反腐倡廉制度建設(shè)的若干問題探析

戴衛(wèi)平

摘要 本文認為監(jiān)督主體擁有的權(quán)力和權(quán)威不足以制約被監(jiān)督者,甚至監(jiān)督者的任免、調(diào)動、待遇升遷等權(quán)力都掌握在被監(jiān)督者手中,監(jiān)督者依附于被監(jiān)督者的兩難抉擇和尷尬境遇,是“制度反腐”的一大困惑。

關(guān)鍵詞 監(jiān)督主體 制度反腐 被監(jiān)督者

中圖分類號:D630.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-199-02

腐敗問題,不僅是當(dāng)前很多政治、經(jīng)濟、社會問題的直接原因,它還動搖著中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。在如何反腐的問題上,理性地分析,中國目前反腐敗面臨的主要問題之一仍然是制度不健全,因此根治腐敗的關(guān)鍵是推進制度建設(shè)。反腐倡廉制度建設(shè)要堅持中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo),就是要用中國化的馬克思主義指導(dǎo)反腐倡廉制度建設(shè)的實踐。改革開放30年來,我們堅持用中國化的馬克思主義理論指導(dǎo)反腐倡廉的制度建設(shè),以與時俱進的精神,積極探索反腐倡廉制度建設(shè)的工作規(guī)律。新階段、新情況、新問題給反腐倡廉制度建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。在復(fù)雜多變的形勢下,我們原來的工作思路和工作方法、原來比較有效的手段和措施有的已不適應(yīng)新形勢的要求。在現(xiàn)行的反腐倡廉制度體系中,有的制度“缺位”、有的制度“移位”、有的制度“錯位”、有的制度“虛設(shè)”等,導(dǎo)致了某些方面、某些環(huán)節(jié)的“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”。

在新的歷史條件下,我們必須用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌反腐倡廉的制度建設(shè),在反腐倡廉制度建設(shè)中全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,使反腐倡廉制度建設(shè)具有科學(xué)性、合理性和可操作性。

一、反腐倡廉制度建設(shè)的若干問題

(一)反腐倡廉制度建設(shè)的理念——仍是重“人治”、“德治”,而輕“法治”和“法制”

多少年來,我們設(shè)置、設(shè)計反腐倡廉制度時,一些缺少科學(xué)法則的觀念,一直影響著反腐倡廉制度建設(shè)的質(zhì)量。例如,那些“我們的干部絕大多數(shù)是好的”、“我們要信任干部,保護干部”、“要相信組織,相信政府”、“共產(chǎn)黨員是特殊材料制成的”等論斷時而成為我們反腐倡廉制度建設(shè)的理念。使我們的反腐倡廉過多地放在道德教育上,無形中重“人治”和“德治”而輕“法治”和“法制”建設(shè)。而對于制度本身存在的問題卻重視不夠。

在過去很長的一段時間,我們黨的反腐倡廉斗爭充滿了“人治”色彩。由于沒有嚴格的制度作保護,一個偉人的一言一行,在很大程度上決定了包括反腐敗斗爭在內(nèi)的各項工作成敗得失。過去大民主、群眾運動的反腐倡廉斗爭模式是“人治”的必然結(jié)果。按照馬克思主義的經(jīng)典理論——反腐倡廉,制度建設(shè)是根本。換句話說,制度缺陷是一切腐敗的根源。由于我們是一黨執(zhí)政,內(nèi)部監(jiān)督太難,外部監(jiān)督太軟,陷入了同體監(jiān)督的兩難抉擇。對西方資本主義國家“成功”的“法治”模式,我們總是習(xí)慣于用傳統(tǒng)的思維方式對待之。我們在認識的誤區(qū)上或多或少地影響著反腐倡廉制度設(shè)置、設(shè)計的合理性、科學(xué)性。

