中國迫切需要建立預(yù)防腐敗制度

胡星斗

今年,中國掀起了新的一輪聲勢(shì)浩大的反腐風(fēng)暴,已經(jīng)有12位部級(jí)高官落馬。他們是貴州省原政協(xié)主席黃瑤、遼寧省原人大副主任宋勇、寧夏回族自治區(qū)人民政府原副主席李堂堂、中國核工業(yè)集團(tuán)公司原黨組書記、總經(jīng)理康日新、天津市市委原常委、濱海新區(qū)原工委書記兼管委會(huì)主任皮黔生、全國人大常委會(huì)原委員、全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員朱志剛、深圳市原市長許宗衡、廣東省政協(xié)原主席、原省委副書記陳紹基、浙江省紀(jì)委原書記王華元、吉林省人大原副主任、長春市委原書記米鳳君、公安部原黨委委員、原部長助理鄭少東、國家開發(fā)銀行原副行長、證監(jiān)會(huì)原副主席王益。

這么多的高官紛紛落馬,一方面表明中國政府反腐敗的堅(jiān)定決心和巨大成果,另一方面也說明只有從制度、監(jiān)督的源頭預(yù)防腐敗,才能逐漸地建立起清廉政治。

冰島自1918年以后只有4名高官因腐敗而辭職,最近一次在上個(gè)世紀(jì)80年代。在芬蘭,送禮會(huì)被官員視為侮辱其人格,該國已有30年無重大犯罪事件。日本在上世紀(jì)50、60年代,一年抓幾千個(gè)貪官,如今一年才二三十個(gè),說明其政體、反腐敗體制已經(jīng)比較完善了。而中國一年被檢察機(jī)關(guān)起訴的貪官人數(shù)相當(dāng)于美國前二三十年被起訴的官員的總和。

美國歷史上有著名的“扒糞運(yùn)動(dòng)”,新聞揭露丑惡,刨根追底,讓政客們丑行曝光。日前,《華盛頓郵報(bào)》登出整版廣告,懸賞100萬美元,征集華盛頓政客的性丑聞。有了這樣的新聞監(jiān)督,腐敗難逃制裁。

韓國自八十年代以后國家發(fā)生了翻天覆地的變化。由于新聞監(jiān)督,一年多韓國有三個(gè)總理副總理因丑聞下臺(tái)。副總理李基俊因涉嫌在擔(dān)任首爾大學(xué)校長時(shí)浪費(fèi)辦公經(jīng)費(fèi)而辭職;副總理金秉準(zhǔn)因擔(dān)任大學(xué)教授期間論文一稿兩投而辭職;在“三一”運(yùn)動(dòng)紀(jì)念日,總理李海瓚去打高爾夫球,被媒體揭發(fā)而辭職。

英國3名議員觀光東京,多住了一夜,被媒體揭發(fā),3名議員全部辭職。

在一些發(fā)達(dá)國家,對(duì)于官員、富商、強(qiáng)勢(shì)群體實(shí)行有罪推定、舉證責(zé)任倒置,即使公民、記者、報(bào)紙的報(bào)道失誤也不被追究責(zé)任,除非你能證明他是故意的、惡意的,而對(duì)老百姓、弱勢(shì)者實(shí)行無罪推定。2000年美國證券交易委員會(huì)主席代表美國股民狀告300家券商,由券商舉證沒有欺詐股民,由于舉證困難,券商只好主動(dòng)賠償了股民30億美元。

中國官場(chǎng)要廉潔起來,關(guān)鍵是要建立現(xiàn)代預(yù)防腐敗制度,最重要的是在新聞監(jiān)督、群眾監(jiān)督、收入申報(bào)三個(gè)方面取得突破。反腐敗看起來很難,但其實(shí)也很容易,充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用,大部分的腐敗就可鏟除。媒體監(jiān)督對(duì)于反腐敗是個(gè)關(guān)鍵,各級(jí)官員可以赤裸裸地暴露在公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督之下,他們就不敢腐敗,小腐敗就被揭露了,也就不會(huì)發(fā)展為殺頭的大腐敗。媒體監(jiān)督對(duì)官員可以說是愛護(hù)。

