契約治理:現(xiàn)代政府的治理變革

于正偉

關(guān)鍵詞：契約治理；現(xiàn)代政府；治理變革；公共服務(wù)；公共行政；非政府部門(mén)；委托一代理關(guān)系

摘要：隨著社會(huì)的變遷與治理理念的發(fā)展，傳統(tǒng)的“命令式”政府行為模式正在向現(xiàn)代的“契約式”模式轉(zhuǎn)變。作為一種全新的政府治理模式，契約治理打破了以往政府對(duì)公共服務(wù)供給的壟斷格局，增強(qiáng)和提高了現(xiàn)代政府的民主合法性和公共服務(wù)的供給效率。但由于締約雙方存在有限理性、機(jī)會(huì)主義及信息不對(duì)稱等因素，契約治理模式中也存在著交易成本、道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇、尋租腐敗等潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，設(shè)計(jì)相應(yīng)的防范機(jī)制，如承諾機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、透明機(jī)制、代理權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等，對(duì)提高政府治理績(jī)效具有重要意義。

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009—4474(2009)06—0103—06

政府管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的問(wèn)題包括以下三個(gè)層面：第一，政府“為誰(shuí)”管理事務(wù)和提供服務(wù)；第二，政府“為什么”要服務(wù)社會(huì)、公民；第三，政府“如何”管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)。根據(jù)盧梭的社會(huì)契約論，人民主權(quán)學(xué)說(shuō)很好地回答了政府“為誰(shuí)”服務(wù)和“為什么”要服務(wù)的問(wèn)題，但是，“如何”管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的問(wèn)題卻一直沒(méi)有得到很好的回答。

尤其是在20世紀(jì)中后期，隨著世界各國(guó)政府統(tǒng)治職能的日趨弱化，社會(huì)公共服務(wù)職能日顯重要，由此導(dǎo)致了權(quán)力的日益公共化以及民眾對(duì)公共服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)。而民眾公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)與政府提供該服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量及提供方式的矛盾日漸顯現(xiàn)出來(lái)，社會(huì)問(wèn)題層出不窮，民眾怨聲載道。傳統(tǒng)的公共行政模式，即依靠傳統(tǒng)科層官僚制組織來(lái)提供公共服務(wù)的模式顯得效率低下、弊端重重。社會(huì)變革和政府危機(jī)強(qiáng)烈要求政府轉(zhuǎn)變治理觀念，探索新的治理模式，創(chuàng)新治理工具。此時(shí)，作為對(duì)政府面臨困境的有益探索——“契約治理”應(yīng)運(yùn)而生。

一、契約治理的興起：對(duì)民主和效率訴求的回應(yīng)

縱觀世界各國(guó)的行政發(fā)展史和改革進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，從統(tǒng)治到管理再到治理，是政府治理模式發(fā)展變化的一條清晰的軌跡。在20世紀(jì)最后幾十年里，西方發(fā)達(dá)國(guó)家將契約觀念逐漸引入公共部門(mén)的改革，并取得了成效。隨后，契約制以其體現(xiàn)出的巨大經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和良好社會(huì)效果被現(xiàn)代政府廣泛運(yùn)用，政府的治理模式也逐漸由垂直的、以等級(jí)權(quán)威為基礎(chǔ)的“命令式”向平行的、以平等交易為基礎(chǔ)的“契約式”模式轉(zhuǎn)變。有學(xué)者驚呼，西方國(guó)家正在由“行政國(guó)”轉(zhuǎn)型為“契約國(guó)”。推動(dòng)契約治理模式興起的力量有很多，但概括起來(lái)可以歸結(jié)為以下兩個(gè)核心因素。

(一)對(duì)效率訴求的回應(yīng)

