統(tǒng)一思想　精心謀劃全力推進(jìn)集體林權(quán)制度改革

韓連生

我省集體林是全省林業(yè)的重要組成部分。改革開放以來,在國家林業(yè)局的正確指導(dǎo)下,在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下,全省集體林業(yè)建設(shè)取得了長足的進(jìn)步,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。從1978年起,國家“三北”防護(hù)林工程的啟動(dòng),我省西部以農(nóng)田防護(hù)林為標(biāo)志的集體林進(jìn)入到林業(yè)的“主陣地”。隨著“三北”防護(hù)林工程建設(shè)的延伸,以及退耕還林工程的實(shí)施,集體林已輻射到全省。另外,根據(jù)1979年省革委會文件精神,從森工和地方國有林場劃給公社、大隊(duì)宜林“兩荒”造林綠化,集體林面積有了較大增幅?？梢缘贸?“三北”防護(hù)林、“退耕還林”工程造林和從國有林劃出的宜林“兩荒”,構(gòu)建了全省226萬公頃集體林的整體框架。

建國以來,國家進(jìn)行了幾次集體林權(quán)制度改革,特別是1981年,中央下發(fā)了《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》,林業(yè)進(jìn)入到以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”時(shí)期,集體林權(quán)保持相對穩(wěn)定。但在“分與統(tǒng)”、“放與收”的幾次林權(quán)調(diào)整中,始終沒有解決好林權(quán)問題,生產(chǎn)關(guān)系不能更好地適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求,在經(jīng)營體制、機(jī)制等方面存在著普遍性問題。一是林權(quán)主體不清。經(jīng)過上世紀(jì)80年代以來幾個(gè)階段林權(quán)的演化,大多數(shù)集體林地的使用權(quán)都通過不同形式分、包、租、賣給農(nóng)民或社會自然人經(jīng)營,但由于當(dāng)時(shí)改革的時(shí)間緊、工作粗放,管理沒有跟上,造成許多林權(quán)界線不清、證地不符,多證重疊等問題的出現(xiàn),經(jīng)營管護(hù)的責(zé)任無法落實(shí),加之后來造林實(shí)行“誰造誰有”政策,打破了林權(quán)界限,導(dǎo)致林權(quán)更加復(fù)雜。二是經(jīng)營管理失位。由于經(jīng)營主體缺位、管理力度匱乏,使集體和個(gè)人經(jīng)營的森林資源遭到一定破壞,有一些集體林被毀林開墾,已經(jīng)納入到農(nóng)村耕地承包范圍。一些地方在合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、化解村級債務(wù)時(shí),出現(xiàn)了以林抵債現(xiàn)象,在我省沒有出臺森林、林木和林地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法之前,一些地方自發(fā)性地進(jìn)行了集體林流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)行為簡單粗放,極不規(guī)范,有相當(dāng)一部分集體林流轉(zhuǎn)到農(nóng)民和社會自然人手中。 三是體制機(jī)制不活。由于集體林權(quán)主體不明晰,農(nóng)民對森林資源沒有歸屬感,群眾不愿意造林,護(hù)林難、防火難的問題也十分突出。黨中央、國務(wù)院和省委、省政府全力推進(jìn)集體林權(quán)制度改革,其中一個(gè)主要目的就是解決目前集體林業(yè)的體制和管理機(jī)制問題,各地必須正視目前集體林權(quán)現(xiàn)狀,對存在的問題有一個(gè)清醒的認(rèn)識,樹立推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的信心和決心。

