招投標:防腐制度的基因變異

孟盛

本來試圖通過國際上通用的市場競爭方法,結(jié)束過去長期存在的“工程給誰做,領(lǐng)導(dǎo)一句話”的歷史,然而,當(dāng)權(quán)力不愿意真正退出市場的時候,招投標容易變成一種表面規(guī)范化的交易方式。真正操盤的,是規(guī)則背后一雙雙翻云覆雨的手——

采用招投標為政府工程甄選承包商,既可以通過淘汰機制擇優(yōu)選取,保證工程質(zhì)量,降低工程造價,又可讓工程交易從隱蔽走向公開,從分散走向集中,一定程度上遏制了權(quán)錢交易。

然而近年來,這一防腐制度在實施過程中產(chǎn)生了諸多問題,成為滋生腐敗的高危地帶,嚴重違背了制度本意,業(yè)已引起了國家高層的注意。今年7月9日,中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的意見》,將規(guī)范招標投標活動及其監(jiān)管作為重中之重。

招標投標,舶來品的植入背景

招投標是個舶來品,200年前西方就有,最早起源于老牌資本主義國家英國,世界上許多國家都為其立法,并成立專門機構(gòu)。在西方,招投標是一項成熟的制度,法律法規(guī)完善,不僅在公共采購領(lǐng)域被普遍推行,也得到了私人企業(yè)的廣泛運用。

招投標進入中國是在上世紀80年代初,因世界銀行提供貸款要求對我國大型項目進行招標采購,促使引進了這一制度,但最初只是停留在紙上的一個概念。在曾經(jīng)很長一段時間,工程包給誰做,只需要領(lǐng)導(dǎo)干部打個電話,批個條子,甚至一句話,正所謂“不找市場找市長”,行政權(quán)力直接插手工程項目,產(chǎn)生赤裸裸的權(quán)錢交易。于是,包工頭與官員的“腐敗聯(lián)姻”,成了上世紀90年代領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的重要形式。

由于行賄大大增加了工程成本,只有靠偷工減料、以次充好來賺取利潤,于是,一個個觸目驚心的“豆腐渣工程”在10年間不斷跨塌。重慶綦江彩虹橋3年坍塌、死40人,耗資3.8億的云南昆祿公路,開通18天便路基沉陷、路面開裂……

與此同時,如交通、水利、建設(shè)等大權(quán)在握、工程頻繁的重點行業(yè)部門,工程上馬,干部下馬。據(jù)報道,僅交通系統(tǒng)全國就有13個省的26名交通廳廳局級領(lǐng)導(dǎo)栽在工程上。

在這樣的背景下,強制招標走進了歷史舞臺。

公正擇優(yōu),抵御腐敗的健康基因

10年前,我國正式頒布實施《招標投標法》,明確了強制招標的范圍,包括大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和使用國有資金投資的項目,以及國外貸款或援助項目。而招標規(guī)模的標準則由各省自行規(guī)定,有的是施工單項合同估算價200萬元以上,如四川、山東等;有的是100萬元以上,如湖南、河南等。而地方在具體執(zhí)行時又有相應(yīng)的規(guī)定。

據(jù)不完全統(tǒng)計,建設(shè)、交通、水利等行業(yè)項目招標率均達到或接近100%。

同時,政府退出了“裁判員”身份,法律減少了一系列行政審批事項和環(huán)節(jié),取消了議標,清退了評標委員會中的行政監(jiān)督部門人員,讓招標代理機構(gòu)與行政機關(guān)徹底脫鉤……

盡管時間不長,但是招投標制度業(yè)已形成了一套法律體系,目前各地各部門出臺了近30部地方性法規(guī)和數(shù)十部國務(wù)院、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章,規(guī)定細化到招投標程序的每一個環(huán)節(jié),不同程度地預(yù)防了工程中權(quán)錢交易、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,全國有形建筑市場日趨規(guī)范。

“招投標最大的特點是公開、公平、公正與擇優(yōu),通過市場競爭機制優(yōu)勝劣汰,使先進的生產(chǎn)力得到充分發(fā)展,從而在提高經(jīng)濟效益、保證項目質(zhì)量的同時,保護了國家利益與社會公共利益?！辈稍L中職能部門官員普遍認為。

據(jù)測算,通過招標節(jié)約的建設(shè)投資一般在10~15%,工期縮短10%。如烏魯木齊-奎屯高速公路通過公開招標,中標價比概算節(jié)約4.3億元,節(jié)資率達18%,工程合格率100%,優(yōu)良率97.1%。

另一方面,由于招投標活動不受地區(qū)和部門的限制,除經(jīng)批準采用邀請招標外,大量的國有投資項目都必須實行公開招標,打破了長期以來形成的條塊分割、地方封鎖和部門壟斷,在一定程度上也給企業(yè)提供了平等競爭的環(huán)境和機遇。專家學(xué)者認為,招投標讓一些企業(yè)不得不告別過去依靠行政分配任務(wù)的時代,只有不斷提高自身優(yōu)勢,才能在開放的市場求生存,招投標讓市場競爭意識深入人心。