契約治理模式的合理性直接表現(xiàn)為對(duì)效率價(jià)值訴求的有力回應(yīng)。追求效率、提高效能是各國(guó)政府的不懈追求，然而政府卻一直被公共服務(wù)供給的低效率所困擾。尤其是在民眾對(duì)公共服務(wù)需求激增的今天，傳統(tǒng)的政府行為模式更是顯得束手無(wú)策。而契約治理模式的興起則表達(dá)了政府對(duì)提供公共服務(wù)的熱切關(guān)注，契合了民眾對(duì)政府提供公共服務(wù)的效率訴求，其根本目的在于讓民眾享受更多更好的公共服務(wù)。

在全球化、市場(chǎng)化和分權(quán)化的大背景下，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要精神支撐點(diǎn)的契約精神逐漸成為規(guī)范政府行為、提高政府治理能力的意識(shí)先導(dǎo)。西方國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)用企業(yè)家的精神來(lái)塑造公共部門(mén)，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等方式來(lái)提高政府公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)社會(huì)資源的最佳配置，創(chuàng)造了相對(duì)較好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、憑單制、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目的共同擁有或共同融資、BOT(Build—Operate—Transfer，即建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓)等等，這些準(zhǔn)商業(yè)化和政府內(nèi)部市場(chǎng)化的具體制度的設(shè)計(jì)和引入，都代表了政府傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代契約治理模式的轉(zhuǎn)換。這種模式建立在專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上，充分利用私人部門(mén)和第三部門(mén)的效率優(yōu)勢(shì)，并調(diào)動(dòng)其積極性，以實(shí)現(xiàn)良好的治理績(jī)效。正如簡(jiǎn)·萊恩所說(shuō)：“在很大程度上，契約制將取代公法或公共行政在公共部門(mén)中作為協(xié)調(diào)機(jī)制的地位。之所以如此做的原因是緣于這樣一個(gè)基本信念，即認(rèn)為契約制能提高效率。”

(二)對(duì)民主訴求的回應(yīng)

契約治理模式興起的更深層次原因是對(duì)民主價(jià)值訴求的回應(yīng)。在民主政治發(fā)展進(jìn)程中，政府始終面臨著向其管理范圍內(nèi)的公眾證明其執(zhí)掌政治權(quán)力的合法性的壓力。在社會(huì)變革的歷史轉(zhuǎn)軌時(shí)期，這一點(diǎn)往往表現(xiàn)得尤為明顯。面對(duì)政府的合法性危機(jī)，契約治理的行為模式將契約理念從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引入行政領(lǐng)域，使政府改變了以往以集權(quán)為特征的自上而下的權(quán)力運(yùn)作方式，通過(guò)權(quán)力分散引入第三方參與公共事務(wù)管理；強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共管理的責(zé)任由政府組織與第三部門(mén)、私人部門(mén)、民眾等共同承擔(dān)；重構(gòu)政府與公民社會(huì)或民間社會(huì)的關(guān)系，加強(qiáng)政府與私人部門(mén)、民眾的合作互動(dòng)，努力形成政府與私人部門(mén)、第三部門(mén)協(xié)同合作的共同治理機(jī)制。這種多中心的治理機(jī)制，又被稱為“公私部門(mén)的伙伴關(guān)系”。它已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的統(tǒng)治范疇，打破了傳統(tǒng)的政府單一中心行政思維，提高了公共組織的靈活性，增強(qiáng)了政府公共服務(wù)的回應(yīng)性和責(zé)任性。

同時(shí)，這種多中心的治理機(jī)制，對(duì)公民的權(quán)利和地位也給予了更多關(guān)注，使政府行為重新獲得了民眾的高度認(rèn)同?，F(xiàn)代政府治理不僅追求治理結(jié)果的民主公平性，而且更加注重治理過(guò)程的民主公平性，而契約治理模式正好實(shí)現(xiàn)了過(guò)程與結(jié)果的統(tǒng)一，為政府治理提供了合法依據(jù)?？梢哉f(shuō)，對(duì)民主價(jià)值訴求的有力回應(yīng)體現(xiàn)了契約治理模式的實(shí)質(zhì)合理性。