幾年來,各級林業(yè)主管部門不斷地解放思想、積極實(shí)踐,認(rèn)真研究和探索集體林權(quán)制度改革。 去年6月初,由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì),11個(gè)市的主管市長和我廳主要負(fù)責(zé)同志參加組成考察組,對福建省集體林權(quán)制度改革情況進(jìn)行考察學(xué)習(xí),學(xué)到了很多好的經(jīng)驗(yàn)和做法,為推進(jìn)我省集體林權(quán)制度改革提供了有益借鑒。炳軒書記對這次調(diào)研十分重視,并在調(diào)研報(bào)告上作了明確批示。在廣泛調(diào)查研究,借鑒經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,省委、省政府出臺了《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見》,我廳制定了《黑龍江省集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》等政策性文件,明確改革的各項(xiàng)要求,指導(dǎo)和規(guī)范改革工作。結(jié)合學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng),對集體林權(quán)制度改革情況又做了進(jìn)一步調(diào)查研究。全省組織開展了集體林資源調(diào)查工作,為順利推進(jìn)集體林權(quán)制度改革打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。積極搭建林改服務(wù)平臺,傳遞林改信息,為改革創(chuàng)造了良好環(huán)境。全省森林、林木和林地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作進(jìn)展順利,已取得了階段性成效。

提高對推進(jìn)集體林權(quán)制度改革重要性的認(rèn)識。集體林權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要組成部分,是農(nóng)村改革的又一次重大突破,是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。為進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力,發(fā)展現(xiàn)代林業(yè),增加農(nóng)民收入,促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),必須改革現(xiàn)有的集體林權(quán)制度。

集體林權(quán)制度改革是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。據(jù)統(tǒng)計(jì),我省現(xiàn)有集體林地226萬公頃,這些集體林在生態(tài)環(huán)境和新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但也要看到,集體林在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是在增加農(nóng)民收入方面的貢獻(xiàn)率還很低,林地的保護(hù)難度還很大。集體林業(yè)發(fā)展受到制約,問題的癥結(jié)就是經(jīng)營主體不明確、產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一?？偟刂v,就是體制和機(jī)制問題。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和社會發(fā)展對林業(yè)的要求,只有改革現(xiàn)有的集體林權(quán)制度,通過明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán),才能從根本上改變集體林現(xiàn)狀,使林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系不斷適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,這是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然。

集體林權(quán)制度改革是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。林業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要公益事業(yè),也是一項(xiàng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。實(shí)行集體林權(quán)制度改革,有利于發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等多種功能,不斷滿足社會對林業(yè)的多樣化需求。林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展只有通過引入市場機(jī)制,才能向現(xiàn)代林業(yè)邁進(jìn)。實(shí)行集體林權(quán)制度改革,就是培育林業(yè)發(fā)展的市場主體,發(fā)揮市場在林業(yè)生產(chǎn)要素配置中的基礎(chǔ)性作用,進(jìn)一步優(yōu)化林業(yè)生產(chǎn)要素配置,全面盤活林業(yè)資源,充分釋放林地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)資料的巨大潛能,使林業(yè)生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放和發(fā)展,促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變。

集體林權(quán)制度改革是廣大農(nóng)民群眾的愿望。南方集體林權(quán)制度改革的成功范例告訴我們,集體林權(quán)制度改革得到了廣大農(nóng)民群眾的熱烈擁護(hù),激發(fā)了廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。去年,在對福建省集體林權(quán)制度改革進(jìn)行考察學(xué)習(xí)過程中,親身感受到當(dāng)?shù)貜V大農(nóng)民因集體林權(quán)制度改革給他們帶來的實(shí)惠和給當(dāng)?shù)亓謽I(yè)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨大變化。黑龍江的集體林地雖然不多,但對集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民來說卻是一筆財(cái)富,農(nóng)民不僅有了可耕作的土地,又有了可做大文章的林地,收入將會有很大增加,奔小康的步伐也就更加堅(jiān)實(shí)。通過近期的政策宣傳和引導(dǎo)服務(wù),廣大農(nóng)民對參加集體林權(quán)制度改革具有極高的熱情。今年是省委、省政府實(shí)施綠化龍江大地會戰(zhàn)的關(guān)鍵性一年,從前面幾個(gè)林改典型可以看出,通過集體林權(quán)制度改革,明晰了產(chǎn)權(quán),林地經(jīng)營權(quán)利人造林、育林和護(hù)林的積極性調(diào)動(dòng)起來了,造林難、管護(hù)難的問題找到了解決的途徑,林改促進(jìn)了造林綠化,通過造林綠化,林改取得了實(shí)際效果,二者做到了相互促進(jìn)。