暗箭難防,龍種變異成為跳蚤

隨著反腐敗斗爭的深入,腐敗形式也不斷翻新。原本是防止腐敗有效手段的招投標,在一些地方的“操作”和扭曲下屢屢失效,甚至淪為非法交易的合法外衣。

國家發(fā)改委主任張平曾指出,目前招投標領(lǐng)域存在的問題,包括市場主體不規(guī)范、圍標串標、弄虛作假、轉(zhuǎn)包和違法分包;部分招標代理機構(gòu)惡性競爭,與招標人或業(yè)主串通;少數(shù)評標專家不獨立、不公正履行職責(zé)等等。

項目業(yè)主(招標人)、招標代理機構(gòu)、投標企業(yè)(投標人)、評標專家及履行監(jiān)管職責(zé)的職能部門是一次完整招投標涉及的5方當(dāng)事人,分別扮演著5種角色,夾雜著市場利益、行政權(quán)力、監(jiān)督職責(zé)、專業(yè)技術(shù)與職業(yè)道德等各種考量,公權(quán)與私利交織,公心與私欲較量,讓招投標成為利益各方或相互勾結(jié)、或明爭暗斗的“主戰(zhàn)場”。

在最近四川查處的漢源永定橋水庫主體工程C1標段串通投標案中,面對2.9億元工程的誘惑,項目業(yè)主、中介機構(gòu)、投標企業(yè)和評標專家沆瀣一氣,違法操作。業(yè)主代表、漢源縣副縣長、永定橋水庫管理局局長蘭紹偉,先后從招標代理機構(gòu)和投標企業(yè)收受賄賂58.5萬元,為幾家投標企業(yè)如何圍標出謀劃策;借牌的招投標代理機構(gòu),在業(yè)主的指示下,充當(dāng)串標中介;評標專家收錢后替業(yè)主賣命……一幕幕黑色交易讓本該擇優(yōu)成交的評標活動淪為“擇賄成交”的鬧劇。

可見,實行招投標制度后,行政權(quán)力的非法干預(yù)并沒有因此完全收手,相反,從公開走進更加隱蔽的幕后,手段也更具迷惑性。

一位監(jiān)督部門資深官員告訴記者,行政權(quán)力非法干預(yù)招投標不一定都存在權(quán)錢交易,比如有的領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求經(jīng)濟增長和政績,以發(fā)展經(jīng)濟、招商引資、改革創(chuàng)新等為由,倉促上馬,實施邊立項、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程;有的是對招標意識淡薄,以項目應(yīng)急、特殊或保密為理由,將必須招標的項目確定為可以不招標的應(yīng)急工程。

但更多干預(yù)插手的背后,是領(lǐng)導(dǎo)干部深陷非法利益格局的現(xiàn)實。一些官員借用職權(quán)的影響力,成為操縱招投標結(jié)果的幕后黑手,項目業(yè)主、投標企業(yè)、中介機構(gòu)、評標專家甚至監(jiān)管人員,都成了其布局的棋子。比如受賄近千萬元的杭州西湖區(qū)建設(shè)局副局長吳少雯,凡遇招標,便運作如何讓自己選定的投標企業(yè)“突出重圍”,一些圍標串標和排擠競爭對手的“高招”,都出自這個幕后“高人”之手。當(dāng)然,他對招投標的濃厚興趣,最終轉(zhuǎn)化為工程結(jié)算款一定比例的“好處費”。

近年來,領(lǐng)導(dǎo)干部插手招投標的花樣不斷翻新。有的打著時間緊、任務(wù)重的幌子,以“領(lǐng)導(dǎo)交辦”代替規(guī)定動作;有的直接確定受自己控制的招標代理機構(gòu),讓其代為出面運作;有的在各種不同場合向相關(guān)人員暗示自己的意圖;有的干擾和阻撓招投標違法案件的查處;有的授意業(yè)主設(shè)置苛刻條件逼迫中標企業(yè)放棄。如某縣一建筑公司中標后想退出,因縣委書記運作其哥們的工程隊投標失敗,于是授意業(yè)主放出話來:做了也拿不到工程款,威脅其賣標;有的官員甚至干擾評標現(xiàn)場。原西部某縣級市副市長,在評標專家對某公司報價進行激烈討論時,違規(guī)進入評標現(xiàn)場,數(shù)次打斷專家討論,發(fā)表個人意見,懾于其權(quán)勢,專家不得不屈服,讓副市長推薦的公司中標。

權(quán)力的胡作非為,造成了工程建設(shè)市場更大的混亂,讓這個領(lǐng)域成為近年來腐敗問題最嚴重、最突出的高危地帶。