二、契約治理：概念、特質(zhì)與具體的制度安排

一般來(lái)說(shuō)，作為一種建構(gòu)中的新的政府治理模式，契約治理既是政府治理理念上的轉(zhuǎn)變，又是政府具體治理工具的轉(zhuǎn)換。

(一)契約治理的內(nèi)涵

自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”一詞之后，“治理”概念在公共管理領(lǐng)域得到了廣泛的運(yùn)用，一股公共治理潮流在世界范圍內(nèi)掀起，繼而形成了其特有的理論體系和分析框架，“契約治理”也在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”，逐漸獲得了話語(yǔ)權(quán)。契約是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的人(平等獨(dú)立的主體)之間簽訂或達(dá)成的協(xié)議。用經(jīng)濟(jì)契約觀念來(lái)理解，契約是交易各方同時(shí)為獲得更大利益而進(jìn)行的基于平等地位的一種自由交易，各方因此而建立起一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種關(guān)系具有平等、自由、互惠和理性的內(nèi)在精神。

而契約治理概念的提出，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念、特別是契約理論向公共管理領(lǐng)域滲透的結(jié)果。在政府治理中，契約不僅作為一種治理工具，更成為一種治理理念，無(wú)疑給治理理論帶來(lái)了深刻變革。它一方面既要求政府廣泛參與各種社會(huì)事務(wù)，另一方面又要求政府改變?cè)械穆毮芎头绞?。成功的組織是把高級(jí)管理層和具體操作層分開(kāi)，即在契約治理模式中，政府為了充分地利用第三部門(mén)和私人部門(mén)，基本上是作為一個(gè)精明的買(mǎi)家來(lái)工作，主要扮演著“付費(fèi)”和監(jiān)管等角色，“掌舵”而不“劃槳”。

“為了安排公共服務(wù)的提供，政府會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，與經(jīng)濟(jì)中的賽局參與者簽訂契約，由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制決定服務(wù)提供的狀況，決定服務(wù)的價(jià)格和數(shù)量”。

綜上所述，契約治理可定義為：通過(guò)契約安排，政府與非政府部門(mén)(第三部門(mén)、私人部門(mén))協(xié)商合作，形成多中心的治理網(wǎng)絡(luò)體系，共同參與管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的過(guò)程。它是在治理理論、契約理論、委托代理理論、交易成本理論等啟示下形成的，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)治理主體的多元化改變?cè)心Ｊ降囊辉黧w格局，結(jié)合契約的運(yùn)用引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破傳統(tǒng)行政體制下的公共服務(wù)供給壟斷的局面，從而提高公共服務(wù)供給效率，滿足公眾的多樣化需求。在公共管理市場(chǎng)化、社會(huì)化的今天，契約特別是契約安排機(jī)制運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域，更加有利于權(quán)利與義務(wù)的平衡，有利于效率與公平的統(tǒng)一，有利于自由與秩序的結(jié)合，符合政府治理的價(jià)值追求。

(二)契約治理的特質(zhì)

與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，契約治理模式的特質(zhì)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，契約治理體現(xiàn)了政府本位到社會(huì)(公民)本位的深刻變革。當(dāng)今世界，政府已經(jīng)無(wú)法憑借單一的主導(dǎo)力量提供服務(wù)，而是根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)，選擇由不同的機(jī)構(gòu)來(lái)提供。在這個(gè)新建構(gòu)的全方位、多層次的公共服務(wù)供給體系中，政府主要負(fù)責(zé)整合社會(huì)力量，與其他非政府部門(mén)(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))建立合作伙伴關(guān)系?！罢巡辉偈枪矙?quán)力的唯一享有者，各種部門(mén)只要在提供公共服務(wù)上能夠表現(xiàn)出良好的績(jī)效，只要能夠得到公眾的認(rèn)可，就可以成為社會(huì)權(quán)力的中心”。從本質(zhì)上說(shuō)，契約治理是人民主權(quán)原則在公共管理中的重要體現(xiàn)，它使社會(huì)契約理論在政治與行政領(lǐng)域得到了統(tǒng)一。它既是保護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)廣泛參與治理的途徑，也是制衡政治權(quán)力、防止國(guó)家權(quán)力濫用的機(jī)制；既體現(xiàn)了主權(quán)在民的邏輯起點(diǎn)，又體現(xiàn)了政府服務(wù)于民的最終歸宿。

