財政腐敗新視角

李成言 莊德水

財政腐敗是一種制度性腐敗,與我國財政體制的發(fā)展現(xiàn)狀密切相關(guān)。由于財政腐敗與公共利益緊密相聯(lián),其危害性和破壞范圍更大。

當前,財政腐敗正愈演愈烈。據(jù)統(tǒng)計,在腐敗集中發(fā)生的10個主要領(lǐng)域中,財政領(lǐng)域腐敗造成的損失排在第二位,僅次于金融領(lǐng)域造成的經(jīng)濟損失。

2008年度審計報告表明:2007年有53個中央部門存在超過293億元人民幣的問題金額。13個省區(qū)挪用2.58億元救災(zāi)資金。此外,全國133個城市中有20億元住房公積金被不當挪用。

財政腐敗是一種制度性腐敗,與我國財政體制的發(fā)展現(xiàn)狀密切相關(guān)。由于財政腐敗與公共利益緊密相聯(lián),其危害性和破壞性更大。

何以發(fā)生財政腐敗

我國現(xiàn)行的“雙軌制”財政體制,它一方面具有公共服務(wù)型財政體制的新成分,另一方面又留有傳統(tǒng)財政體制的不良傳統(tǒng),是一種吃飯財政。我國財政體制的痼疾在于財政權(quán)力過于集中。

財政腐敗的體制性原因在于財政管理的權(quán)力優(yōu)勢,體現(xiàn)在預(yù)算權(quán)力、預(yù)算外資金權(quán)力、稅收權(quán)力、國有資產(chǎn)管理權(quán)力等方面。這種權(quán)力過于集中的現(xiàn)象導致政府預(yù)算的膨脹、預(yù)算資金的浪費,預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金,稅收和國有資產(chǎn)的大量流失,并導致政府預(yù)算部門化、部門利益?zhèn)€人化。加上財政分權(quán)不合理,最終導致財政腐敗的滋生蔓延。

現(xiàn)行的財政預(yù)算一直存在管理不足問題。政府財政預(yù)算不公開,不由人大進行實質(zhì)審批,不交人大監(jiān)督,致使預(yù)算審批過程流于形式。國家的財政大權(quán)完全掌握在政府手中,而具體工作又掌握在財政部及各部委手里。

另一個具體問題是財政支出預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理。行政管理支出占比過高,增長過快,這說明政府機構(gòu)中吃“皇糧”的人員越來越多。在我國目前財政的各類支出中,行政管理費占到18.6%,年均增長速度達到20.06%,大大擠占了本來就有限的財政資金。

第三個嚴重問題是預(yù)算資金管理的困境。受部門利益的驅(qū)使,一些部門隨意增設(shè)收費項目,擴大收費范圍,甚至私設(shè)“小金庫”,胡花濫用,中飽私囊,這實際上為腐敗打開了大門。財政預(yù)算管理不足是產(chǎn)生財政腐敗的根本原因。

目前,財政監(jiān)督制度并沒有以法律規(guī)范的形式確定下來,財政監(jiān)督的職能定位與公共財政體系建設(shè)的內(nèi)在要求仍不契合。財政監(jiān)督方面的行政經(jīng)費和人員保障方面存在不足,偏向和缺位現(xiàn)象仍然存在。財政監(jiān)督弱化也是財政領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生源頭之一。

財政腐敗的特點

財政收入領(lǐng)域的腐敗類型,一是該收的不收好,如稅收腐敗,二是不該收的亂收,如行政亂收費現(xiàn)象;財政支出領(lǐng)域的職務(wù)消費腐敗和政府采購腐敗;財政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的“公賄”腐敗。

稅收領(lǐng)域是最容易發(fā)生腐敗的領(lǐng)域之一。就稅收立法而言,一方面某些利益集團“俘獲”稅收部門和立法部門的決策人員,對稅收政策的制定和調(diào)整施加不正當影響;另一方面稅收部門傾向于制定有利于本部門的稅法。就稅收執(zhí)法而言,這是日常生活中最熟悉、最普遍的腐敗形式之一,具體表現(xiàn)為稅務(wù)人員貪污、挪用、擠占稅款,在稅收執(zhí)法中吃、拿、卡、占、要,向納稅人索賄,收人情稅和關(guān)系稅等等。就稅收優(yōu)惠而言,一些地方政府領(lǐng)導受個別企業(yè)的賄賂和游說,違規(guī)給予稅收優(yōu)惠承諾,甚至給自己親屬所辦公司也予以稅收優(yōu)惠。就稅收檢查而言,稅收檢查人員受單位利益驅(qū)使,對逃稅避稅行為視而不見,甚至與違法者相勾結(jié),利益共沾。

行政亂收費現(xiàn)象一直是社會反映強烈、政府著力改革的突出問題。據(jù)統(tǒng)計,全國各級政府統(tǒng)計內(nèi)的預(yù)算外收費高達5000億元,統(tǒng)計外的預(yù)算外收入至少3000億元,兩項相加即超過8000億元。而這其中相當大的一部分,來源于政府亂收費和亂罰款。

