對(duì)國家賠償范圍的影響

國家賠償法對(duì)違法的確認(rèn)僅規(guī)定在第9條和第20條兩條及最高人民法院的司法解釋。但這些規(guī)定并非明確統(tǒng)一使得賠償請(qǐng)求人申請(qǐng)賠償難以實(shí)現(xiàn)。一方面,確認(rèn)機(jī)制不完善。確認(rèn)立案是國家賠償?shù)牡谝魂P(guān),然而,國家賠償法對(duì)此沒有具體規(guī)定,只是規(guī)定申請(qǐng)確認(rèn)司法機(jī)關(guān)職權(quán)行為違法,首先應(yīng)申請(qǐng)侵權(quán)機(jī)關(guān)自行確認(rèn),一旦侵權(quán)機(jī)關(guān)不予確認(rèn)或申請(qǐng)人對(duì)確認(rèn)結(jié)果不服,賠償請(qǐng)求人就只能“申訴”。由于當(dāng)前行政及司法系統(tǒng)存在著嚴(yán)重的依附和行政化傾向,上下級(jí)之間利益攸關(guān),上級(jí)機(jī)關(guān)很難有太大的公平性、中立性和積極性,申請(qǐng)人因此而畏懼、擔(dān)心、缺乏信心,不敢告、不愿告、不知告、不屑告,或者覺得“告了也沒用”,寧愿“忍氣吞聲”,也不愿“討個(gè)說法”。而不確認(rèn)違法,案件就不能進(jìn)入賠償程序,保護(hù)賠償請(qǐng)求人合法權(quán)益就成為一句空話。另一方面,違反訴訟效益申訴就其本質(zhì)而言,是公民、法人、其他組織的一個(gè)民主權(quán)利,不是一個(gè)完整意義上訴權(quán),更沒有法律程序上的保障?！秶屹r償法》第二十條第二款規(guī)定“:賠償請(qǐng)求人要求確認(rèn)有本法第十五條、第十六條規(guī)定的情形之一的,被要求的機(jī)關(guān)不予確認(rèn)的,賠償請(qǐng)求人有權(quán)申訴”。但在司法實(shí)踐中,有關(guān)部門對(duì)“申訴”缺乏應(yīng)有的重視和時(shí)效約束,顯得與訴訟效益原則格格不入。使賠償久拖不覺從而使受害方喪失繼續(xù)請(qǐng)求賠償?shù)男判摹榇宋覈鴳?yīng)盡快出臺(tái)國家賠償法程序?qū)Υ_認(rèn)機(jī)關(guān)、確認(rèn)程序、確認(rèn)期限以及申訴程序詳加規(guī)定,明確刑事賠償由上級(jí)機(jī)關(guān)確認(rèn),完善監(jiān)督制約機(jī)制。

(三)違法歸責(zé)原則掩蓋了彌補(bǔ)責(zé)任的實(shí)質(zhì)

違法歸責(zé)原則實(shí)際上把賠償責(zé)任當(dāng)成了評(píng)價(jià)責(zé)任和追究責(zé)任,而不是彌補(bǔ)責(zé)任。違法歸責(zé)原則過于嚴(yán)格地限制了受害人獲得賠償?shù)臈l件,是受害人難以獲得國家賠償?shù)闹饕蛑?。違法歸責(zé)原則側(cè)重于對(duì)國家機(jī)關(guān)行為的法律評(píng)價(jià),而不側(cè)重于對(duì)公民、法人是否受到損失以及這種損失是否應(yīng)當(dāng)由他承擔(dān)的考慮,這個(gè)出發(fā)點(diǎn)是錯(cuò)誤的。賠償制度的本質(zhì),是對(duì)損失的負(fù)擔(dān)或彌補(bǔ),而不是對(duì)造成損失行為或原因的評(píng)價(jià)。由于國家賠償法把歸責(zé)原則定位于對(duì)造成損失行為的評(píng)價(jià)上,使得一些無辜受到損失的個(gè)人得不到應(yīng)有的彌補(bǔ)或賠償,縮小了國家賠償?shù)姆秶?無端增加了受害人獲得賠償?shù)碾y度,使賠償責(zé)任變成了評(píng)價(jià)責(zé)任和追究責(zé)任。所以在實(shí)踐中國家機(jī)關(guān)對(duì)賠償責(zé)任的負(fù)擔(dān)會(huì)有一種(下轉(zhuǎn)146頁)(上接144頁)天然的抵抗情緒。在實(shí)踐中,有些國家機(jī)關(guān)一旦涉及國家賠償責(zé)任的承擔(dān),都會(huì)極力抵抗,即使最后決定賠償了,也多是用自己“小金庫”的錢來“私了”。這些現(xiàn)象在一定程度上反映了這樣的認(rèn)識(shí):我賠了,就是我做錯(cuò)了。所以,即使我錯(cuò)了,也最好“家丑”不要外揚(yáng),自己“私了”了事。

