民事檢察監(jiān)督亟待解決的幾個問題

石 晶

編者按：民事檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的一項重要內(nèi)容，但由于現(xiàn)行法律規(guī)定的不完善和檢法兩家理解上的分歧，導(dǎo)致民事檢察監(jiān)督的弱化。本期專題結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定和相關(guān)司法解釋，從民事檢察監(jiān)督的范圍、程序、方式、職權(quán)及改進(jìn)途徑等幾個方面做一些有意探討，以期對民事檢察監(jiān)督工作有所裨益。

基于實證分析，近年來出現(xiàn)的司法不公或司法腐敗主要產(chǎn)生于民事案件。究其原因，在民事案件的審理和執(zhí)行中難以發(fā)揮體制外的監(jiān)督制約(特別是民事檢察監(jiān)督)當(dāng)為其癥結(jié)所在。因此，強(qiáng)化并完善民事檢察監(jiān)督應(yīng)為司法體制改革的重中之重。我們認(rèn)為，要強(qiáng)化并完善民事檢察監(jiān)督，既要澄清認(rèn)識上的一些分歧和誤解，也要解決實務(wù)中的一些具體問題。概而言之，目前完善民事檢察監(jiān)督亟待解決下列問題。

一、民事檢察監(jiān)督的范圍和程序的界定

按照修訂后的《民事訴訟法》第187條的規(guī)定，民事檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)是各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定。對于人民法院業(yè)已生效的判決和裁定，只要存在著《民事訴訟法》第179條列舉的所認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足、適用法律錯誤、違反法定程序等十三種情形和徇私枉法裁判的事實，不僅當(dāng)事人有權(quán)申請再審，而且檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)提出抗訴。因此，對于民事檢察監(jiān)督的范圍既不能做擴(kuò)張解釋，不能將完善民事檢察制度視為為檢察機(jī)關(guān)爭權(quán)；同時也不能做縮小解釋，縮小解釋就是對法定職權(quán)的不行使和不作為，實質(zhì)上就是失職。

在實踐中，對于民事檢察監(jiān)督的程序也有著不同的認(rèn)識。有人認(rèn)為，民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是訴訟程序中的事后監(jiān)督；有人則認(rèn)為民事檢察監(jiān)督與刑事訴訟檢察監(jiān)督一樣，都應(yīng)當(dāng)是對訴訟全過程的監(jiān)督，可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個階段。我們贊成事后監(jiān)督的主張，因為全過程監(jiān)督的觀點并無法律根據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，民事檢察監(jiān)督的范圍已被限定為法院的生效判決和裁定，這就意味著民事檢察監(jiān)督只能在法院生效判決和裁定做出后方能啟動，是對生效判決和裁定的評價和監(jiān)督。法律做出這樣的規(guī)定和限定是有法理依據(jù)的，其目的在于確保法院審判活動的獨立進(jìn)行。至于在案件審理過程中因法官違法而引起的檢察機(jī)關(guān)的介入，在實質(zhì)上不屬于民事檢察監(jiān)督，而是檢察機(jī)關(guān)在行使其他法律監(jiān)督職能，即職務(wù)犯罪偵查職能，不能將二者混為一談。

