行政賠償主體范圍劃分界限

石　卉

摘要 行政賠償作為國(guó)家賠償?shù)囊环N,形式客觀上存在著侵權(quán)主體、賠償義務(wù)主體、賠償責(zé)任主體相分離的特點(diǎn)。本文指出行政賠償侵權(quán)主體范圍具有階段性的特征,厘清我國(guó)現(xiàn)階段行政侵權(quán)主體的范圍對(duì)我國(guó)國(guó)家賠償制度的完善有著現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 國(guó)家責(zé)任 行政賠償 侵權(quán)主體

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-329-03

1989年,在我國(guó)民主法制建設(shè)史上具有里程碑意義的《行政訴訟法》頒布實(shí)施,該法不僅賦予了公民、法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服可以上訴的權(quán)利,同時(shí)該法的第九章對(duì)行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件、賠償義務(wù)主體、賠償程序、追償及賠償費(fèi)用來源等作了較為全面的規(guī)定,暫時(shí)緩解了《憲法》第41條公民求償權(quán)只有權(quán)利設(shè)定沒有法律實(shí)際保障實(shí)現(xiàn)的尷尬局面,1995年開始運(yùn)行的《國(guó)家賠償法》更是成為我國(guó)行政賠償制度逐漸走向成熟的標(biāo)志。行政賠償制度作為構(gòu)建國(guó)家賠償體制的突破口在我國(guó)已經(jīng)有了近20年的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),在運(yùn)行過程當(dāng)中不免遇到各種各樣的質(zhì)疑和困難,其中對(duì)行政賠償各類主體的探討似乎并不熱烈,筆者認(rèn)為在國(guó)家賠償?shù)恼Z境下厘清行政賠償侵權(quán)主體的范圍從而牽一發(fā)而動(dòng)全身以期能夠?qū)ξ覈?guó)行政賠償制度的進(jìn)一步完善有所裨益,其中若干個(gè)人淺陋之見,為現(xiàn)有理論通說所摒棄,貽笑大方。

一、主體要件究竟意味著什么

說道底行政賠償?shù)男再|(zhì)屬于國(guó)家賠償,因此在討論主體要件的問題時(shí)不能拋棄國(guó)家賠償這個(gè)整體的語境,對(duì)行政賠償侵權(quán)主體的界定同樣不能拋開國(guó)家賠償侵權(quán)主體的大前提。國(guó)家只對(duì)特定主體的侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任,而主體要件即是為了確定國(guó)家對(duì)哪些組織或者個(gè)人的侵權(quán)行為負(fù)責(zé)賠償。各國(guó)對(duì)國(guó)家賠償責(zé)任主體要件的認(rèn)識(shí)和理解不盡相同,在國(guó)家賠償制度實(shí)踐中也各存差異,國(guó)家賠償制度比較發(fā)達(dá)的國(guó)家其范圍比較寬泛,相應(yīng)地對(duì)侵權(quán)主體的限制較少,因而主體要件被其他要件所吸收,比如法國(guó)和德國(guó)。①主體要件的隱退,實(shí)際上意味著國(guó)家賠償歸責(zé)行為的主體是以侵權(quán)當(dāng)時(shí)所從事的行為是否具有公權(quán)力性質(zhì)而定的,而不是以從事該行為的人的身份為依據(jù)?？梢哉f,主體要件的存在與否以及存在張力的大小實(shí)質(zhì)上反映出了該賠償制度的成熟程度。

任何一個(gè)國(guó)家的法制建設(shè)都沒有捷徑,不可能一蹴而就,國(guó)家賠償制度的構(gòu)建、完善和成熟需要長(zhǎng)期的實(shí)踐以及結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況。不論是法國(guó)或是德國(guó),其國(guó)家賠償責(zé)任的主體要件也不是一開始就遭到否定,而是適應(yīng)國(guó)家形式的需要,經(jīng)歷了一個(gè)由強(qiáng)到弱的過程?！段含攽椃ā返?31條所指的公務(wù)員僅限于“官吏”,之后在行政權(quán)不斷延伸,行政主體日益多元化的趨勢(shì)下,法院的判例對(duì)公務(wù)員的含義作了擴(kuò)充解釋,凡實(shí)質(zhì)上執(zhí)行公務(wù)過形式上就任公職者,都屬于國(guó)家賠償法意義上的公務(wù)員,構(gòu)成國(guó)家侵權(quán)的主體,現(xiàn)行德國(guó)基本法則將“官吏”修改為“任何行使公權(quán)力的人”,即以行使公權(quán)力為國(guó)家賠償責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),而不論其主體的法律身份。②

