淺析民事檢察監(jiān)督制度存在的問(wèn)題及完善

郭福強(qiáng)

一、現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度存在的問(wèn)題

(一)抗訴是唯一法定民事檢察權(quán)行使方式。檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督權(quán)是憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的延伸,是國(guó)家權(quán)力配置的結(jié)果,具有廣泛存在的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)《民事訴訟法》第十四條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”;第一百八十七條規(guī)定“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)有第一百七十九條規(guī)定情形之一的,應(yīng)提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)有本法第一百七十九條規(guī)定情形之一的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴”;除上述規(guī)定外,再無(wú)其他法律對(duì)民事檢察監(jiān)督權(quán)行使方式作出規(guī)定。由此看出,行使方式過(guò)分單一制約民事檢察監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn),即使抗訴只是引起再審程序的啟動(dòng)而已,再審的決定權(quán)在于法院,法院經(jīng)常對(duì)此置若罔聞,“你抗你的,我審我的”無(wú)法實(shí)現(xiàn)抗訴的預(yù)期效果和法律監(jiān)督職能。

(二)抗訴的來(lái)源過(guò)分單一。根據(jù)《規(guī)則》第四條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)行使民事檢察監(jiān)督抗訴規(guī)則,案件來(lái)源有:(1)當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人申訴的;(2)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦的;(3)上級(jí)人民檢察院交辦的;(4)人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)的。對(duì)于以上四種來(lái)源只有第一、第四種是基層檢察院提出抗訴的依據(jù),其他兩項(xiàng)都不具有現(xiàn)實(shí)存在的意義。對(duì)于第二種在具體實(shí)務(wù)中幾乎不存在,而對(duì)于第三種上級(jí)交辦案件,每年都有3～4件辦理,由于案件最終由上級(jí)院向省院提請(qǐng)抗訴,導(dǎo)致程序重復(fù)運(yùn)行,一個(gè)案件要經(jīng)過(guò)三級(jí)檢察院,浪費(fèi)司法資源,且辦理后均不算基層院的辦案指標(biāo),增加了基層院的辦案壓力。而相比尷尬局面,基層院抗訴案件少,無(wú)案可查,因案件來(lái)源只有當(dāng)事人申訴和自行發(fā)現(xiàn)。在現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督事后監(jiān)督方式的體制下,無(wú)法得知法院的判決,只能依靠當(dāng)事人的申訴才能獲知案情。當(dāng)事人在一審判決后,往往選擇上訴,所以是大量的案件流入上級(jí)院。導(dǎo)致實(shí)踐中上級(jí)院積壓大量的案件“忙不過(guò)來(lái)”,而基層院無(wú)案可查,“忙不起來(lái)”。

(三)創(chuàng)新工作無(wú)法可依?！逗邶埥』鶎尤嗣駲z察院2009年度分類工作目標(biāo)及考評(píng)辦法》要求民事行政檢查工作開(kāi)展有幾項(xiàng)要求:1.抗訴工作;2.再審檢察建議;3.執(zhí)行監(jiān)督;4.督促起訴;5.庭審?fù)奖O(jiān)督;6.查處審判人員徇私枉法。其中2-6項(xiàng)均屬創(chuàng)新工作。創(chuàng)新工作的開(kāi)展,充分的體現(xiàn)了民事行政檢察工作履行法律監(jiān)督職能,保護(hù)國(guó)家、人民財(cái)產(chǎn)利益,維護(hù)法律公正權(quán)威。但是,由于立法的滯后,導(dǎo)致工作開(kāi)展中困難重重。檢察建議下發(fā)后,由于無(wú)法律強(qiáng)制力,得不到再審;督促起訴,檢察機(jī)關(guān)處于何種地位如何列明;庭審?fù)奖O(jiān)督檢察機(jī)關(guān)以什么身份出現(xiàn)等等都需要法律加以規(guī)定。

二、完善立法,彌補(bǔ)程序上的“真空”

(一)完善抗訴制度。要保障民事抗訴的有效行使,立法必須賦予檢察機(jī)關(guān)以下檢察監(jiān)督措施權(quán)。

1.調(diào)(借)閱卷宗權(quán)。它是檢察機(jī)關(guān)了解和掌握審判機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程及所有與此有關(guān)信息的主要手段?？床坏桨妇?檢察機(jī)關(guān)將無(wú)法開(kāi)展檢察活動(dòng)。因此,檢察機(jī)關(guān)在調(diào)卷時(shí),法院不得拒絕。調(diào)卷可以采用電子版,但應(yīng)保證案卷呈現(xiàn)的質(zhì)量,法院在錄入時(shí),應(yīng)保證案卷清晰,頁(yè)碼清楚且連續(xù),由于依賴電子設(shè)備輸出,可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)錯(cuò)誤,導(dǎo)致調(diào)回后無(wú)法打開(kāi),此情形應(yīng)允許重復(fù)調(diào)閱而無(wú)須重新出具手續(xù),同時(shí),立法或司法解釋還應(yīng)明確,若法院拒不接受調(diào)卷,檢察機(jī)關(guān)提起抗訴的時(shí)間不受再審時(shí)效的限制,且應(yīng)具體規(guī)定錄卷時(shí)限,防止久拖不辦的現(xiàn)象。