第二，契約治理體現(xiàn)了政府垂直等級(jí)制結(jié)構(gòu)向扁平式結(jié)構(gòu)的變革?！氨环Q為當(dāng)代政府主要構(gòu)筑物的契約，是聯(lián)系傳統(tǒng)政府框架中互不協(xié)調(diào)部分的主要介體和填補(bǔ)國(guó)家‘空洞的首要成分”。契約治理對(duì)傳統(tǒng)官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)僵化、繁瑣、低效提出了挑戰(zhàn)，要求對(duì)金字塔式官僚體制進(jìn)行改造，建立層級(jí)盡可能少的平板式組織結(jié)構(gòu)以替代傳統(tǒng)的科層金字塔結(jié)構(gòu)，使政府能更全面地接觸社會(huì)和公民，方便公民與政府的合作，并形成聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性。

第三，契約治理體現(xiàn)了層級(jí)控制向協(xié)商合作的變革。如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政模式的特征之一是控制，那么契約治理模式的特征則為信任。它改變了政府以往行政命令的單方意志性和僵硬性，更加注重政府與私人部門(mén)、第三部門(mén)的協(xié)調(diào)合作、相互依賴，更加注重彈性化管理及管理的易為人接受，有利于調(diào)動(dòng)個(gè)人、組織的積極性?？梢哉f(shuō)，契約治理的最重要特點(diǎn)是以市場(chǎng)化的動(dòng)機(jī)和激勵(lì)機(jī)制取代傳統(tǒng)的層級(jí)控制，各種機(jī)構(gòu)(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))可以通過(guò)公共討論和公共對(duì)話自主地治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。

第四，契約治理體現(xiàn)強(qiáng)制無(wú)償向交易互利的變革。傳統(tǒng)的公共行政模式無(wú)法體現(xiàn)權(quán)益機(jī)制的協(xié)調(diào)，而契約治理一般包含著等價(jià)有償?shù)氖袌?chǎng)理念。在契約治理模式中，其他機(jī)構(gòu)(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))與政府平等地商議行政目標(biāo)，具有選擇的權(quán)利和討價(jià)還價(jià)、權(quán)衡利弊的權(quán)利。因?yàn)槠跫s是建立在締約各方相互間合意的基礎(chǔ)之上的，并且對(duì)權(quán)利與義務(wù)做了明確的規(guī)定；同時(shí)契約的內(nèi)容本身也是各方真實(shí)意志的表達(dá)，對(duì)契約的遵守符合其自身的愿望和利益要求。

(三)具體的制度安排

契約治理不僅僅體現(xiàn)在理念上，更體現(xiàn)在具體手段和方式上。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒對(duì)當(dāng)代政府所使用的36種治理工具(被稱為“政府箭袋里的箭”)進(jìn)行了歸納，薩瓦斯也總結(jié)了公共服務(wù)供給機(jī)制的10種不同的制度安排：政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等。我們可以發(fā)現(xiàn)這些制度安排和治理工具大部分都是“契約式”的，而且由于其具有淡化行政權(quán)力色彩的作用，正在被現(xiàn)代政府廣泛運(yùn)用。

具體而言，契約治理的制度安排可分為內(nèi)部契約和外部契約：在政府內(nèi)部表現(xiàn)為政府內(nèi)部契約制，在政府外部主要表現(xiàn)為簽約外包制、特許經(jīng)營(yíng)、憑單制，等等。