國(guó)家賠償制度比較發(fā)達(dá)的國(guó)家法制實(shí)踐中主體要件的被吸收與隱退并不意味著從學(xué)理上對(duì)其進(jìn)行梳理就失去了意義,更不能說主體要件對(duì)任何國(guó)家的國(guó)家賠償制度發(fā)展沒有價(jià)值。恰恰相反,我國(guó)國(guó)家賠償制度仍處于“暖身”階段,國(guó)家賠償?shù)姆秶噍^而言還很有限,最為關(guān)鍵的是我國(guó)行政法仍是以行政權(quán)力為核心體系,在這種現(xiàn)實(shí)行政背景下,明確主體要件,厘清侵權(quán)主體范圍就有著極為現(xiàn)實(shí)的意義。

二、行政賠償中的主體

《國(guó)家賠償法》第二條上書“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的”、“國(guó)家賠償法由本法規(guī)定的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)”;第五條則出現(xiàn)了這樣的表述:“屬于下列情形之一的,國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任”,請(qǐng)注意法律規(guī)定中的字眼:“違法行使職權(quán)侵犯”、“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”、“承擔(dān)賠償責(zé)任”,這些字眼其實(shí)界定了國(guó)家賠償?shù)闹黧w類型:賠償責(zé)任主體、履行賠償義務(wù)的主體,侵權(quán)行為主體,這同樣也是行政賠償?shù)娜笾黧w。

(一)國(guó)家是明確的賠償責(zé)任主體

就國(guó)家賠償責(zé)任主體而言,毫無疑問是國(guó)家。確立國(guó)家責(zé)任是一個(gè)國(guó)家從人治走向法治的重要標(biāo)志之一。在人治的背景下政府抱著“主權(quán)豁免理論”的尚方寶劍,對(duì)自己的行為不負(fù)責(zé)任或者僅僅承擔(dān)有限責(zé)任。19世紀(jì)中葉以前對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)行為沒有哪一個(gè)國(guó)家明確承擔(dān)賠償責(zé)任,直至19世紀(jì)末20世紀(jì)初,隨著國(guó)家職能的迅速擴(kuò)展,國(guó)家的侵權(quán)現(xiàn)象日益增多,加之民權(quán)運(yùn)動(dòng)的高漲人民對(duì)缺乏救濟(jì)手段日益不滿,國(guó)家主權(quán)豁免理論不斷遭到口誅筆伐導(dǎo)致一些國(guó)家被迫在有些領(lǐng)域放棄國(guó)家主權(quán)豁免的觀念。法國(guó)此時(shí)將國(guó)家行為分為統(tǒng)治行為、管理行為和權(quán)力行為,對(duì)于類似征兵、課稅、立法及司法等統(tǒng)治行為國(guó)家仍享有豁免權(quán);對(duì)執(zhí)行公務(wù)、管理公共財(cái)產(chǎn)等管理行為,國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任;對(duì)郵電、航空等私經(jīng)濟(jì)行為,國(guó)家依照民法承擔(dān)賠償責(zé)任。第二次世界大戰(zhàn)敲響了人權(quán)的戰(zhàn)鼓,隨著世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展,各國(guó)民主政治和人權(quán)事業(yè)也取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。許多國(guó)家開始通過判例、立法確立了國(guó)家賠償責(zé)任:瑞士的《聯(lián)邦與雇員賠償責(zé)任法》、美國(guó)的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償責(zé)任法》、英國(guó)的《王權(quán)訴訟法》以及日本的《國(guó)家賠償法》,各國(guó)紛紛立法的行動(dòng)彰顯了國(guó)家責(zé)任已經(jīng)進(jìn)入了明確化,肯定化,普遍認(rèn)可化的階段。國(guó)家對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任,國(guó)家負(fù)有賠償義務(wù)已經(jīng)得到各國(guó)普遍的認(rèn)同。

