從法律視角看存款保險(xiǎn)制度

李世萍

作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分,存款保險(xiǎn)制度的主要目標(biāo)是促進(jìn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定并保護(hù)缺乏經(jīng)驗(yàn)的中小存款人。這對(duì)穩(wěn)定一國的金融形勢,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境,有著非常重要的意義。但是,在中國建立存款保險(xiǎn)制度就一定能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)嗎?作為一種制度,其功能的發(fā)揮需要一定的條件,下文將具體討論,中國是否已經(jīng)具備了建立存款保險(xiǎn)制度的條件。

存款保險(xiǎn)制度面臨著道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇和代理問題這三大困擾,而其中銀行經(jīng)營中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題尤為突出。由于我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程,一方面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場化程度在不斷寬化和深化,另一方面市場經(jīng)濟(jì)的種種規(guī)則尚未健全,因此金融業(yè)中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題較為嚴(yán)重,引起了廣泛的關(guān)注。

在我國的銀行業(yè)中,道德風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式如下:一是不負(fù)責(zé)任的粗放貸款;二是高息攬存,高息放貸;三是少數(shù)銀行經(jīng)營者為了小團(tuán)體利益和個(gè)人利益,迎合地方需要,不顧貸款效益,亂貸亂投;四是個(gè)別銀行經(jīng)營者與借款客戶內(nèi)外勾結(jié),里應(yīng)外合,套取銀行貸款;五是向監(jiān)管當(dāng)局或上級(jí)進(jìn)行隱瞞、虛報(bào)或偽報(bào)監(jiān)管數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),隱瞞銀行經(jīng)營問題,夸大或縮小經(jīng)營績效。

現(xiàn)階段,在我國建立存款保險(xiǎn)制度存在使銀行經(jīng)營的道德風(fēng)險(xiǎn)放大的可能性。一方面,存款保險(xiǎn)機(jī)制建立后,銀行所面臨的市場紀(jì)律的約束會(huì)有所減弱,或者說存款人對(duì)存款銀行的選擇就無所謂了。同時(shí),銀行不須承擔(dān)因流動(dòng)性困難而發(fā)生的支付風(fēng)險(xiǎn)。這種情況難免會(huì)鼓勵(lì)銀行為了高額利潤而發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)過高的貸款。另一方面,四大國有商業(yè)銀行由于國家背景,與政府之間實(shí)際上存在著隱性的存款保險(xiǎn)關(guān)系,但若將其外化為顯性的存款保險(xiǎn),即建立類似存款保險(xiǎn)公司的機(jī)構(gòu)承擔(dān)這一職能,會(huì)打破這原本就不完善的平衡。又因?yàn)檫@些銀行資金實(shí)力雄厚、存款額巨大,一旦倒閉,不但會(huì)耗空存款保險(xiǎn)基金,甚至還會(huì)影響到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)本身的生存問題。

存款保險(xiǎn)制度本身能夠促進(jìn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和發(fā)展,還需要其他條件的配合。顯性的存款保險(xiǎn)制度嚴(yán)重、危害了銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定,尤其是在剛剛?cè)∠使苤坪椭贫拳h(huán)境欠佳的國家;保險(xiǎn)的額度越大、擔(dān)保的對(duì)象范圍越廣,存款保險(xiǎn)對(duì)銀行穩(wěn)定的負(fù)面作用就越明顯;而可靠的基本制度保障,包括健全的法律體系,標(biāo)準(zhǔn)會(huì)計(jì)制度和完善的信息披露制度等,和有效的金融監(jiān)管可以抵消存款保險(xiǎn)對(duì)市場紀(jì)律的侵蝕。

在我國現(xiàn)有的條件下,存款保險(xiǎn)制度不能促進(jìn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和發(fā)展,對(duì)我國的銀行業(yè)和金融業(yè)并無重大意義。首先,我國金融監(jiān)管能力嚴(yán)重不足,無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管技術(shù),都難以適應(yīng)當(dāng)前金融業(yè)的迅速發(fā)展。