毛澤東說:“只有人人監(jiān)督政府,政府才不敢懈怠;只有人人負(fù)起責(zé)任,才不會(huì)人亡政息?！狈锤瘮∫仓饕咳罕姳O(jiān)督。比如中國應(yīng)當(dāng)允許財(cái)政公益訴訟,也就是公民只要有證據(jù),都可以起訴揮霍公款、浪費(fèi)公款的行為。在發(fā)達(dá)國家如美國、日本都有這樣的制度,起訴者還可以分得追回的部分資金,作為獎(jiǎng)勵(lì)。東京都知事也就是日本東京市長石原慎太郎,因?yàn)樽『廊A酒店,亂支交際費(fèi),被東京一個(gè)區(qū)的議員起訴,東京地方法院判石原等3人賠償40萬日元。

還有,發(fā)達(dá)國家都建立了鼓勵(lì)舉報(bào)的制度,如美國有舉報(bào)人保護(hù)法、印度設(shè)有舉報(bào)網(wǎng)站、英國實(shí)行匿名舉報(bào)、“舉報(bào)卡”制度。中國也應(yīng)當(dāng)出臺(tái)舉報(bào)人保護(hù)法,避免舉報(bào)腐敗者被迫害打擊,如舉報(bào)原河北省委書記程維高的郭光允被勞教、武漢鐵路分局副局長劉志祥雇兇殺舉報(bào)人,等等。

官員的收入申報(bào)和公開是預(yù)防腐敗的利器、治本之道。早在1766年瑞典公民就有權(quán)查閱官員乃至首相的財(cái)產(chǎn)與納稅狀況;1883年,英國制定了世界上第一部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律——《凈化選舉,防止腐敗法》。美國規(guī)定,包括總統(tǒng)在內(nèi)的25萬公職人員每年要公開申報(bào)財(cái)產(chǎn),不報(bào)、漏報(bào)的將面臨民事訴訟和罰款,謊報(bào)者將被提起刑事訴訟。1989年美國參議院議長賴特因違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)法而辭職。2004年布什申報(bào)收到的禮品價(jià)值2.4萬美元,包括魚桿、魚餌、一件襯衫、三頂帽子。俄亥俄州長,因?yàn)?千多美元禮物未申報(bào),包括球賽門票、飛機(jī)票、沒有付費(fèi)的宴會(huì)而被起訴。

韓國自1993年開始“陽光運(yùn)動(dòng)”,金泳三總統(tǒng)率先公布個(gè)人財(cái)產(chǎn),韓國國會(huì)通過了“公職人員財(cái)產(chǎn)登記制度”,規(guī)定自總統(tǒng)以下34000多人必須申報(bào)財(cái)產(chǎn)、1670名高官必須向社會(huì)公布財(cái)產(chǎn)。韓國公民一生中的收支只用一個(gè)固定賬號(hào),一般交易刷卡,很少使用現(xiàn)金,帳戶、財(cái)產(chǎn)由女方掌握。韓國男子一般不敢有婚外情,因?yàn)橐坏╇x婚,全部財(cái)產(chǎn)將歸女方。

2003年6月17日,墨西哥《信息公開法》實(shí)施后的第7天,1萬名公務(wù)員因?yàn)闆]有按照規(guī)定公布自己的財(cái)產(chǎn)而被停薪停職。

俄羅斯聯(lián)邦規(guī)定,任何政府官員在就職前必須申報(bào)個(gè)人和家屬財(cái)產(chǎn),每年4月1日前申報(bào)上個(gè)會(huì)計(jì)年度的收入和財(cái)產(chǎn)變化情況,申報(bào)的數(shù)據(jù)向社會(huì)公布,接受公民的監(jiān)督和舉報(bào)。

印度也建立了公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,2007年5月16日總理辛格公布了個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況。

2007年3月13日,越南總理阮晉勇簽署頒布了財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法令,所有國會(huì)代表與副處級(jí)以上的政府官員于9月起申報(bào)財(cái)產(chǎn),公布他們的收入、房地產(chǎn)、海外資產(chǎn)、賬戶以及其他個(gè)人財(cái)物。

我國香港地區(qū)實(shí)行了公務(wù)員申報(bào)利益制度,前財(cái)政司長梁錦松就因?yàn)橘I車時(shí)被指存在不當(dāng)利益,招致媒體批評(píng)而辭職。

大陸在財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面也已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。1995年出臺(tái)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》,1997年推出了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》,2001年頒布了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。未來,大陸如果能以立法的方式確立公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)實(shí)名、申報(bào)、公開、監(jiān)督的制度,必將大力地推動(dòng)中國的廉政建設(shè)。