職務(wù)消費腐敗是一種獨特的權(quán)力腐敗,是財政腐敗最集中、最典型的表現(xiàn)。具體來說,表現(xiàn)在“吃、住、行、游、學”等五個方面?！俺浴北憩F(xiàn)為公款吃喝,“一支煙一斤油,一頓飯一頭?！?“住”即公房違規(guī)消費,官“房”面積不僅大,而且擠占社會保障住房名額;“行”表現(xiàn)為公車消費,公事用占三分之一,領(lǐng)導干部私用占三分之一,司機私用占三分之一,加上公款報銷維修費、加油費等,公車不“公”;還有公費“游”和“學”,“學習學習,休息休息;聯(lián)系聯(lián)系,米西米西”。據(jù)統(tǒng)計,我國職務(wù)消費已分別占到全部財政收入和支出比例的10%和38%以上,這不僅帶來財政擴張的“擠出效應(yīng)”,嚴重擠占財政資金,而且增加了人民的財政負擔。

現(xiàn)行政府采購中存在腐敗現(xiàn)象一般有:采購方制定特殊的規(guī)則來滿足其所傾向的特定的供應(yīng)商;采購人將機密的競爭信息向特定的供應(yīng)商提供;采購人將處于緊急狀態(tài)和特殊情況作為借口,在無競爭的情形下與特定供應(yīng)商簽約;采購人則通過主觀的資格審查排擠某些供應(yīng)商,使其喪失競爭資格等。說到底,采購腐敗是公務(wù)消費腐敗、炫耀性腐敗的先導,它們是緊密相聯(lián)的。

“公賄”就是利用公款行賄,簡單地說,就是“跑部錢進”、“進京送寶”。“公賄”往往由單位領(lǐng)導班子成員共同商定,以單位“公家”的面目出現(xiàn)。這種特點往往讓人們看不到危害性,使得“公賄”具有很大的欺騙性。“公賄”的目的,在于爭取國家財政投入、國家投資、重點工程建設(shè)、不正當市場競爭優(yōu)勢等本地的“公共”事務(wù)。

“公賄”一方面對掌握撥款權(quán)的部門及其人員來說是一種尋租行為,另一方面對地方政府和部門來說是一種公對公的權(quán)錢交易。爭取到這些項目意味著當?shù)卣蓡T不僅可以獲得個人政績,而且可以“一個工程干三年,收益十年吃不完”,獲得個人私利。為此,一些單位和部門通過各種官場關(guān)系,紛紛拿出單位資金或所要爭取的財政經(jīng)費一部分作為活動經(jīng)費,甚至拿出投資額的5%-10%來“攻關(guān)”,于是產(chǎn)生“跑部錢進”等腐敗問題。

如何防治財政腐敗

防治財政腐敗是一個系統(tǒng)工程,需要整個財政體制的改革作為支撐。即理清權(quán)力制約、資金監(jiān)控、行為規(guī)范、嚴格管理等關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié),從源頭上預(yù)防和治理財政腐敗。財政體制改革的方向是實現(xiàn)陽光財政、民主財政和法治財政。

陽光財政是公共財政的本質(zhì)要求,也是防治財政腐敗的基本要求?！瓣柟庳斦钡幕A(chǔ)在于規(guī)范管理,工作要求在于公開透明,工作目標在于提高財政績效。為此,在技術(shù)操作層面上,深化部門預(yù)算、國庫直撥、政府采購、“收支兩條線”管理、績效預(yù)算等財政預(yù)算管理改革。在制度層面上,加大社會監(jiān)督的力度和財政責任追究的力度,把行政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合,把事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合,建立一個具有“合理的收支、嚴格的預(yù)算、規(guī)范的操作、嚴密的監(jiān)督”的公共財政體制。

民主財政是財政體制的核心,也是防治財政腐敗的關(guān)鍵舉措。

當前根本性措施是,重新劃分與調(diào)配中央與地方的事權(quán)與財權(quán),給地方政府相應(yīng)的財權(quán)來保障其事權(quán),使二者相匹配。在下放財事權(quán)的基礎(chǔ)上,在地方實行財政民主制,即由現(xiàn)在的“上級監(jiān)控”,轉(zhuǎn)化為“當?shù)丶{稅人監(jiān)控”,把財政問責權(quán)交由當?shù)厝舜?包括地方人事罷免權(quán)。只有處理好地方事權(quán)與財權(quán)二者關(guān)系,“跑部錢進”現(xiàn)象才能得到遏制。

法治財政是公共財政實現(xiàn)公共性的具體要求。我國財政法治化不足,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是財政法律法規(guī)不夠完善,二是有法不依的現(xiàn)象比較普遍。為此,應(yīng)普及法治財政的意識,樹立自覺的納稅意識、財政預(yù)算監(jiān)督意識,以及人人平等分享政府公共服務(wù)的權(quán)利意識。同時,把已經(jīng)頒布實施的預(yù)算法、會計法、審計法、采購法、稅法、會計準則,及相關(guān)實施條例、暫行辦法綜合起來,形成一個綜合的財政法律體系。

(作者單位:北京大學廉政建設(shè)研究中心)