試論地方特色公立高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

王綻蕊

法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代高等教育制度的核心。所謂法人治理結(jié)構(gòu),是指高校作為一個(gè)法人實(shí)體,其各個(gè)利益相關(guān)群體之間的決策權(quán)配置模式。其中,高校與外部利益相關(guān)者之間的決策權(quán)配置模式為高校的外部治理結(jié)構(gòu),高校內(nèi)部各個(gè)權(quán)力主體之間的決策權(quán)配置模式為高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。一所高校的外部利益相關(guān)者主要包括公共權(quán)力機(jī)構(gòu)(政府、立法機(jī)構(gòu)、法院等)、中介組織或團(tuán)體、社會(huì)有關(guān)人士,內(nèi)部利益相關(guān)者主要由決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)(黨委及其常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等)、黨委書記、校長(zhǎng)、教師、行政管理人員、學(xué)生等組成。所有有權(quán)參與高校決策的內(nèi)外部利益相關(guān)者都可以稱之為"治理主體"。了解高校的治理結(jié)構(gòu),一方面需要了解誰(公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)或個(gè)人)是它們的利益相關(guān)者,另一方面需要了解他們?cè)谟嘘P(guān)的高校事務(wù)上有沒有或者有多大的決策權(quán),即在多大程度上是一個(gè)治理主體。

北京市屬普通高校是我國(guó)高等教育體系的重要組成部分,其法人治理結(jié)構(gòu)和中央所屬院校以及其他地方高校具有共性:在外部治理結(jié)構(gòu)方面,政府單邊治理權(quán)力仍然過于強(qiáng)大,學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)依舊較小,缺乏社會(huì)參與高校治理的途徑和機(jī)制;在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面,普遍缺乏法人治理總綱——章程,相關(guān)治理主體(黨委、黨委書記、校長(zhǎng)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議、學(xué)生委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、教師、學(xué)生、行政管理人員等)之間,尤其是個(gè)人權(quán)力和集體權(quán)力之間的的權(quán)責(zé)邊界不夠清晰,學(xué)術(shù)委員會(huì)的職能范圍較窄,對(duì)現(xiàn)行治理主體的監(jiān)督機(jī)制職能較弱。與此同時(shí),它也具有一定的地方特征。隨著市場(chǎng)機(jī)制的滲透和高等教育內(nèi)外部環(huán)境的變化,對(duì)這些高校的現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革和重建的現(xiàn)實(shí)條件日漸成熟。在這一過程中,既要正視我國(guó)公立普通高校法人治理結(jié)構(gòu)共性問題的存在,也應(yīng)關(guān)注其地方特征。

一、北京市屬普通高校法人治理結(jié)構(gòu)的地方特征

與中央所屬院校相比,地方高校外部管理層級(jí)更多,受政府直接管理影響和制約更為嚴(yán)重,與市場(chǎng)聯(lián)系更為直接,社會(huì)、家長(zhǎng)、學(xué)生以及用人單位的評(píng)價(jià)對(duì)其決策的影響日趨增強(qiáng)。由于地處首都,北京市屬普通高校相比其他地方的高校來說,其法人治理結(jié)構(gòu)尤具特色。

1. 政治和政黨權(quán)力的統(tǒng)帥地位更加突出

高校是青年學(xué)生聚集的地方。青年學(xué)生思維活躍,接受新事物的能力強(qiáng),充滿激情和理想,同時(shí)也容易草率和沖動(dòng)。在保持社會(huì)穩(wěn)定的政策思路下,青年學(xué)生的思想動(dòng)向和行為舉動(dòng)受到密切關(guān)注。北京是國(guó)家首都,北京的穩(wěn)定在很大程度上就是國(guó)家大局的穩(wěn)定。北京地區(qū)的高校要有很高的政治敏感度,要對(duì)師生的政治思想動(dòng)向給予更多的關(guān)注,就必須依靠政治和政黨權(quán)力的作用。因此,政治和政黨權(quán)力在北京市屬高校法人治理結(jié)構(gòu)的地位相對(duì)突出,這在高校外部主要是市委、教育工委的權(quán)力,在內(nèi)部則主要是黨委書記領(lǐng)導(dǎo)下的黨委的權(quán)力。