二、民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)?shù)姆绞?/p>

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，民事檢察監(jiān)督的主要方式應(yīng)是對業(yè)已生效的判決和裁定提起抗訴。對此，有人認(rèn)為民事訴訟的特點決定了采用刑事訴訟中的抗訴方式進(jìn)行監(jiān)督并不科學(xué)，提出了應(yīng)當(dāng)采用“再審令”或“再審決定權(quán)”等概念或方式，不再使用抗訴概念。我們認(rèn)為，民事檢察監(jiān)督仍應(yīng)采用抗訴概念和方式，而不宜用其它概念取而代之。這主要是因為抗訴概念和制度經(jīng)過幾十年的實踐，已經(jīng)為民眾所接受和熟知，成為較為成熟的監(jiān)督方式和制度。而采用“：再審令”或“再審決定權(quán)”等概念或方式，不僅無益于準(zhǔn)確界定檢法關(guān)系，而且還可能導(dǎo)致新的無法解釋的制度障礙。盡管檢察機(jī)關(guān)的抗訴必然導(dǎo)致再審程序的啟動，但就法理而言，絕不是檢察機(jī)關(guān)對法院再審的命令，也不是檢察機(jī)關(guān)對法院再審的決定，須知按照法律對檢法關(guān)系的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)既無權(quán)對法院發(fā)號施令，更無權(quán)代替法院作出再審決定。檢察機(jī)關(guān)的抗訴雖然可以引起再審程序的啟動，但再審仍是法院自己的決定。因此，我們主張民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅持抗訴概念、方式和制度，而不應(yīng)以可能引起更大歧義的“再審令”或“再審決定權(quán)”取而代之。

三、應(yīng)否賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱審判卷宗的權(quán)利

檢察機(jī)關(guān)對于抗訴的案件應(yīng)當(dāng)有權(quán)調(diào)閱審判卷宗。這本來是一個不證自明的問題。卻又是困擾民事檢察實踐多年而長期未能解決的問題。對此，我們認(rèn)為既然法律賦予了檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督的權(quán)力。理所當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱民事案件卷宗的權(quán)力。這不僅是檢察機(jī)關(guān)決定是否提出抗訴的基礎(chǔ)，也是民事檢察監(jiān)督的前提條件，直接決定著案件抗訴的質(zhì)量。至于以審判卷宗的安全、保密為由拒絕調(diào)閱卷宗，都沒有合法的依據(jù)和正當(dāng)?shù)睦碛?。因為在明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)閱審判卷宗的同時，法律自然會對由此所產(chǎn)生的責(zé)任和后果作出相應(yīng)的規(guī)定，在賦予檢察機(jī)關(guān)這一權(quán)利的同時。當(dāng)然也要對檢察機(jī)關(guān)和檢察官的保管、保密義務(wù)等作出規(guī)定。

四、應(yīng)否賦予民事檢察部門初查權(quán)或偵查權(quán)

在民事檢察監(jiān)督的過程中，如果發(fā)現(xiàn)法官有貪污受賄或徇私枉法等行為，民事檢察部門能否直接立案進(jìn)行初查或偵查，是一個至今仍有爭議的問題。對此，我們的基本認(rèn)識是：職務(wù)犯罪偵查權(quán)是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，至于在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部該項權(quán)力如何行使，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)基于職能行使的需要自行決定。因此，最高人民檢察院賦予民事檢察部門初查權(quán)或偵查權(quán)是有依據(jù)也是必要的。但是，在該項權(quán)力由民事檢察部門行使的過程中，也出現(xiàn)了一些問題。據(jù)了解，確有部分案件，因民事檢察部門未能正確處理。從而導(dǎo)致案件久偵不破、久拖不決甚至無法繼續(xù)辦理的尷尬局面。在這種情況下，又有一些人對由民事檢察部門行使該項權(quán)力提出了質(zhì)疑。我們認(rèn)為，對此既不能因噎廢食，徹底否定由民事檢察部門行使該項權(quán)力；同時也要認(rèn)真反思，實事求是地評價本院民事檢察部門初查或偵查的能力，根據(jù)案件情況、偵查能力等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既不宜千篇一律、不加分析地一律賦予，也不宜不分青紅皂白地一律廢止。