內(nèi)部契約制指政府與其內(nèi)部機(jī)構(gòu)和工作人員簽訂協(xié)議的制度，是政府內(nèi)部的一種管理方法。內(nèi)部契約具有典型的代理合同形式，是政府與首席執(zhí)行官的關(guān)系合同?！坝捎诮灰壮杀镜木壒?，政治家無(wú)法處理新公共管理所要求的所有各種形式的契約。政府需要專家來(lái)談判、決定和執(zhí)行在新制度結(jié)構(gòu)中取代傳統(tǒng)公共行政工具而出現(xiàn)的大量契約。新公共管理倡導(dǎo)政府雇傭一批專門(mén)的經(jīng)理人——首席執(zhí)行官，來(lái)管理合同制國(guó)家的有關(guān)事務(wù)?！?/p>

簽約外包制指政府將一部分公共服務(wù)通過(guò)合同的方式讓政府以外的主體(第三部門(mén)、私人部門(mén))來(lái)承擔(dān)，政府在公共服務(wù)提供過(guò)程中只負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的履行，并支付報(bào)酬。這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家最常用的方式。這些國(guó)家的許多地方政府運(yùn)用簽約外包方式提供直接面向市民的服務(wù)，如固體垃圾收集、路面修護(hù)、街道清潔、積雪清除、樹(shù)木維護(hù)等。由于其內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使其在很大程度上降低了成本，提高了治理績(jī)效。特許經(jīng)營(yíng)，是指政府授予某一組織(第三部門(mén)、私人部門(mén))排他性權(quán)利，由其向公眾提供服務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有者以合同約定的形式允許被特許經(jīng)營(yíng)者有償使用其名稱、商標(biāo)、專有技術(shù)、產(chǎn)品。20世紀(jì)70年代以來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)作為一種治理工具在公共部門(mén)管理中得到廣泛應(yīng)用，尤其是應(yīng)用于高速公路、鐵路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場(chǎng)、監(jiān)獄等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，在公共服務(wù)提供和社會(huì)生產(chǎn)中發(fā)揮著重大的作用。憑單又稱為有價(jià)證券、代金券、消費(fèi)券。憑單與補(bǔ)助不同，它是政府部門(mén)給予有資格消費(fèi)某種物品或服務(wù)的個(gè)體發(fā)放的優(yōu)惠券。二十世紀(jì)八九十年代以來(lái)，憑單制在西方國(guó)家備受關(guān)注，被廣泛運(yùn)用于包括食品、住房、醫(yī)療、教育、幼兒保健、家庭護(hù)理、救護(hù)車服務(wù)、公共交通等領(lǐng)域。

三、契約治理模式的潛在風(fēng)險(xiǎn)及防范機(jī)制

盡管契約治理模式在克服傳統(tǒng)公共行政模式的弊端方面顯現(xiàn)出巨大的優(yōu)勢(shì)，但它也存在著局限性，并不是包治百病的靈丹妙藥。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，由于締約雙方的人性因素和交易環(huán)境因素，如經(jīng)濟(jì)人本質(zhì)、有限理性、機(jī)會(huì)主義、信息不對(duì)稱、不確定性與復(fù)雜性等，在政府與其他機(jī)構(gòu)(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))締結(jié)契約的過(guò)程中，存在著交易成本、道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)都在一定程度上決定政府治理模式的成敗。因此，如何有效地解決上述問(wèn)題，是契約治理模式面臨的一大挑戰(zhàn)。

(一)潛在風(fēng)險(xiǎn)