2. 兩級(jí)政府的近距離管理

如果說中央所屬院校只有一個(gè)“婆婆”——國(guó)家教育主管部門(教育部),那么地方高校就至少有兩個(gè)“婆婆”,它們必須接受國(guó)家和省級(jí)政府教育主管部門的“兩級(jí)管理”。更多的管理層級(jí)意味著更多的行政約束與政策干預(yù),也意味著更少的辦學(xué)自主權(quán)。對(duì)北京市屬高校來說,國(guó)家教育行政主管部門——教育部近在咫尺,市一級(jí)教育主管部門也相隔不遠(yuǎn)。兩級(jí)教育主管部門的政策、行政命令等都會(huì)在第一時(shí)間傳達(dá)到這些學(xué)校。這種情況有利有弊:利的方面便于高校與政府部門之間的溝通與協(xié)調(diào),弊的方面即所受到的政府科層管理的制約和影響也更直接、更密集。

3. “富政府”、強(qiáng)支持、強(qiáng)干預(yù)

北京是我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),政府財(cái)政實(shí)力較為強(qiáng)大,除保障高校常規(guī)的公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)費(fèi)支出之外,從方方面面對(duì)高校的財(cái)政支持項(xiàng)目也很多。財(cái)權(quán)就是發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。政府對(duì)高校的管理在很大程度上是通過財(cái)政手段實(shí)施的。尤其是當(dāng)財(cái)政支持與學(xué)校的榮譽(yù)直接相關(guān)時(shí)(如教育教學(xué)成果、精品課程評(píng)比等),政府財(cái)政支持在很大程度上發(fā)揮著指揮棒的作用。相應(yīng)地,高校在學(xué)術(shù)事務(wù)的決策上受政府影響也很大。

4. 內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)模式更為多樣化

在各種因素的影響下,高校形成了多樣化的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。例如,北京聯(lián)合大學(xué)的前身是多個(gè)具有獨(dú)立法人地位的學(xué)院(大學(xué)分校),現(xiàn)在部分學(xué)院仍然保留著獨(dú)立法人地位,從而形成了一種獨(dú)特的多法人治理結(jié)構(gòu)。北京工業(yè)大學(xué)由市政府領(lǐng)導(dǎo)直接出任學(xué)校領(lǐng)導(dǎo),以表明政府對(duì)它的重視。

5. 建校時(shí)間短,學(xué)術(shù)傳統(tǒng)較為薄弱

北京市屬高校都是新中國(guó)成立以后成立的。其中首都師范大學(xué)建校歷史最長(zhǎng),但也只有55年。北京市唯——所“211工程”高?！本┕I(yè)大學(xué)建于1960年,建校歷史不足50年。北京聯(lián)合大學(xué)建于1985年,從其前身始建的1978年算起,也只有31年的歷史。如果說像北京大學(xué)這樣的建校歷史較長(zhǎng)的大學(xué)在某種程度上秉承了西方大學(xué)學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治的傳統(tǒng),那么這些北京市屬的、相對(duì)年輕的高校則在很大程度上秉承了前蘇聯(lián)模式的精髓,即行政權(quán)力較為強(qiáng)勢(shì)、學(xué)術(shù)傳統(tǒng)較為薄弱。

6. 利益相關(guān)者參與不足

北京市屬普通高校多為教學(xué)型或教學(xué)研究型大學(xué),在專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)等方面受市場(chǎng)變化的直接影響較大。但是,市場(chǎng)對(duì)高校治理的影響還不夠制度化,企業(yè)對(duì)高校決策的參與還不夠全面和深入,學(xué)生和家長(zhǎng)的發(fā)言權(quán)還缺乏實(shí)現(xiàn)途徑。

二、構(gòu)建原則

1. 學(xué)術(shù)至上原則

高校是學(xué)術(shù)組織,其根本使命和目標(biāo)是人才培養(yǎng)和知識(shí)創(chuàng)新。對(duì)于管理層級(jí)較多、學(xué)術(shù)傳統(tǒng)薄弱的地方高校來說,尤其應(yīng)該強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)至上原則。治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)歸根結(jié)底是為了提高決策效率,以便更好地完成上述使命,而不是將有限的資源浪費(fèi)在學(xué)術(shù)之外的事情上。在治理結(jié)構(gòu)改革過程中,無論政治和政黨權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力等如何配置,都不能凌駕于學(xué)術(shù)(而不是學(xué)術(shù)人員)之上談權(quán)力配置。學(xué)術(shù)至上(不是學(xué)術(shù)人員至上)應(yīng)該是我國(guó)地方公立普通高校法人治理結(jié)構(gòu)改革的首要原則。