(二)反腐倡廉制度化的程度低

改革開放30年來,我們黨始終堅持把制度建設(shè)貫穿于反腐倡廉的各個環(huán)節(jié),以制度創(chuàng)新推動各項工作。中國的反腐倡廉制度是一個龐大的系統(tǒng),其建設(shè)自然是一個龐大的系統(tǒng)工程。現(xiàn)行的反腐倡廉制度建設(shè),有如下幾點值得關(guān)注:其一,在全部反腐倡廉制度安排中,執(zhí)政黨內(nèi)的反腐倡廉制度建設(shè),存在明顯的缺陷和不科學(xué)之處。比如,選舉制度,干部選拔的程序,權(quán)力的監(jiān)督機制特別是對一把手的監(jiān)督等。其二,反腐倡廉制度建設(shè)的整體功能缺乏。例如“內(nèi)部人的監(jiān)督太虛”、“外部人的監(jiān)督太弱”、沒有形成黨內(nèi)黨外反腐倡廉制度的互補、聯(lián)動。其三,從現(xiàn)行的法律制度上看,我國在行政監(jiān)督方面的有關(guān)法律法規(guī)還比較少?，F(xiàn)有的法律法規(guī)只是籠統(tǒng)的規(guī)定了上級行政機關(guān)有監(jiān)督下級行政機構(gòu)的責(zé)任。立法是保障公民行使其權(quán)利、建立和完善行政監(jiān)督體制的前提。但就目前而言,公民參與監(jiān)督政府行為的有關(guān)制度與法律還存在制度化程度低的問題。由于立法的滯后,使得公民和社會組織在監(jiān)督政府行為時,無法可依、缺乏足夠的法律依據(jù)與法律手段。

就公民個人而言,在與腐敗者作斗爭時,總感到腐敗者是那么“強大”,自己卻那么“弱小”。由于我國社會普遍存在傳統(tǒng)的“官管民”意識,使得出臺的反腐倡廉文件也較多體現(xiàn)“官管民”的封建意識。

(三)“制度反腐”的主體機構(gòu)缺乏相對的獨立性

獨立性是對黨政監(jiān)督的本質(zhì)要求,而我國現(xiàn)行的黨政監(jiān)督機構(gòu)往往缺乏相對獨立性?，F(xiàn)行黨政監(jiān)督體制中,行使監(jiān)督的專門機構(gòu),如紀檢監(jiān)察部門,大都設(shè)在黨政機關(guān)內(nèi)部。

在領(lǐng)導(dǎo)體制上,這些部門受雙重領(lǐng)導(dǎo),既愛同級黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),又受上級業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下,專職監(jiān)督機構(gòu)受的牽制比較多,尤其是受制于執(zhí)行權(quán)。

在組織上、監(jiān)督機構(gòu)的負責(zé)人,不是由同級黨委、行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員兼任,就是由上級黨委、行政機關(guān)任命。從而依附于同級黨政機關(guān)。

在經(jīng)濟上,監(jiān)督機構(gòu)一般都是從同級行政部門那里領(lǐng)取活動經(jīng)費、事業(yè)費、辦公費、辦案費、工資和獎金等。從而在經(jīng)濟上受制于人。

客觀地講,監(jiān)督主體,擁有的權(quán)力和權(quán)威不足以制約被監(jiān)督者,甚至監(jiān)督者的任免、調(diào)動、待遇升遷等權(quán)力都掌握在被監(jiān)督者手中,監(jiān)督者依附于被監(jiān)督者的兩難抉擇和尷尬境遇,是“制度反腐”的一大困惑。

(四)政府行政行為透明度和信息公開程度低

雖有黨務(wù)公開、政務(wù)公開、公共財務(wù)公開的有關(guān)規(guī)定。但就其公開的內(nèi)容和信息而言,“公開”的內(nèi)容和信息還是太少。要提高監(jiān)督的力度,先決條件就是要讓黨和政府的行為公開化,加大黨務(wù)、政務(wù)、公共財務(wù)信息透明度。在政務(wù)方面,雖然已出臺了《政府信息公開條例》,但具體的執(zhí)行情況還不盡如人意。從政府運行機制來看,至今還沒有一套相對完整而又行之有效的政務(wù)公開制度和政府官員個人財產(chǎn)申報制度,這使得公眾無法深入?yún)⑴c管理政府事務(wù),也無法持續(xù)監(jiān)督政府官員的違法行為。從法律角度看,公民的知情權(quán),是監(jiān)督政府官員的先決條件,如果公民的知情權(quán)無法得到保障,制度反腐將先天不足。