我國(guó)對(duì)國(guó)家責(zé)任的認(rèn)同對(duì)國(guó)家賠償?shù)目隙ㄒ膊荒芴用摲ㄖ七M(jìn)程的固有軌跡,我國(guó)行政法學(xué)家應(yīng)松年教授將我國(guó)對(duì)國(guó)家責(zé)任的制度性確立分成四個(gè)階段:第一階段是新中國(guó)成立前國(guó)民黨時(shí)期裝點(diǎn)門面的國(guó)家賠償制度雛形,其間1934年的憲法草案中“凡公務(wù)員違法侵害人民之自由或權(quán)利者,除依法受懲戒外,應(yīng)負(fù)刑事及民事責(zé)任。被害人民就其所受損害并得依法律向國(guó)家請(qǐng)求賠償”的表述標(biāo)志著中華民國(guó)正式承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任;第二階段是中華人民共和國(guó)成立前中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義政權(quán)以政策維系的國(guó)家賠償制度;第三個(gè)階段以1989年《行政訴訟法》頒布為標(biāo)志,國(guó)家賠償制度取得了突破性的進(jìn)展;最后以1994年通過的《國(guó)家賠償法》為截點(diǎn),正式建立了國(guó)家賠償制度。

國(guó)家是當(dāng)然的賠償責(zé)任主體,行政賠償作為國(guó)家賠償?shù)囊环N,其責(zé)任主體不言而喻非國(guó)家莫屬,國(guó)家承擔(dān)行政賠償?shù)呢?zé)任,這是探討行政賠償所有問題的最大前提。

(二)履行賠償義務(wù)的主體

國(guó)家對(duì)于自己設(shè)立的和雖然不是自己設(shè)立但確屬代表自己行為的各種機(jī)關(guān)和組織的公務(wù)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。但是,由于國(guó)家是抽象的主體,因此其承擔(dān)賠償責(zé)任必須通過其隸屬的一定的具體化了的主體來進(jìn)行,這些具體化了的主體即所謂的履行賠償義務(wù)的主體。根據(jù)國(guó)家行政法的規(guī)定就行政賠償而言,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以分為以下若干情形:

1.行政機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān):行政及行政機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人或其他行政組織的合法權(quán)益造成損害,該行政機(jī)關(guān)或工作人員所在的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān);兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同實(shí)施違法行政行為造成損害的,應(yīng)由該兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān),承擔(dān)連帶責(zé)任;

2.法律、法規(guī)授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān):法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使被授予的行政職權(quán)時(shí),侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的,該法律、法規(guī)授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān);

3.委托機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān):當(dāng)行政機(jī)關(guān)委托其他組織行使職權(quán)引起賠償責(zé)任時(shí),由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償義務(wù),即使受托組織超越委托權(quán)限,濫用該委托權(quán)利,委托機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償義務(wù)。

4.行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)被撤銷后的責(zé)任承擔(dān):行政機(jī)關(guān)實(shí)施侵權(quán)行為給他人造成損害后又被撤銷的,由繼續(xù)行使其職權(quán)的的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān),如果沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān),則以作出撤銷決定的機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

5.經(jīng)行政復(fù)議后的賠償義務(wù)機(jī)關(guān):經(jīng)復(fù)議的案件,由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān),若復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的,復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重的部分履行賠償義務(wù)。

(三)侵權(quán)行為主體

“實(shí)施侵權(quán)行為的機(jī)關(guān)或組織,就是侵權(quán)行為的主體。”③行政賠償侵權(quán)主體的范圍各國(guó)都采用了相對(duì)模糊的界定方式,其用意在于根據(jù)實(shí)際需要靈活地?cái)U(kuò)大它的范圍,以便盡可能地?cái)U(kuò)大相對(duì)一方的救濟(jì)范圍,在法國(guó),國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍除了公務(wù)員以外,還包括私法上的合同雇用人員、征用人員、事實(shí)上的公務(wù)員、志愿主動(dòng)當(dāng)行政主體工作的人員等;在德國(guó),行政法院對(duì)“工作人員”的解釋一直采取放任的態(tài)度,即認(rèn)為即使代表國(guó)家實(shí)施行為的個(gè)人沒有獲得國(guó)家的正式任命,國(guó)家也應(yīng)對(duì)其行為負(fù)責(zé)。