2. 效率原則

不少人認(rèn)為權(quán)力制衡是構(gòu)建高校法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵原則,認(rèn)為在大學(xué)內(nèi)部治理方面,最關(guān)鍵的是“制衡”,即大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)相互制約,達(dá)到平衡運(yùn)行,這種表述不夠準(zhǔn)確?！爸坪狻庇小俺钢狻敝x,而“掣肘”本身有可能導(dǎo)致交易成本增加,治理效率降低。各治理主體之間相互掣肘并非改革所追求的真正目標(biāo)。降低各治理主體之間的交易成本,提高治理效率,使各治理主體共同為實(shí)現(xiàn)高校整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益作出最大努力,才是高校法人治理結(jié)構(gòu)改革真正追求的目標(biāo)。為此,在改革中應(yīng)堅(jiān)持效率原則而不應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡。如果說學(xué)術(shù)傳統(tǒng)較好的高校僅憑其學(xué)術(shù)傳統(tǒng)就可以達(dá)到較高效率的治理,因而無須過多強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)中的效率原則;對(duì)于學(xué)術(shù)傳統(tǒng)較為薄弱的地方高校來說,則必須重視治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的效率原則。

3. 參與原則

處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的現(xiàn)代高校是一種利益相關(guān)者組織。北京是文化之都,北京市屬高校的各利益相關(guān)者權(quán)利意識(shí)較強(qiáng),他們不缺乏參與高校決策的愿望和能力,而是缺乏參與的渠道。從提高決策合理性的角度來看,也有吸收各方利益相關(guān)者參與高校決策的必要。忽視任何一方聲音的決策都可能導(dǎo)致不和諧的治理狀態(tài)。在堅(jiān)持參與原則的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步討論參與權(quán)的合理配置問題。

4. 清晰性原則

這里是指各治理主體之間的權(quán)責(zé)邊界應(yīng)該十分清晰,不應(yīng)該重疊交叉。清晰的治理結(jié)構(gòu)是提高治理效率的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。為此,有必要改革治理主體之間權(quán)責(zé)重疊交叉的現(xiàn)狀,對(duì)各治理主體的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行清晰的劃分。這要求我們對(duì)各治理主體的治理能力和利益訴求進(jìn)行認(rèn)真分析,一方面堅(jiān)持誰最有能力治理好高校就賦予誰治理權(quán)力,凡是別人能做好的事情,自己就不再參與;另一方面,誰能將高校的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展放在首位就賦予誰治理權(quán)力,凡是有可能將自己的私人或小團(tuán)體利益凌駕于高校利益之上者不宜享有治理高校的權(quán)威。

5. 初始路徑切入原則

我國(guó)高校法人治理結(jié)構(gòu)改革面臨的一個(gè)難題就是路徑依賴。這一方面是因?yàn)楝F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》)已經(jīng)對(duì)公立高校法人治理結(jié)構(gòu)作出了規(guī)定:“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！秉h委對(duì)高校工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)學(xué)校的行政管理工作,學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)學(xué)術(shù)事項(xiàng)決策具有審議權(quán),教職工代表大會(huì)參與民主管理與監(jiān)督。要依法治校,在現(xiàn)行《高等教育法》修訂之前不能違反其規(guī)定。另一方面,在人們的思想觀念之中,雖然對(duì)原有治理結(jié)構(gòu)模式有諸多批評(píng),但對(duì)接受新的治理結(jié)構(gòu)模式懷有更多疑慮。因此,改革方案的設(shè)計(jì)應(yīng)該實(shí)事求是,不可過于理想化,對(duì)現(xiàn)有治理模式不可全盤拋棄。最好的辦法是對(duì)其進(jìn)行修補(bǔ),強(qiáng)化其功能,提高其效率。

三、構(gòu)建策略

在上述原則的指導(dǎo)下,改革最好分為“三步走”。第一步,完善治理組織和治理機(jī)制建設(shè);第二步,制定和完善法人章程;第三步,培育適合高校這類學(xué)術(shù)組織的治理文化,逐漸摒棄不適合學(xué)術(shù)組織的治理文化。改革法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)以完善法人治理組織建設(shè)為切入點(diǎn),在此基礎(chǔ)上由各高校研究制定或完善自己的法人章程,作為本校治理的法定依據(jù)。文化既可以是制度變革的前提,也可以是制度變革的結(jié)果。鑒于制度變革總比文化變革來得容易些,所以以自上而下的治理制度設(shè)計(jì)變革帶動(dòng)治理文化變革,在我國(guó)是比較可行的改革路徑。