2.調(diào)查取證權(quán)。這是檢察機(jī)關(guān)查清事實(shí),糾正審判機(jī)關(guān)違法,獲得相應(yīng)信息的輔助手段。非必要手段,否則,就可能破壞當(dāng)事人雙方的“攻守平衡”,造成司法不公。筆者認(rèn)為,立法應(yīng)在賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的同時(shí),對(duì)這一權(quán)力行使加以限制,如下情形檢察機(jī)關(guān)可進(jìn)行調(diào)查:(1)當(dāng)事人及訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的主要證據(jù),向人民法院提供了證據(jù)線索,人民法院應(yīng)予調(diào)查未進(jìn)行調(diào)查取證的;(2)當(dāng)事人提供的證據(jù)相互矛盾,人民法院應(yīng)予調(diào)查未進(jìn)行調(diào)查取證的;(3)審判人員在審理該案時(shí)可能有貪污、受賄,徇私舞弊或者枉法裁判等違法行為的;(4)人民法院據(jù)以認(rèn)定的主要證據(jù)可能是偽造的。

3.立案?jìng)刹闄?quán)。對(duì)審判人員枉法裁判、徇私舞弊行為依法立案?jìng)刹?既是刑訴法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要手段,又是保障民事訴訟權(quán)實(shí)施的重要手段,它有利于促進(jìn)審判人員公正司法,從而保障法律的嚴(yán)格貫徹與執(zhí)行。

4.出席庭審權(quán)。明確界定人民檢察院再審法庭中的地位與職責(zé)。即人民檢察院只能以監(jiān)督者的地位與身份出庭再審法庭參與訴訟活動(dòng),其職責(zé)為監(jiān)督再審法庭審判程序是否合法,適用法律是否正確?！蛾P(guān)于人民檢察院民事行政抗訴案規(guī)則》第四十五條規(guī)定,檢察人員出席抗訴案件再審法庭任務(wù)是:(1)宣讀抗訴書;(2)發(fā)表出席意見(jiàn);(3)發(fā)現(xiàn)庭審活動(dòng)違法的,向再審法院提出建議。

(二)賦予基層檢察院民事再審抗訴權(quán)?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》設(shè)定的監(jiān)督方式是,最高人民檢察院對(duì)各項(xiàng)法院生效裁判,上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院的生效裁判,發(fā)現(xiàn)有法定情形的,按審判監(jiān)督程度提出抗訴,按此規(guī)定,唯有上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院的生效裁判才具有抗訴權(quán),但上級(jí)檢察院要直接、迅速發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院的生效裁判錯(cuò)誤缺乏有效途徑,必須依賴于下級(jí)院的提請(qǐng),這樣費(fèi)時(shí)費(fèi)力,增加訴訟成本。實(shí)際上,上級(jí)檢察院抗訴的案件,法院也多采取指令下級(jí)法院再審的做法。所以,應(yīng)規(guī)定民事、行政審判監(jiān)督程序的抗訴,應(yīng)由同一級(jí)檢察院向同一級(jí)法院提出這樣規(guī)定也必將促進(jìn)法院對(duì)檢察建議的重視,同時(shí),也可以避免“上級(jí)忙不過(guò)來(lái),下級(jí)忙不起來(lái)”的現(xiàn)象。

(三)立法機(jī)關(guān)明確賦予檢察機(jī)關(guān)可以參與民事訴訟全過(guò)程的權(quán)力。即訴中監(jiān)督,將庭審?fù)奖O(jiān)督明確化、法定化。

1.明確庭審?fù)奖O(jiān)督的案件范圍。訴中監(jiān)督的范圍不宜等同于訴前監(jiān)督的范圍,而應(yīng)當(dāng)同訴后監(jiān)督的范圍畫等號(hào)。也就是說(shuō),對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴中介入是不應(yīng)設(shè)定范圍加以限制的。

