服務(wù)不當(dāng)，也當(dāng)賠償

胡建杰

摘要 行政賠償責(zé)任采用違法責(zé)任原則,但是該原則不能滿足服務(wù)行政的需要,公民法人或其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)履行職能侵害時(shí)不能完全得到彌補(bǔ)。本文指出為彌補(bǔ)這一缺陷,體現(xiàn)服務(wù)行政的理念,應(yīng)當(dāng)適用違法或明顯不當(dāng)?shù)男姓r償歸責(zé)原則。

關(guān)鍵詞 行政賠償 歸責(zé)原則 違法或明顯不當(dāng)

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-209-01

一、問題的提出

當(dāng)今世界服務(wù)行政的理念已深入人心。政府執(zhí)政理念也從管制職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。政府在行政活動(dòng)中侵犯相對人合法權(quán)益導(dǎo)致行政賠償責(zé)任,然而現(xiàn)行行政賠償責(zé)任的歸責(zé)原則不能保證政府服務(wù)職能的質(zhì)量。試看案例:

5年前浙江慈溪人孫某遭遇車禍,民警及時(shí)趕到將其抬上警車送往醫(yī)院搶救。性命無虞但是留下一級傷殘。四年后,他聽人說起自己當(dāng)年受傷時(shí),曾因?yàn)樘弁炊斑^“有觸電感,不要碰我”,但是民警見他傷勢嚴(yán)重,還是把他送到了醫(yī)院,孫某認(rèn)為:“最終造成殘疾的并不是車禍,而是當(dāng)初民警救助不當(dāng)?！庇谑菍O某以此為由向慈溪市公安局提出賠償請求。慈溪市公安局審查后作出了《不予行政賠償決定書》。孫某不服,向慈溪市人民法院提起行政賠償訴訟。法院一審駁回孫某訴訟請求,孫某已向?qū)幉ㄊ兄屑壢嗣穹ㄔ禾崞鹕显V。①

二、采用違法或明顯不當(dāng)原則的理由

依據(jù)《國家賠償法》第二條規(guī)定的行政賠償?shù)臍w責(zé)原則,民警并未有違法之處,所以不予賠償符合法律規(guī)定。然而問題在于,若事實(shí)正如孫某所言,民警的不當(dāng)救助行為造成或者擴(kuò)大了他的傷殘程度,國家是否要負(fù)賠償責(zé)任?筆者認(rèn)為在服務(wù)行政視野下,政府服務(wù)不當(dāng),也當(dāng)賠償。

我國制定《國家賠償法》時(shí),選擇了違法責(zé)任原則作為主要?dú)w責(zé)原則,“原因在于:1、違法責(zé)任原則克服了過錯(cuò)責(zé)任中的不確定性,便于操作;……”②當(dāng)時(shí)立法者考慮的主要是簡便易行,擯棄了考查行為人主觀動(dòng)機(jī)的過錯(cuò)原則,而選擇了以客觀行為是否違背法律作為歸責(zé)原則。制定《國家賠償法》時(shí)行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)人員的法律素質(zhì)遠(yuǎn)未有今日的水平。

而采用違法或明顯不當(dāng)原則,不僅便于操作,又能擴(kuò)大國家賠償?shù)姆秶?彌補(bǔ)單純采用違法責(zé)任原則的不足。尤其在法律比較原則的情況下,自由裁量幅度過大會(huì)直接影響相對人的合法利益。“因而要適用違法或明顯不當(dāng)原則限制自由裁量權(quán),保護(hù)相對人的合法權(quán)益?！雹鄢晌姆ň哂写_定的優(yōu)點(diǎn),但不能包含一切。嚴(yán)格的行政程序能夠防止大部分的行政侵權(quán)事件的發(fā)生,卻不能根絕一切。比如在諸如孫某案的行政事實(shí)行為中,考量行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任不僅要看行政機(jī)關(guān)工作人員是否嚴(yán)格符合了程序,還應(yīng)當(dāng)考量行政機(jī)關(guān)工作人員的舉動(dòng)是否符合專業(yè)常識和科學(xué)規(guī)律。該案中,首先應(yīng)當(dāng)適用違法原則,審查民警在實(shí)施救援行為時(shí)是否根據(jù)程序先檢視傷者的情況,做出原地等待醫(yī)護(hù)人員或采取緊急避險(xiǎn)直接送重傷員前往急救中心這兩種相反的決定是否有依據(jù)。接著適用明顯不當(dāng)原則,審查民警救助過程中是否有違背常識,任性而為的情況。經(jīng)過上述兩項(xiàng)的審查,才能斷定行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。采用違法或明顯不當(dāng)原則即是對現(xiàn)行法律制度的繼承,也是擴(kuò)大行政賠償責(zé)任范圍,實(shí)現(xiàn)公平正義,最大程度保障公民法人和其他組織的人身財(cái)產(chǎn)安全不因行政機(jī)關(guān)工作人員的任性而受損害。