至于高校法人治理組織和機(jī)制建設(shè),可以從如下方面進(jìn)行改革:

1.在外部治理方面

進(jìn)一步放松政府對(duì)高校的直接管理,變直接管理者為財(cái)政支持者和信息提供者。在對(duì)高校的財(cái)政支持上嘗試實(shí)行大額躉付制。取消或減少各類由政府舉辦的學(xué)術(shù)評(píng)比活動(dòng)。改革目前政府以行政指令為主的治理機(jī)制,重視立法、審計(jì)等治理機(jī)制的綜合功能。建立市屬高校辦學(xué)信息共享平臺(tái),為高校之間的相互學(xué)習(xí)與交流提供條件。

成立北京市屬高校管理和協(xié)調(diào)委員會(huì),作為社會(huì)參與高校治理的一個(gè)機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)在性質(zhì)上應(yīng)屬于中介組織,成員以關(guān)心教育的社會(huì)人士、高校退休和在任領(lǐng)導(dǎo)為主體,任期3年~5年,致力于對(duì)各地方高校財(cái)政、生源等資源進(jìn)行協(xié)調(diào)配置,對(duì)學(xué)科建設(shè)、學(xué)校布局等進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。與此同時(shí),還要注重培育以提高各高等教育治理主體自律性和提高高校治理能力為宗旨的中介組織,如市屬高校校長(zhǎng)協(xié)會(huì)等。

通過立法確定高校黨委集體和個(gè)人之間的權(quán)力界限,以及相應(yīng)的對(duì)于黨委決策的個(gè)人問責(zé)機(jī)制。強(qiáng)調(diào)會(huì)議記錄作為劃分個(gè)人和集體決策責(zé)任的法律依據(jù)作用,明確個(gè)人錯(cuò)誤決策的法律或經(jīng)濟(jì)責(zé)任,以及免責(zé)條件和范圍。

2.在內(nèi)部治理方面

第一,改組黨委組織結(jié)構(gòu),調(diào)整和擴(kuò)大黨委職能,進(jìn)一步理順黨委與校長(zhǎng)之間的關(guān)系。建議將黨委的領(lǐng)導(dǎo)職能具體化為:一是選聘校長(zhǎng)。賦予學(xué)校黨委選聘校長(zhǎng)的權(quán)力。在具體的選聘機(jī)制上,建議以黨委為主,設(shè)立校長(zhǎng)選聘委員會(huì),吸納一定比例的教師和學(xué)生成員參與。二是監(jiān)督和考核校長(zhǎng)。由黨委對(duì)校長(zhǎng)的履職情況進(jìn)行監(jiān)督和考核,并據(jù)此決定校長(zhǎng)的任免。三是否決權(quán)。鑒于校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人,因此對(duì)于學(xué)校的人事、財(cái)務(wù)、學(xué)生管理、基本建設(shè)等各項(xiàng)事務(wù),應(yīng)由校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行最終決策,由此才能負(fù)起決策責(zé)任。黨委可對(duì)校長(zhǎng)的決策進(jìn)行評(píng)議,并享有否決權(quán)。四是戰(zhàn)略規(guī)劃和管理權(quán)。對(duì)學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體發(fā)展負(fù)有最終責(zé)任。

第二,成立董事會(huì)作為黨委和校長(zhǎng)的決策參考機(jī)構(gòu)。吸收政府官員、社會(huì)上關(guān)心高校發(fā)展的人士、學(xué)生家長(zhǎng)以及一定比例的師生參與董事會(huì),使高校更好地對(duì)社會(huì)需求作出反應(yīng)。賦予董事會(huì)在高校人事、教學(xué)科研、財(cái)政管理等各項(xiàng)事務(wù)上的建議權(quán)。

第三,擴(kuò)大學(xué)術(shù)委員會(huì)的職能范圍,尤其是制定學(xué)校招生、課程、研究等學(xué)術(shù)政策方面的決策權(quán)。

第四,建立和完善高校信息公開制度,擴(kuò)大信息公開范圍,以此實(shí)現(xiàn)對(duì)高校決策和管理的監(jiān)督?？上认蛐?nèi)全體教職工公開學(xué)校決策和管理信息為試點(diǎn),逐步向公眾公開過渡。

本論文是北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目“北京市屬普通高校法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與改革研究”的研究成果。

(作者單位:北京工業(yè)大學(xué)高等教育研究所)

[責(zé)任編輯:蔡桂蘭]