公務(wù)人員在任職期間依法向社會(huì)公布其個(gè)人收入和家庭財(cái)產(chǎn),包括其配偶、父母、子女及其他直系親屬所擁有的現(xiàn)金、存款、證券、不動(dòng)產(chǎn)、各種投資及其他資產(chǎn),接受社會(huì)監(jiān)督,是建設(shè)廉潔政府、取信于民的關(guān)鍵之舉。一要建立財(cái)產(chǎn)實(shí)名登記制度,公民的所有財(cái)產(chǎn)包括存款、股票、房地產(chǎn)等都必須以真實(shí)姓名持有;二要建立財(cái)產(chǎn)年度申報(bào)制度,公民特別是官員每年都必須申報(bào)收入和財(cái)產(chǎn);三要建立財(cái)產(chǎn)公開制度,官員不僅要申報(bào)財(cái)產(chǎn),而且其財(cái)產(chǎn)狀況要在媒體上向社會(huì)公開;四要建立群眾監(jiān)督制度,如果官員申報(bào)不實(shí),公民可以舉報(bào),有關(guān)方面依法查處。

以上三者——媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、收入申報(bào)是最重要的預(yù)防腐敗和反腐敗的措施。

其他的預(yù)防腐敗措施還有:

加強(qiáng)人大監(jiān)督。不能光靠行政監(jiān)督自身的監(jiān)督,過去中國強(qiáng)調(diào)的是自己監(jiān)督自己,但是“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn),同級(jí)監(jiān)督太軟,下級(jí)監(jiān)督太難,組織監(jiān)督太短,紀(jì)委監(jiān)督太晚”,還是要重視立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人大應(yīng)當(dāng)掌管“錢袋子”,財(cái)政預(yù)算決算、怎么花納稅人的錢都必須由人大決定,而不是官員說了算。為什么中國會(huì)出現(xiàn)“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象,各級(jí)政府都到部里要錢、拉關(guān)系,原因是我們的財(cái)政資金分散在各個(gè)部門里,由行政長官?zèng)Q定怎樣開支,這也造成了公款吃喝、公款購買豪華汽車、公款旅游出國等浪費(fèi)資金的現(xiàn)象。有一次,中央電視臺(tái)美中市長對(duì)話,雙方互邀訪問,但美國市長說:他們的財(cái)政預(yù)算沒有到中國訪問的錢,所以無法去中國。但是中國市長馬上答應(yīng):你來中國的錢全部由我方支付。這件事說明,中國官員具有對(duì)財(cái)政資金使用的任意決定權(quán)。而發(fā)達(dá)國家的資金使用要經(jīng)過各級(jí)議會(huì)同意,還有一些國家有議會(huì)審查官、監(jiān)察官、行政審查官等,沒有他們的同意,行政官員的決策不受法律保護(hù)。

中國要強(qiáng)化人大在審查財(cái)政預(yù)算、支出中的作用,人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)名副其實(shí),不能是官員代表大會(huì),如果大多數(shù)人大代表是官員的話,當(dāng)然就無法掌管好人民的錢袋子。人大代表還應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)化、責(zé)任化、專職化、專業(yè)化,這樣才有能力、有時(shí)間審查財(cái)政預(yù)算決算和支出。

加強(qiáng)司法監(jiān)督。司法要獨(dú)立于行政,不受地方領(lǐng)導(dǎo)的干擾。司法相對(duì)獨(dú)立了,司法腐敗更沒人管怎么辦?還是要依靠公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督。湖南郴州市紀(jì)委書記曾錦春斂財(cái)8000萬,他給私營企業(yè)發(fā)重點(diǎn)保護(hù)單位的牌子,40萬一個(gè),不買就“雙規(guī)”;他讓法院一周內(nèi)判決一個(gè)案子,法院沒做到,他就把法院院長、兩個(gè)副院長、一個(gè)庭長四個(gè)人“雙規(guī)”了。這是典型的監(jiān)督部門自身腐敗的案例,要靠組織監(jiān)督、群眾監(jiān)督才能解決。

中國的審計(jì)部門也應(yīng)具有獨(dú)立性,發(fā)達(dá)國家的審計(jì)部門要么隸屬于議會(huì),要么隸屬于司法部門,沒有隸屬于行政部門的。中國的審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于政府,審計(jì)局很難查處縣長、縣委書記。所以,中國的審計(jì)部門最好隸屬于人大。首先體制上要順,然后去推動(dòng)人大制度的改革,加強(qiáng)人大的獨(dú)立監(jiān)督的作用。