五、應(yīng)否將執(zhí)行環(huán)節(jié)納入檢察監(jiān)督的范圍

檢察機(jī)關(guān)能否對民事執(zhí)行實施法律監(jiān)督。也是一個一直有分歧、有爭議的問題，同時也是現(xiàn)行法律未加明確的問題。而現(xiàn)實的實際情況是：許多違法行為都發(fā)生于執(zhí)行環(huán)節(jié)，因民事執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏必要的法律監(jiān)督，導(dǎo)致個別執(zhí)行法官在執(zhí)行過程中恣意妄為，甚至唯利是圖，將執(zhí)行變成斂財、受賄的途徑。對生效判決，有利可圖的或不擇手段地執(zhí)行，或想方設(shè)法地不予執(zhí)行；無利可圖的或千方百計地予以拖延、搪塞，或以種種借口歸之為“執(zhí)行難”。司法實踐業(yè)已證明，對于民事執(zhí)行是否實行檢察監(jiān)督，實際上已不是一個理論判斷的問題。而是一個價值判斷問題。在目前執(zhí)行環(huán)節(jié)案件頻發(fā)的情形下，已經(jīng)無需更多地去論證或探討實行檢察監(jiān)督的理由，而是要毅然決然地實行對執(zhí)行環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督應(yīng)是對執(zhí)行違法案件的監(jiān)督，如執(zhí)行程序違法、執(zhí)行人員徇私枉法等。因此，這種監(jiān)督并不涉及對生效判決和裁定正確與否的評價，也無需采用抗訴手段，而是對執(zhí)行法官違法行為的監(jiān)督。這種監(jiān)督在實質(zhì)上就是對職務(wù)犯罪行為的偵查活動，因而是檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，是有明確法律依據(jù)的，而無需法律另行授權(quán)。當(dāng)然，為使該項權(quán)力得到更進(jìn)一步的明確，在民事訴訟法的執(zhí)行程序部分增加檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定仍有必要。

六、檢察機(jī)關(guān)能否提起民事公訴

檢察機(jī)關(guān)能否提起民事公訴，首先取決于對檢察機(jī)關(guān)在此類訴訟中的角色定位。有人認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴就是把自己淪為政府律師，而這種定位是與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位相悖的，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)將自己作為政府律師或民事訴訟當(dāng)事人，因此檢察機(jī)關(guān)不能提起民事公訴。我們認(rèn)為這種認(rèn)識是有問題的，實際上檢察機(jī)關(guān)在民事公訴中的地位完全取決于法律定位，如同刑事訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴也完全可以由法律將檢察機(jī)關(guān)定位為國家公訴人，而并非政府律師。只要做出這樣的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公訴時的地位就與提起刑事公訴時的地位完全一致，均為國家公訴機(jī)關(guān)，并不存在角色的錯位。

其次，檢察機(jī)關(guān)能否提起民事公訴還取決于對公益訴訟是否實行壟斷主義。就刑事訴訟而言，主要有公訴壟斷主義和公訴分散主義兩種模式。在實行公訴分散主義的國家，有權(quán)提起刑事公訴的不僅有檢察機(jī)關(guān)，還有海關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)境機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)等；而在實行公訴壟斷主義的國家，除極少數(shù)自訴案件外，刑事公訴由檢察機(jī)關(guān)壟斷進(jìn)行，只有檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家提起公訴。我國在刑事訴訟中采取的是公訴壟斷主義，檢察機(jī)關(guān)是唯一的國家公訴機(jī)關(guān)。如果在民事公訴案件中也實行公訴壟斷主義，就應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家提起民事公訴。

最后，檢察機(jī)關(guān)能否提起民事公訴，還取決于如何界定民事公訴案件的范圍，以及如何處理檢察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的分工和關(guān)系。對于檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事公訴的案件，我們主張應(yīng)限于國家利益訴訟和社會公益訴訟兩類案件。除這兩種案件外，應(yīng)當(dāng)排除民事公訴的可能。就是這兩類案件由誰做公訴人，也可實事求是地做出分析。如果采取公訴壟斷制度，就應(yīng)將公訴權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)；如果實行公訴分散制度，就應(yīng)明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)、國資委、環(huán)保局等是此類案件的公訴機(jī)關(guān)，在涉及國家利益和社會公益的案件中，應(yīng)當(dāng)由這些機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟。為了確保國家利益和公共利益，就是在實行公訴分散的制度下，也應(yīng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在上述機(jī)關(guān)怠于履行職權(quán)時，有權(quán)代為提起公益訴訟。以此作為公訴分散制度的必要救濟(jì)或補充。