1交易成本

交易成本理論的基本分析單位是交易及其契約，任何能夠描述成為契約問(wèn)題的關(guān)系都可以從交

易成本的角度來(lái)分析。為解決公共問(wèn)題或提供公共服務(wù)，政府與其他機(jī)構(gòu)(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))締結(jié)了契約。然而，這個(gè)契約沒(méi)能完全描述未來(lái)所有可能的狀態(tài)下對(duì)應(yīng)的行為和責(zé)任，是不能充分描述各種可能機(jī)會(huì)的不完全契約。從本質(zhì)上說(shuō)，當(dāng)契約所涉及的未來(lái)狀態(tài)足夠復(fù)雜時(shí)，個(gè)人在簽約時(shí)的主觀預(yù)期就不可能是完全的。因此，“不可預(yù)見(jiàn)的可能性”就成為契約不完全性的最本質(zhì)的原因。契約的這種特性使得政府治理過(guò)程中面臨巨大的交易成本問(wèn)題，主要是制定契約時(shí)高昂的信息成本、決策成本以及契約實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)?！斑@些交易成本區(qū)分為事前與事后兩大類，一類是事前的交易成本，包括簽約、談判、保障契約等成本；一類是事后的交易成本，包括適應(yīng)性成本、討價(jià)還價(jià)的成本、建構(gòu)及營(yíng)運(yùn)的成本、約束成本”。它們都會(huì)成為一種“摩擦力”，阻礙公共政策的制定與實(shí)施，影響政府治理績(jī)效以及政治制度的設(shè)計(jì)。

2逆向選擇

按不對(duì)稱信息發(fā)生的時(shí)間，在事前發(fā)生的信息不對(duì)稱會(huì)引起逆向選擇問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的逆向選擇是指由于交易雙方信息不對(duì)稱和市場(chǎng)價(jià)格下降產(chǎn)生的劣質(zhì)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)品，進(jìn)而出現(xiàn)市場(chǎng)交易產(chǎn)品平均質(zhì)量下降的現(xiàn)象。在契約治理模式中，尤其是在公共服務(wù)的供給中，關(guān)鍵是政府(委托人)要選擇合適誠(chéng)信的代理人(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))，并按照約定的方式履行契約。然而，政府卻無(wú)法準(zhǔn)確地掌握代理人的信息。在締結(jié)契約的過(guò)程中，如果代理人隱瞞了其真實(shí)信息，將會(huì)出現(xiàn)逆向選擇問(wèn)題。甚至?xí)霈F(xiàn)這樣一種情況：政府為降低成本壓低價(jià)格，導(dǎo)致能夠提供更好服務(wù)的代理人退出，剩下的都是較差的代理人。如果不能建立合理的機(jī)制和規(guī)則，最后的結(jié)果可能就是“劣勝優(yōu)汰”。因?yàn)椤傲诱摺备冻龅某杀颈取皟?yōu)者”低得多。比如，在許多的公共服務(wù)外包中，存在著嚴(yán)重的逆向選擇問(wèn)題。由于一些提供公共服務(wù)的部門(mén)缺乏信譽(yù)，招標(biāo)時(shí)隨意承諾，執(zhí)行時(shí)不守信用，因此招標(biāo)機(jī)構(gòu)必然要增加各種各樣的保證金，客觀上增加了服務(wù)提供者的成本，造成參加投標(biāo)者的信用成本越來(lái)越高。本來(lái)對(duì)違規(guī)行為應(yīng)該予以相應(yīng)的處罰，被處罰者會(huì)因違規(guī)行為而遭受經(jīng)濟(jì)損失，但遺憾的是，現(xiàn)在的違規(guī)成本太低。從表面上看，信用成本似乎也是一種違規(guī)成本，是服務(wù)提供者因?yàn)椴灰?guī)范的行為而受到的懲罰。但是，這兩種懲罰在效果上卻完全不同：違規(guī)成本是由違規(guī)一方獨(dú)自承擔(dān)的，它增加的是違規(guī)者的成本；而信用成本卻是因?yàn)閭€(gè)別人有違規(guī)行為而使所有參與者受罰，它增加了所有參與者的成本。違規(guī)成本過(guò)低，信用成本過(guò)高，無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)投機(jī)行為，長(zhǎng)此以往，會(huì)出現(xiàn)“劣勝優(yōu)汰”的“檸檬市場(chǎng)”。