總地來講,集體林權(quán)制度改革是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)踐,是農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大突破,是農(nóng)村又一次具有深遠(yuǎn)意義的偉大變革。全省各級林業(yè)主管部門,要充分認(rèn)識集體林權(quán)制度改革的必要性,切實(shí)增強(qiáng)集體林權(quán)制度改革的緊迫感和責(zé)任感,準(zhǔn)確把握集體林權(quán)制度改革的本質(zhì),按照省委、省政府的要求,扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》和《中共黑龍江省委 黑龍江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見》對集體林權(quán)制度改革提出了明確要求,也是指導(dǎo)我省推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的綱領(lǐng)性文件。集體林權(quán)制度改革,不僅涉及面廣,情況也十分復(fù)雜。這就要求我們,在改革中必須“堅(jiān)持一個(gè)中心、把握兩個(gè)環(huán)節(jié)、實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)”。具體說,就是堅(jiān)持以確權(quán)發(fā)證為核心,明晰所有權(quán)和使用權(quán),依法核發(fā)林權(quán)證,給經(jīng)營承包者吃下“定心丸”,做到“權(quán)清心穩(wěn)”;把握兩個(gè)環(huán)節(jié),就是要牢牢把握林權(quán)界定和農(nóng)民決策兩個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié),把地塊登記清楚,把權(quán)利界定明確,把改革的決策權(quán)交給農(nóng)民,確立農(nóng)民的改革主體地位;實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo),就是通過推進(jìn)集體林權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)合理利用和保護(hù)森林資源,增加農(nóng)民收入,推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)目標(biāo)。通過全社會的共同努力,把集體林權(quán)制度改革引向深入。

按照省委、省政府要求,用3年時(shí)間,完成我省集體林權(quán)主體改革任務(wù)。任務(wù)的核心是,在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下,確立經(jīng)營主體,進(jìn)一步明晰林木所有權(quán)和使用權(quán)。在此基礎(chǔ)上,積極推進(jìn)林木采伐管理、公益林補(bǔ)償、林權(quán)抵押、政策性森林保險(xiǎn)等配套改革,逐步建立起產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體落實(shí)、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度,逐步實(shí)現(xiàn)森林資源增長、生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)民收入增加與林區(qū)社會和諧的目標(biāo)。

把握集體林權(quán)制度改革的原則。堅(jiān)持整體推進(jìn)、因地制宜、形式多樣原則。各地可根據(jù)森林資源現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主決策,自主選擇改革方式,自主確定集體林經(jīng)營管理形式,允許經(jīng)營形式多樣化。我省東西部地區(qū)森林資源狀況、經(jīng)營管理水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大,在林權(quán)制度改革過程中不搞“一刀切”的模式,改革應(yīng)突出本地特色。

堅(jiān)持權(quán)益平等、以家庭承包經(jīng)營為主原則。集體林地、林木和森林歸集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員共同所有,每個(gè)成員享有平等的權(quán)益。林權(quán)落實(shí)方式以家庭承包經(jīng)營為主,確保集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有平等權(quán)益。

堅(jiān)持公開、公平、公正和尊重農(nóng)民意愿原則。要做到改革的內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果“四公開”,保證廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),嚴(yán)禁暗箱操作,以權(quán)謀私。要充分相信群眾、依靠群眾,充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織和廣大農(nóng)民在改革中的主體作用。

堅(jiān)持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性原則。對已依法明確林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)且群眾滿意的,要予以維護(hù),不得借改革之機(jī)打亂重來。對歷史遺留問題,要尊重歷史,面對現(xiàn)實(shí),本著有利于維護(hù)權(quán)利人的利益,有利于森林資源保護(hù)和林業(yè)建設(shè)發(fā)展的原則,妥善加以處理,確保農(nóng)村和林區(qū)社會穩(wěn)定。

(編輯/劉新)