2007年中國開始“異地審判”,這樣有利于避免權(quán)力網(wǎng)的干擾,是一個(gè)進(jìn)步。

加快政府制度改革。目前,中國“三公”(公款吃喝、公款買車用車、公款旅游出國)、“四公”(三公+公款購房建樓)消費(fèi)嚴(yán)重,達(dá)到上萬億元,政府開支加“三公”“四公”消費(fèi)占財(cái)政收入的40%以上。美國僅占11%,歐洲5%～6%,日本3%不到,中國的比例是日本的十幾倍。

據(jù)中國青年報(bào)報(bào)道:貴州一個(gè)貧困縣一年喝茅臺(tái)酒要花5000萬元,該縣一年的財(cái)政收入也僅幾千萬,可茅臺(tái)酒消費(fèi)全國第一。廣東吳川市教育局一年多吃喝掉611萬教育經(jīng)費(fèi)。

值得借鑒的是,北歐國家官員的吃喝菜單上網(wǎng),接受民主監(jiān)督,一高官因?yàn)槌院榷嗌狭艘坏砾Z肝而丟官。

所以,必須做到職務(wù)消費(fèi)規(guī)范化,職務(wù)消費(fèi)應(yīng)當(dāng)網(wǎng)上公開,接受民眾監(jiān)督。

還有公款購車的問題:云南一個(gè)地區(qū)動(dòng)用1.2億購買豪華轎車,但老百姓十分貧困。許多地方養(yǎng)得起車但發(fā)不出工資,沒聽說窮的養(yǎng)不起車的。原中國銀行上海分行行長劉金寶每年的交際費(fèi)就1億多,他的車隊(duì)由10輛奔馳組成?，F(xiàn)在,有的地方進(jìn)行車改更腐敗,官員每月增加幾千元車費(fèi)收入,還可再買新轎車,公車照坐。

而在發(fā)達(dá)國家,對(duì)公車控制十分嚴(yán)格,如芬蘭全國只有總統(tǒng)等5個(gè)人配公車;韓國漢城市政府總共只有4輛公車;意大利一個(gè)城市的市長與夫人開公車到800公里外辦了一件私事,回來后被判刑6個(gè)月;德國前總理施羅德在當(dāng)總理期間,周末他只能開著自己的破舊的大眾牌汽車外出,而保鏢卻開著豪華的防彈車寸步不離;瑞典等北歐國家連首相在家里也沒有保鏢、廚師、秘書,周末不得開公車。

還有豪華辦公樓的問題:現(xiàn)在全國各地都建豪華辦公樓,鄭州一個(gè)區(qū)建了“世界第一區(qū)政府”,省級(jí)貧困縣河北省曲陽縣國土局蓋了三處辦公樓區(qū)。而新加坡執(zhí)政黨人民行動(dòng)黨總部卻僅有2層小樓,11名工作人員。

中國一些地方還用公款建私宅,如沈陽客運(yùn)集團(tuán)前總經(jīng)理夏任凡動(dòng)用公款2000萬建私人莊園;國家級(jí)貧困縣準(zhǔn)格爾旗政府為旗領(lǐng)導(dǎo)建了9幢別墅;河南濮陽縣領(lǐng)導(dǎo)及各局委用公款建豪宅,最大一套房子的建筑面積達(dá)600平方米……

不僅“三公”、“四公”腐敗,還有龐大機(jī)構(gòu)的腐敗,如某縣工商局竟然有千名職工,襄樊市一個(gè)區(qū)的動(dòng)物檢疫站就有320人?，F(xiàn)在在一些地方還存在著買官賣官現(xiàn)象。所以,中國的人事制度應(yīng)當(dāng)透明化、民主化。

加快經(jīng)濟(jì)體制改革。預(yù)防腐敗還必須繼續(xù)經(jīng)濟(jì)體制改革,改變經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中權(quán)力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、官僚市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問題。目前,行政壟斷造成的租金和利益是最大的腐敗。

改變權(quán)力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須反壟斷,分拆壟斷企業(yè)。改變壟斷利益部門化、部門利益法制化以及部門立法、利益集團(tuán)立法、立法擴(kuò)權(quán)、立法侵權(quán)、立法違憲的狀況。