3道德風(fēng)險(xiǎn)

同樣，按不對(duì)稱信息發(fā)生的時(shí)間，事后發(fā)生的信息不對(duì)稱會(huì)引起道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，道德風(fēng)險(xiǎn)是指從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人在最大限度地增進(jìn)自身效用的同時(shí)做出不利于他人的行為。在契約治理模式中，也會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。當(dāng)簽約一方(代理人)不完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)后果時(shí)所采取的實(shí)現(xiàn)自 身效用最大化的自私行為就會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。作為代理人(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))，其有可能利用自身所擁有的信息優(yōu)勢(shì)，采取隱蔽行為，改變簽訂合同時(shí)約定的行為模式，從中獲取更大的利益，損害政府(委托人)或其他人的利益，而代理人卻不會(huì)受到懲罰；或者因懲罰力度非常小而利潤(rùn)非常大，使代理人愿意鋌而走險(xiǎn)。

4尋租腐敗

尋租是指通過(guò)一些非生產(chǎn)性的行為尋求利益。尋租浪費(fèi)了經(jīng)濟(jì)資源，間接造成經(jīng)濟(jì)資源配置的扭曲，阻止了更有效的生產(chǎn)方式的實(shí)施。本來(lái)，契約治理模式是為防止傳統(tǒng)科層官僚制提供公共服務(wù)中產(chǎn)生腐敗而設(shè)計(jì)，然而，契約治理模式本身也容易產(chǎn)生尋租及腐敗。契約一方的投機(jī)交易及其在不確定性中追逐最大價(jià)值的行為等都是尋租行為。比如，由于自利傾向，一些私人部門(mén)會(huì)通過(guò)游說(shuō)、拉關(guān)系、走后門(mén)等方式向政府受賄，這些尋租腐敗行為都會(huì)導(dǎo)致契約治理模式的失效。

(二)防范機(jī)制

防范機(jī)制設(shè)計(jì)的根本目的在于有效地改善治理系統(tǒng)的運(yùn)行狀況，提高政府治理的效率?！爸卫黻P(guān)注的是各種形式的合約風(fēng)險(xiǎn)的鑒別、解釋和緩解，制度就是治理的機(jī)制”。在契約治理過(guò)程中，通過(guò)規(guī)則和制度構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范體系，可以節(jié)約交易成本，避免機(jī)會(huì)主義傾向，具有潛在的治理收益。

1承諾機(jī)制

政府契約治理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，不外乎由于契約人受有限理性的約束，制定的交易規(guī)則(契約)不完善，無(wú)法處理事后出現(xiàn)的各種偶然性問(wèn)題。既然機(jī)會(huì)主義是由事后的行為自由產(chǎn)生的，那么顯而易見(jiàn)的控制方法就是建立一個(gè)限制事后行為自由的事前承諾機(jī)制。承諾機(jī)制主要體現(xiàn)為對(duì)代理人的行為進(jìn)行事前約束，將代理人的行為活動(dòng)限定在一定的范圍內(nèi)。一個(gè)承諾要起到預(yù)期的作用，它必須是可信的。相應(yīng)地，“一個(gè)承諾要具有可信性，它必須：事前十分清晰并可觀測(cè)，事后不可逆轉(zhuǎn)”。在建立承諾機(jī)制后，委托人(政府)要加強(qiáng)對(duì)代理人(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))承諾行為的監(jiān)督。當(dāng)代理人做出與委托人利益相違背的行為時(shí)，委托人可以采用用懲罰機(jī)制來(lái)約束代理人。