我國(guó)則對(duì)侵權(quán)行為主體的范圍進(jìn)行了相對(duì)嚴(yán)密的界定,明確規(guī)定國(guó)家賠償?shù)那謾?quán)主體為國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員以及授權(quán)組織;《中華人民共和國(guó)憲法》第41條第3款規(guī)定:由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利,國(guó)家賠償法將憲法這一原則具體,并在該法典第2條重申:“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”;在第3條規(guī)定行政賠償時(shí)指明其行為主體是“行政機(jī)關(guān)及其工作人員”,而第7條則表明“法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時(shí)”也會(huì)成為侵權(quán)主體。

三、行政賠償主體化分的界限標(biāo)準(zhǔn)

(一)當(dāng)責(zé)任主體復(fù)合時(shí)

國(guó)家為國(guó)家賠償責(zé)任主體,由于公權(quán)力的行使造成損害應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任,因?yàn)樗械墓珯?quán)力都產(chǎn)生于統(tǒng)治權(quán)或主權(quán),而統(tǒng)治權(quán)或主權(quán)只有國(guó)家享有,但是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行操作實(shí)際上是通過各個(gè)層次的公務(wù)員完成或者落實(shí)的。由于實(shí)際中看到的是國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,實(shí)踐中往往將這兩類主體同責(zé)任主體相等同,而實(shí)際上國(guó)家僅對(duì)公務(wù)員過錯(cuò)負(fù)賠償責(zé)任,損害的發(fā)生由公務(wù)員本人的過錯(cuò),則由公務(wù)員負(fù)責(zé)賠償,但是這種賠償并非國(guó)家賠償?shù)姆懂牰敲袷沦r償?shù)姆懂牎?/p>

我國(guó)對(duì)國(guó)家賠償責(zé)任與公務(wù)員個(gè)人賠償責(zé)任的立法界線相對(duì)而言還是比較清晰的,但是實(shí)際操作起來卻容易遇到“一個(gè)案件,兩套訴訟”的瓶頸。《民法通則》第21條規(guī)定:國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中,侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！缎姓V訟法》第68條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員工作出的具體行政行為侵權(quán)公民,法人或者其他組織的合法權(quán)益造成的損害的,由該行政機(jī)關(guān)或該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。行政機(jī)關(guān)賠償損失后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或重大過失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部門或全部賠償費(fèi)用。顯然,民法通則只是籠統(tǒng)地規(guī)定了公務(wù)侵權(quán)應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任,并未明確區(qū)分國(guó)家賠償責(zé)任與公務(wù)員個(gè)人責(zé)任。而行政訴訟法的規(guī)定,明確了國(guó)家機(jī)關(guān)或公務(wù)員侵權(quán)應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任,而非公務(wù)員賠償責(zé)任,而且其適用范圍僅限于行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵權(quán)造成的損害,實(shí)際操作起來就遇到這樣的問題:首先確認(rèn)由于行政行為的存在而尋求行政賠償,在確定責(zé)任歸屬時(shí)又遇到了公務(wù)員個(gè)人因素而交織著民事程序。當(dāng)行政碰上民事總會(huì)牽扯出團(tuán)團(tuán)亂麻,令人頭疼不已,這已不僅僅是行政賠償面臨的問題,更使得各類需由行政機(jī)關(guān)參與確認(rèn)、許可等認(rèn)定的民事爭(zhēng)議如鯁在喉,這種現(xiàn)象本身也應(yīng)進(jìn)入國(guó)家賠償?shù)淖h程。

責(zé)任主體相復(fù)合尤其是以公務(wù)員公務(wù)行為為交織點(diǎn)時(shí)產(chǎn)生的問題亟待解決,建立合理的行政附帶民事訴訟體制不失為一個(gè)良好嘗試的開端。