還必須減少政府管制,嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》,制定《行政許可法》實(shí)施細(xì)則。規(guī)范集中采購、招標(biāo)投標(biāo)制度。目前中國只有10%的政府采購進(jìn)行了招投標(biāo)。而且,為了規(guī)范招投標(biāo),我國必須建立獨(dú)立的監(jiān)控小組。

加強(qiáng)法治建設(shè)。中國要修改刑法,與國際接軌。聯(lián)合國反腐敗公約定義腐敗為“不正當(dāng)好處”,所以,賄賂不僅為財(cái)物,應(yīng)為“好處”,免費(fèi)的宴請(qǐng)、服務(wù)、公款吃喝等都應(yīng)算作腐敗。

美國農(nóng)業(yè)部長因?yàn)榻邮軆r(jià)值64美元、100美元、510美元的門票、飛機(jī)票而下臺(tái);俄亥俄州長塔夫脫因?yàn)?800美元而被起訴,腐敗金額中包括高爾夫、曲棍球門票和免費(fèi)的宴會(huì)。

刑法還應(yīng)加大對(duì)瀆職、單位犯罪、行賄的處罰力度。對(duì)于不明來源財(cái)產(chǎn),按照國際慣例,應(yīng)認(rèn)定為受賄金額。目前一些貪官的不明來源財(cái)產(chǎn)是認(rèn)定的受賄金額的5～10倍。中國應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家實(shí)行腐敗推定原則,對(duì)官員、公職人員、富翁、公司等強(qiáng)勢(shì)階層都實(shí)行有罪推定。

中國還要改變犯罪成本低的問題。上市企業(yè)杭蕭鋼構(gòu)通過發(fā)布虛假消息,違規(guī)獲利76億,董事長獲利28億,可罰款只有20萬元。違法成本低,守法成本高。

而發(fā)達(dá)國家對(duì)違法的處罰極其嚴(yán)厲。美國一家三口開著通用公司的汽車出了車禍,女兒受傷,通用公司因?yàn)闊o視設(shè)計(jì)缺陷可能給消費(fèi)者造成的危害,被美國加洲法院裁定屬于道德問題,懲罰性賠償43億美元。世界五大會(huì)計(jì)事務(wù)所之首的安達(dá)信公司,因?yàn)樽黾儋~主動(dòng)賠償20億美元還不夠,最終被美國司法部逼迫破產(chǎn)。

預(yù)防腐敗還要改良中國人的文化生活。中國文化中很多是人治文化、人情文化、官本位文化、特權(quán)文化、貪瀆文化、謀略文化、無規(guī)則文化,不少人們熱衷于走捷徑、走后門、拉關(guān)系、玩手腕、請(qǐng)客送禮,腐敗“生活化”了,成了生活方式。由于競(jìng)爭(zhēng)激烈,人們守規(guī)則往往成本高,不守規(guī)則成本低。光靠道德純潔運(yùn)動(dòng)是無法改變腐敗生活化的狀況的,如果沒有民主法治,道德運(yùn)動(dòng)只能強(qiáng)化一些人的做秀作假心態(tài),反而會(huì)加速整個(gè)社會(huì)的道德滑坡。

中國反腐敗的力度和成果已為人民所矚目。我們預(yù)防腐敗的機(jī)制建設(shè)和民主監(jiān)督還有很長路要走,但媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督可以一步步進(jìn)行。中國應(yīng)當(dāng)制定廉政指標(biāo)體系,包括:行賄受賄指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)違規(guī)違法指標(biāo)、職務(wù)消費(fèi)指標(biāo)、預(yù)算與監(jiān)督指標(biāo)、舉報(bào)與處理指標(biāo)、集中采購指標(biāo)、招標(biāo)投標(biāo)指標(biāo)、不正之風(fēng)指標(biāo)、政務(wù)公開度、收入公開度、群眾滿意度等,而各“指標(biāo)”、“度”又由被查處的案件數(shù)量、涉及人數(shù)、涉及金額、群眾打分等決定。廉政指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)既體現(xiàn)“治標(biāo)”又體現(xiàn)“治本”,既重視組織、制度的作用,又重視作風(fēng)、民意的重要性,既反映收錢收物的“硬腐敗”,又反映接受好處、服務(wù)、拉關(guān)系、走后門、“三公消費(fèi)”、“四公消費(fèi)”的“軟腐敗”。建議國家把廉政指標(biāo)體系作為干部政績(jī)考核的主要內(nèi)容。

(作者單位:北京理工大學(xué))