2激勵(lì)機(jī)制

委托代理理論認(rèn)為解決委托一代理問(wèn)題的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，誘導(dǎo)代理人去追求委托人設(shè)定的目標(biāo)，使其行為符合委托人的利益，達(dá)到激勵(lì)兼容。在政府契約治理中，代理人(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))與委托人(政府)相比擁有更大的信息優(yōu)勢(shì)，而信息不對(duì)稱和競(jìng)爭(zhēng)不充分容易使政治市場(chǎng)產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因此，有必要設(shè)計(jì)一個(gè)良好的激勵(lì)機(jī)制，以控制代理人的行為偏差。激勵(lì)機(jī)制是維持委托人與代理人之間委托一代理關(guān)系的一種動(dòng)力，實(shí)質(zhì)上是委托人設(shè)計(jì)一套有效的激勵(lì)制度，以誘使代理人自覺(jué)地采取適當(dāng)?shù)男袨?，從而使委托人?shí)現(xiàn)自身效用最大化。就逆向選擇而言，由于委托人在簽訂合同時(shí)不知道代理人的類型及其私人信息，他就必須通過(guò)一種信息傳遞機(jī)制來(lái)改變這一狀況，即讓擁有私人信息的一方想辦法將信息傳遞給沒(méi)有信息的一方；或者，后者誘使前者披露其私人信息。代理人與委托人需要建立租金與信息之間的聯(lián)系，即委托人要獲得完全的信息，就必須給代理人提供足夠份額的租金，而租金對(duì)委托人來(lái)說(shuō)也是一種成本。就道德風(fēng)險(xiǎn)而言，委托人在簽訂合同時(shí)知道代理人的類型，但簽訂合同后不能觀察到代理人的行動(dòng)，這時(shí)委托人就需要設(shè)計(jì)出一個(gè)最優(yōu)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，誘使代理人選擇委托人所希望的行動(dòng)，避免其損害委托人或其他人的利益。

3透明機(jī)制

信息不對(duì)稱是產(chǎn)生代理人機(jī)會(huì)主義行為和道德風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)主要因素，政治透明有助于消除這種因素。透明度越大，信息就越精確，也越具有對(duì)稱性，因此就更能減少交易成本。建立良好的信息透明度機(jī)制，少一些封鎖與禁錮，多一些陽(yáng)光與公開(kāi)，使委托人(政府)在信息方面有更多的知情權(quán)，以消除代理人機(jī)會(huì)主義行為。在公共服務(wù)外包中，政府應(yīng)從維護(hù)公共利益出發(fā)，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定和程序，監(jiān)督和約束其他服務(wù)提供者(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))，促進(jìn)信息披露機(jī)制的科學(xué)化、公開(kāi)化、制度化。

4代理權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

為使其他機(jī)構(gòu)(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))更好地管理公共事務(wù)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，可以在政府契約治理模式中引入競(jìng)爭(zhēng)，逐步建立代理權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一旦代理人(包括第三部門(mén)、私人部門(mén))沒(méi)有遵守績(jī)效契約中的有關(guān)協(xié)議，或提供公共服務(wù)低效或失誤、失效時(shí)，政府作為委托人有權(quán)在雇傭契約的基礎(chǔ)上采取行動(dòng)，包括解雇代理人，挑選其他代理人取而代之。

四、結(jié)論

總之，作為一種全新的政府治理模式，契約治理打破了以往政府對(duì)公共服務(wù)供給的壟斷格局，增強(qiáng)和提高了現(xiàn)代政府的民主合法性和公共服務(wù)供給效率，在一定程度上有效地緩解了政府治理危機(jī)。

從一定意義上說(shuō)，契約治理模式是人類在解決社會(huì)問(wèn)題和尋求政府治理之道上的一次深刻認(rèn)識(shí)與制度突破的結(jié)果，具有重大的理論開(kāi)創(chuàng)性和實(shí)踐變革性，勢(shì)必成為現(xiàn)代政府治理模式的理性選擇。其新框架和理論體系，有助于拓寬公共治理的視野，豐富公共治理的手段和方法，對(duì)建構(gòu)“契約型”政府也有著重要意義。當(dāng)然，對(duì)其內(nèi)在的各種機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)也要認(rèn)真加以防范，設(shè)計(jì)防范機(jī)制，以提高治理績(jī)效。