三、采用違法或明顯不當(dāng)原則的可行性

如果行政賠償歸責(zé)原則采用了違法或明顯不當(dāng)原則,這將比單純適用違法原則更加嚴(yán)格束縛行政機(jī)關(guān)工作人員履行職務(wù)的活動(dòng),會(huì)不會(huì)因此造成行政機(jī)關(guān)工作人員消極對待自己的職責(zé),產(chǎn)生“多做多錯(cuò),多一事不如少一事”的心理呢?一旦出現(xiàn)此種情況行政效率必將下降,乃至不如不改。但筆者認(rèn)為完善的制度建設(shè)不會(huì)允許這種情況的出現(xiàn)。

首先,行政機(jī)關(guān)工作人員消極對待自己的職責(zé),不履行自己的職責(zé),是典型的不作為,這種行為同樣違法,行政機(jī)關(guān)還是可能承擔(dān)行政賠償?shù)呢?zé)任。

其次,行政賠償是基于行政侵權(quán)理論,與民事侵權(quán)理論相同,要產(chǎn)生行政賠償責(zé)任,必須是發(fā)生實(shí)際損害事實(shí),如果行政機(jī)關(guān)履行職能沒有給相對人造成實(shí)際損害,或者未如先前案例之中的假設(shè),行政機(jī)關(guān)工作人員的救援并沒有擴(kuò)大事故受害人的損失,自然不會(huì)產(chǎn)生行政賠償責(zé)任。

最后,行政賠償責(zé)任是一種國家責(zé)任,不是行政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任,除非有極少數(shù)情況是行政機(jī)關(guān)工作人員出于故意或重大過失而給相對人造成了損害。行政機(jī)關(guān)工作人員一般的過失而給相對人造成損害,其個(gè)人不負(fù)賠償責(zé)任,其責(zé)任轉(zhuǎn)移到國家,事后國家機(jī)關(guān)也不會(huì)向履行職責(zé)的工作人員追償。

綜上所述行政賠償責(zé)任的陡然提升,并不一定會(huì)引起行政機(jī)關(guān)的消極不作為。

四、結(jié)論

我國政府職能正處于轉(zhuǎn)型期,這將是一個(gè)漫長的時(shí)期,不能一下子把很重的責(zé)任壓在行政機(jī)關(guān)的身上,但也不能為了因?yàn)檎畬又刎?zé)任的不適應(yīng)而無所作為。違法或明顯不當(dāng)?shù)臍w責(zé)原則也許也是一個(gè)過渡性的原則,也許將來會(huì)有一個(gè)更加公平正義的原則被采納,但是現(xiàn)在我們需要一點(diǎn)點(diǎn)加重政府的責(zé)任,以促使它向著服務(wù)行政的目標(biāo)邁進(jìn)。

注釋:

①民警急救車禍?zhǔn)軅叻闯杀桓?東南商報(bào).2009年5月16日A03版.

②劉嗣元,石佑啟.國家賠償法要論.北京大學(xué)出版社.2005年版.第37頁.

③羅豪才,袁曙宏.論我國國家賠償?shù)脑瓌t.中國法學(xué).1991(2).