(二)糾正履行義務(wù)主體的定位

根據(jù)《國(guó)家賠償法》來看,我國(guó)行政賠償履行義務(wù)的主體定位的依據(jù)是侵權(quán)行為的存在或者來源。但是基于國(guó)家責(zé)任的語境,倘若國(guó)家賠償責(zé)任已然成立,那么履行義務(wù)的主體的劃分應(yīng)該從如何更好的實(shí)現(xiàn)賠償義務(wù),對(duì)行政相對(duì)人的損失予以彌補(bǔ)的角度,而非站在究問責(zé)任來源的位置上。國(guó)家賠償制度的設(shè)定意義就在于承認(rèn)國(guó)家行為有給公民造成損害的可能性,并因此承擔(dān)責(zé)任,在此大環(huán)境下討論履行義務(wù)的著眼點(diǎn)應(yīng)在于“賠償”而非“責(zé)任”,原因很簡(jiǎn)單,履行賠償義務(wù)的主體面對(duì)的不是別人而是受損的行政相對(duì)人,對(duì)于行政相對(duì)人而言責(zé)任已經(jīng)明確,通俗一點(diǎn)說:國(guó)家錯(cuò)了,而我需要解決的問題是怎么補(bǔ)償。至于明確行政機(jī)關(guān)最終的責(zé)任歸屬,國(guó)家賠償法中關(guān)于國(guó)家追償?shù)牟糠忠呀?jīng)作了闡述,但是這是國(guó)家責(zé)任下對(duì)具體行使國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或個(gè)人責(zé)任追究的問題,是國(guó)家機(jī)關(guān)自己內(nèi)部的事情,行政相對(duì)人一旦成為適格的賠償申請(qǐng)人,其賠償責(zé)任的相對(duì)方便是國(guó)家,而非行政侵權(quán)主體,國(guó)家一旦確認(rèn)了自己的賠償責(zé)任,第一要?jiǎng)?wù)是如何落實(shí)賠償其次才是追償。

我國(guó)履行義務(wù)主體定位的偏差導(dǎo)致了一系列的現(xiàn)實(shí)問題,由于義務(wù)主體產(chǎn)生于侵權(quán)主體,行政相對(duì)人求償?shù)闹苯用鎸?duì)人成為侵權(quán)主體或者對(duì)該侵權(quán)主體負(fù)責(zé)的組織,行政賠償是國(guó)家賠償而非民事賠償,求償人和義務(wù)機(jī)關(guān)并非位列于同等的地位,義務(wù)機(jī)關(guān)不履行賠償義務(wù),求償人要付出更大的成本才能獲得賠償,而國(guó)家支出賠償?shù)臋C(jī)構(gòu)并不直接面對(duì)求償人,客觀上就給義務(wù)機(jī)關(guān)拖延甚至回避落實(shí)賠償義務(wù)。

實(shí)踐上看,我國(guó)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置本身就存在這樣那樣的問題,數(shù)量龐大,成立依據(jù)不明,有時(shí)上級(jí)單位自己也不清楚自己下面到底掛靠了多少“掛羊頭賣狗肉”的組織,究竟由誰來履行賠償義務(wù),不是由侵權(quán)行為主體必然推導(dǎo)出來的,而是應(yīng)該由國(guó)家立法統(tǒng)一指定的,必要時(shí)可以將賠償義務(wù)主體和侵權(quán)行為主體分離開來,設(shè)立專門的賠償義務(wù)主體并將之納入國(guó)家賠償體系,成為直接面對(duì)國(guó)家賠償申請(qǐng)人的支付義務(wù)機(jī)關(guān)。

(三)有限度的模糊侵權(quán)行為主體范圍

賠償義務(wù)主體必須具有穩(wěn)定性,以保障賠償?shù)那袑?shí)履行,而侵權(quán)行為的主體卻是一個(gè)動(dòng)態(tài)的范圍,在不同的階段和社會(huì)環(huán)境里呈現(xiàn)不同的層次,就行政侵權(quán)而言,越是行政文化較為成熟的國(guó)家,其侵權(quán)的主體也越是寬泛,相對(duì)而言,行政文化尚未健全,依法行政氛圍黯淡的國(guó)家,其侵權(quán)主體范圍則相對(duì)有限。