三、擴(kuò)大賠償范圍的方式

目前針對(duì)上述情況有許多學(xué)者提出了擴(kuò)大國家賠償范圍的方法?，F(xiàn)代各國的立法狀況來看,許多國家都不是依靠單一的歸責(zé)原則來建構(gòu)國家賠償制度而是一個(gè)相對(duì)完整的歸責(zé)體系。我國現(xiàn)行的單一的歸責(zé)原則明顯不適合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展應(yīng)建立一個(gè)相對(duì)的歸責(zé)體系針對(duì)不同類別的的賠償事項(xiàng),分別設(shè)計(jì)不同的能適應(yīng)各類事項(xiàng)特征的歸責(zé)原則。

(一)違法責(zé)任原則在現(xiàn)階段的繼續(xù)適用

由于法律規(guī)劃的普遍性、抽象性與社會(huì)現(xiàn)實(shí)多樣性、多變性矛盾的存在,依據(jù)違法責(zé)任原則構(gòu)建起來的國家賠償制度也有覆蓋不到的地方,公民、法人和其他組織在某些特定情況下遭受損害不能獲得救濟(jì)。在國家賠償制度不斷發(fā)展的過程中應(yīng)健全歸責(zé)原則,使之與社會(huì)的發(fā)展情況相適應(yīng)。但是在現(xiàn)階段,違法責(zé)任原則適合我國的國情,反映了立法時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和民主政治發(fā)展的進(jìn)程,與憲法的規(guī)定相協(xié)調(diào),與法冶原則、依法行政原則基本相一致,也克服了過錯(cuò)責(zé)任的不確定性,易于操作。因此在一定歷史時(shí)期內(nèi)國家賠償歸責(zé)原則仍將以違法責(zé)任原則為主。

(二)無過錯(cuò)責(zé)任原則的補(bǔ)充適用

國家賠償理論來源于民事侵權(quán)責(zé)任理論。在民事侵權(quán)責(zé)任中適用無過錯(cuò)責(zé)任原則時(shí),受害人只要證明了違法行為和損害事實(shí),并且兩者具有因果關(guān)系即可。無過錯(cuò)責(zé)任原則重點(diǎn)放在了受害人的權(quán)益損害,目前大多數(shù)發(fā)達(dá)國家輔用的這一原則。無過錯(cuò)責(zé)任原則在民法中被適用于特殊侵權(quán)行為。比如:產(chǎn)品侵權(quán)責(zé)任;高度危險(xiǎn)作業(yè)致人損害的責(zé)任;污染環(huán)境的侵權(quán)責(zé)任;無行為能力人,限制行為能力人致人損害的責(zé)任,這些情況的特征是難以確定加害人,那么這類國家賠償案件國家作為特殊主體的侵權(quán)案件與受害人身份地位上的懸殊,適用這一原則可以有效保護(hù)受害人的利益。國外一些國家適用這一原則解決了我國現(xiàn)目前用違法責(zé)任原則無法解決的問題。依無過錯(cuò)責(zé)任原則由國家工作人員對(duì)受害人承擔(dān)損害賠償責(zé)任是很好的辦法。

(三)公平責(zé)任原則的適用

公平責(zé)任原則是指致害人和受害人都沒有過錯(cuò),在損害事實(shí)已經(jīng)發(fā)生的情況下,以公平考慮作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)實(shí)際情況和可能,由雙方當(dāng)事人公平分擔(dān)損失的原則。公平責(zé)任原則有它的自己調(diào)整領(lǐng)域。比如,行政指導(dǎo)是行政主體為實(shí)現(xiàn)一定行政目的,在其主管的行政事務(wù)范圍內(nèi),為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要,基于國家的法律原則和政策在行政相對(duì)人的同意或協(xié)助下,適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段,為引導(dǎo)相對(duì)人的活動(dòng)而實(shí)施的,不直接產(chǎn)生法律效果的行為。

總之,我國的國家賠償歸責(zé)原則應(yīng)該以違法原則為一般原則,同時(shí)輔之以過錯(cuò)責(zé)任原則,、結(jié)果責(zé)任以及公平責(zé)任原則等建立我國的國家賠償歸責(zé)體系,擴(kuò)大我國國家賠償?shù)姆秶?/p>

(編輯/李舶)