2.明確訴中監(jiān)督的參與方式:(1)當(dāng)事人申請(qǐng)參與。主要包括以下幾種:其一,涉及弱者保護(hù)的訴訟案件。如在民事訴訟中雙方地位顯失平等,可要求檢察院介入訴訟。其二,涉及案外第三人保護(hù)的案件。有些惡意串通的訴訟案件,直接損害案外第三人的合法利益,其可以按照第三人參與訴訟,但在二審、再審中,第三人是無(wú)法參加訴訟的,只有申請(qǐng)檢察院參訴,來(lái)保護(hù)其合法權(quán)益。(2)依職權(quán)參與。其目的在于維護(hù)司法公正,維護(hù)社會(huì)公益和國(guó)家利益,另外,對(duì)于重大影響,重大疑難的案件,也可依職權(quán)參與。(3)法院邀請(qǐng)參與。這類案件主要包括:其一,涉及公益,國(guó)家利益,第三人利益的案件。其二,涉及其他機(jī)關(guān)監(jiān)督或干預(yù)的案件。其三,涉及司法政策形成的重要案件。無(wú)論何種啟動(dòng)方式,啟動(dòng)的決定權(quán)在于檢察院,檢察院應(yīng)根據(jù)立法規(guī)定及需要,對(duì)監(jiān)督的案件進(jìn)行審查判斷,確定是否具有訴中監(jiān)督的必要性。

3.明確檢察機(jī)關(guān)的訴中地位。檢察機(jī)關(guān)以何種身份出現(xiàn)在庭審中,地位如何列明,如何履行監(jiān)督職能,均須立法加以明確。(1)曾有學(xué)者提出“監(jiān)訴人”的稱謂,但筆者認(rèn)為,此種稱謂不僅在職能上過(guò)分狹窄,而且有些鋒芒畢露,沖擊審判權(quán)能?！肮娲砣?訴訟當(dāng)事人”等概念,將參與機(jī)關(guān)與當(dāng)事人等同,又弱化監(jiān)督權(quán)能,所以采用“檢察員”的稱謂,比較溫和適中。(2)檢察機(jī)關(guān)參與訴訟應(yīng)保持中立,與當(dāng)事人、法院處于平行、平等地位,既不是當(dāng)事人的代理,又非純粹的監(jiān)督者,應(yīng)屬一方訴訟主體保持中立。(3)為保護(hù)訴訟的進(jìn)行,應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)如下權(quán)能:第一,案情知悉權(quán);第二,調(diào)閱卷宗權(quán);第三,通知參與權(quán);第四,庭審詢問(wèn)權(quán);第五,證據(jù)調(diào)查權(quán);第六,發(fā)表意見(jiàn)權(quán);第七,監(jiān)督救濟(jì)權(quán)等等。這些權(quán)利的切實(shí)享有,為檢察機(jī)關(guān)有效進(jìn)行訴中參與,充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能,提供了制度保護(hù)和立法保障。

4.訴中監(jiān)督的基本原則。訴中監(jiān)督具有特殊性:(1)對(duì)審判獨(dú)立原則要格外予以尊重。因?yàn)樵V訟過(guò)程中實(shí)施法律監(jiān)督,尤其與刑訴不同的是,此種監(jiān)督權(quán),并不是蘊(yùn)涵在其業(yè)務(wù)性的訴訟職能之中的,具有游離性、獨(dú)立性。(2)對(duì)私權(quán)自治原則要特別注重。這也是民法與民訴的基本要求,對(duì)此應(yīng)遵循以下幾條原則:第一,主動(dòng)性和被動(dòng)性相結(jié)合的原則。即檢察機(jī)關(guān)介入,要遵循介入方式合理,有效原則,靈活掌握,在民訴的訴中監(jiān)督中,由于案件數(shù)量龐大,無(wú)法全面監(jiān)督,應(yīng)避輕就重,有所選擇。第二,程序性和實(shí)體性相結(jié)合的原則。既要保護(hù)實(shí)體的公正又要保護(hù)程序的公正,“遲來(lái)的正義非正義”,法律要實(shí)現(xiàn)正義,還要以可得見(jiàn)的方式得以實(shí)現(xiàn),充分體現(xiàn)了程序公正的必要性。第三,監(jiān)督性與保障性相結(jié)合的原則。在訴中要堅(jiān)持兩者統(tǒng)一的行使,不宜有所偏頗。

立法對(duì)于民事檢察監(jiān)督與民事抗訴的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,甚至粗疏,缺乏可操作性,致使許多工作的開(kāi)展,困難重重,無(wú)法可依,偏重形勢(shì),無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義的監(jiān)督職能,根本解決之道在于立法的制定、修改與完善。

(編輯/永安)