筆者揣測(cè),我國(guó)將侵權(quán)行為主體明確在國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和授權(quán)組織的范圍之內(nèi)其立法原意也是出于我國(guó)立法之時(shí)所處的社會(huì)現(xiàn)實(shí),考慮到我國(guó)法制建設(shè)的階段性特征和國(guó)家賠償制度建立甫初的客觀情況。但是,社會(huì)情況不斷變化,國(guó)家職能越來越多的滲透到各個(gè)角落,從《國(guó)家賠償法》1995年實(shí)施到今已經(jīng)足足14個(gè)年頭,期間涌現(xiàn)出的新的國(guó)家權(quán)力行使形式,新的法律法規(guī),新的授權(quán)可謂繁矣,加之法律本身的滯后性,過分明確的侵權(quán)行為主體已經(jīng)給實(shí)踐帶來了很大的麻煩。舉授權(quán)組織為例,按照法律的明確規(guī)定,這種授權(quán)組織只是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的授權(quán),但是實(shí)踐中除了法律法規(guī)授權(quán)以外,還有規(guī)章授權(quán)的情形。如果按照文字規(guī)定的意思,只有法律法規(guī)授權(quán)的情形下,被授權(quán)組織才可以成為國(guó)家侵權(quán)行為的主體,規(guī)章授權(quán)是不被認(rèn)可的,可惜規(guī)章授權(quán)存在的事實(shí)并不會(huì)因?yàn)闆]有規(guī)定就消失。盡管最高院在其《關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干文題的解釋》第20條中規(guī)定了“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)”的機(jī)構(gòu)和組織,但也是僅僅作為被告認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn),司法解釋并沒有承認(rèn)這種規(guī)章授權(quán)就一定使該機(jī)構(gòu)和組織獲得了合法的權(quán)限。

在解決侵權(quán)行為主體范圍問題時(shí),切忌矯枉過正。我國(guó)已有學(xué)者發(fā)表著作論述由于行政范圍的擴(kuò)張,行政的概念已經(jīng)延伸到社會(huì)行政、公共行政領(lǐng)域,因此也應(yīng)將這部分具有公共行政職能或社會(huì)行政職能的主體納入行政賠償侵權(quán)主體的范圍中去。這種觀點(diǎn)忽視了我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情。誠然,不能否認(rèn)弱化國(guó)家賠償?shù)闹黧w要件是國(guó)家賠償現(xiàn)代化成熟化的發(fā)展趨勢(shì),但是不能不顧及國(guó)家、社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況。包括行政賠償在內(nèi)的國(guó)家賠償制度并非一部法律撐起整個(gè)法制天空的神話制度,事實(shí)上,由于賠償責(zé)任主體的特殊性,這部典型的救濟(jì)性質(zhì)的法律應(yīng)該是“最終救濟(jì)”的最好注解,其真正有效運(yùn)行需要有一個(gè)良好的外部行政文化,正是基于此種原因良好運(yùn)行的國(guó)家賠償制度才會(huì)弱化主體要件,也正是基于此種原因弱化了主體要件的國(guó)家賠償制度才成為衡量該制度成熟的標(biāo)志。我國(guó)現(xiàn)階段仍不具有弱化主體要件的客觀環(huán)境,因此在界定侵權(quán)主體范圍是不應(yīng)過度擴(kuò)大而應(yīng)根據(jù)需要一步一步完善,例如在肅清授權(quán)不明、無權(quán)授權(quán)的組織的前提下肯定規(guī)章授權(quán)的機(jī)構(gòu)和組織的侵權(quán)行為主體地位。

注釋:

①王名揚(yáng).法國(guó)行政法.中國(guó)政法大學(xué)出版社.1989年版.第696頁.

②馬懷德主編.國(guó)家賠償法學(xué).中國(guó)政法大學(xué)出版社.2001年版.第33頁.

③楊小君.國(guó)家賠償法律問題研究.北京大學(xué)出版社.2005年版.第243頁.

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