其次,中國目前的金融市場格局以銀行間接融資方式為主,而四大國有銀行幾乎壟斷了銀行借貸市場,因而,不管四大銀行哪一家出了問題,都將引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。要保持四大銀行“大而不倒”,存款保險(xiǎn)必將付出極大代價(jià),從而為金融系統(tǒng)的穩(wěn)定埋下隱患。

最后,缺乏配套的基本制度來保障存款保險(xiǎn)制度達(dá)到預(yù)期的目的。

在我國,存款保險(xiǎn)制度在保護(hù)弱勢群體方面沒有顯著意義,這里的弱勢群體主要指中小存款人和除四大銀行以外的中小金融機(jī)構(gòu)。一方面,在我國,存款保險(xiǎn)制度對(duì)中小存款者的利益保護(hù)并無重大意義。由于銀行長期以來受到政府信用即政府隱性擔(dān)保的支持,銀行等金融機(jī)構(gòu)的倒閉極少出現(xiàn),因此,存款保險(xiǎn)制度在維持存款人對(duì)銀行的信心方面沒有顯著的促進(jìn)作用,也就是說,即便沒有存款保險(xiǎn),存款人也不會(huì)對(duì)自己的存款擔(dān)憂,而引發(fā)大規(guī)模的擠兌事件。事實(shí)上,根據(jù)以往的實(shí)踐,即便銀行不良資產(chǎn)比例高,風(fēng)險(xiǎn)大,經(jīng)營管理不善,廣大中小存款人的存款絲毫未有損失。

另一方面,存款保險(xiǎn)制度的建立并不能促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)間的公平競爭。在存款人不擔(dān)心存款安全的前提下,存款保險(xiǎn)制度并不能幫助除四大國有商業(yè)銀行外的中小金融機(jī)構(gòu)贏得存款人的大量資金流人。并且,四大銀行的競爭優(yōu)勢在于網(wǎng)點(diǎn)密布,實(shí)力雄厚,資金調(diào)度靈活,而導(dǎo)致一些中小金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營困難的原因復(fù)雜,既有競爭劣勢的問題,更有體制不順,內(nèi)控機(jī)制不健全以及監(jiān)管滯后等因素。在我國的中小金融機(jī)構(gòu)中,也不乏業(yè)績優(yōu)秀者。如民生銀行2001年第三季度的不良貸款比率僅為3.65%。事實(shí)上,我國業(yè)績不良風(fēng)險(xiǎn)較大的恰恰是四大國有商業(yè)銀行。因而,存款保險(xiǎn)制度的引入,不僅無法為中小金融機(jī)構(gòu)帶來競爭優(yōu)勢,還會(huì)將國有銀行以及其他經(jīng)營困難的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn),轉(zhuǎn)移到本已處于競爭劣勢、但現(xiàn)在經(jīng)營業(yè)績良好的金融機(jī)構(gòu)身上,從而造成市場競爭的更大不公平。

由前文論述可知,在我國現(xiàn)階段引入存款保險(xiǎn)制度,沒有顯著的積極意義。相反,還會(huì)引起消極后果,產(chǎn)生負(fù)面影響。其一,目前中國無法通過建立顯性的存款保險(xiǎn)制度來解除政府的隱性擔(dān)保責(zé)任。在政府的隱性擔(dān)保下,道德風(fēng)險(xiǎn)問題更加突出,并且政府給予的援助資金最終是由納稅人承擔(dān)的。這既損害了市場的效率,又造成了社會(huì)的不公平。但是,由于歷史、銀行業(yè)的現(xiàn)狀等多方面的原因,政府在現(xiàn)階段無法袖手旁觀,而存款保險(xiǎn)本身也無法解決銀行“大而不倒”的問題。其二,建立存款保險(xiǎn)制度將無謂增加政府的管理成本。要實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn),必須設(shè)立專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),需要一定量的工作人員;為了避免國家資源的不當(dāng)流失,還須加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)管。在不能帶來利益的前提下,在我國引入存款保險(xiǎn)制度只能是對(duì)人力物力的浪費(fèi)。

目前中國并未具備引入存款保險(xiǎn)制度的條件。

(編輯/文武)