(五)權(quán)力監(jiān)督和制約機制不健全

我國現(xiàn)行的監(jiān)督制度可分為三個層面。

第一個層面是黨內(nèi)監(jiān)督,主體是黨的紀律檢查委員會;第二個層面是國家權(quán)力監(jiān)督,主體分別是人大、行政機關(guān)中監(jiān)察和審計部門、司法機關(guān);第三個層面是社會監(jiān)督,主體分別是公眾、新聞機構(gòu)、各民主黨派和其他人民團體。

從理論上講,“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),黨政齊抓共管,紀委組織協(xié)調(diào),部門各負其責(zé),群眾支持參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制是好的。但這個領(lǐng)導(dǎo)體制所起的作用是非常有限的,而根本的缺陷就在于這個體制的各種監(jiān)督是不對襯的,沒有形成有效的聯(lián)動監(jiān)督與制約機制。一是在現(xiàn)行的監(jiān)督、制約體系中,最有力、最權(quán)威的監(jiān)督是自上而下的垂直監(jiān)督,而自下而上監(jiān)督卻非常薄弱;二是權(quán)力結(jié)構(gòu)中的內(nèi)部監(jiān)督相對較為嚴密,而外部監(jiān)督卻非常缺乏;三是某種程度上的主觀隨意性監(jiān)督時而有之,重事后糾偏,輕事中、事前監(jiān)督,更缺乏隨機全程監(jiān)督。按理,凡掌握有一定公共權(quán)力的人都是被監(jiān)督對象,但對黨政“一把手”的監(jiān)督,長期以來都是“制度反腐”中,一直沒有找到答案的難題。

二、反腐倡廉制度建設(shè)的若干構(gòu)想

(一)樹立反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)發(fā)展理念

制度是人定的,樹立反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)發(fā)展理念,至關(guān)重要。在漫長的國家制度演變過程中。形成了一些具有普遍適用的價值理念。這些理念,是世界各國政治治理長期歷史經(jīng)驗的總結(jié),是人類政治智慧的結(jié)晶,是人類思想寶庫中的共同財富,理應(yīng)根據(jù)中國國情有選擇的吸納之,這是科學(xué)發(fā)展觀本來之義;中國自身政治實踐的成功部分,同樣需要我們堅持并發(fā)揚光大,這也是科學(xué)發(fā)展觀本來之義。

(二)確保監(jiān)督主體的相對獨立

加強反腐倡廉的制度建設(shè),一個必不可少的環(huán)節(jié)就是要有專門相對獨立的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查。實踐證明,各級紀委在上級紀委和同級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)下對同級黨委的監(jiān)督有一定的局限性。為嚴肅紀檢機關(guān)行使權(quán)力的權(quán)威性和強制性,增強“制度反腐”的力度,中紀委和中組部已向下級部門派駐機構(gòu)并統(tǒng)一管理,中紀委和中組部已建立起有效的巡視制度,由上級紀委和組織部聯(lián)合向下級黨委派出巡視組并直接受上級紀委領(lǐng)導(dǎo),這對監(jiān)督權(quán)力運行和加強“制度反腐”有重大意義。為保證監(jiān)督主體的權(quán)威性和相對獨立性,就必須對監(jiān)督主體現(xiàn)行的體制進行必要的改革,探索監(jiān)督主體的垂直監(jiān)督機制,建立從中央到地方的逐級巡視員制度,從而使制度反腐的主體能夠?qū)ν夵h政領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是“一把手”實施有效的監(jiān)督。

(三)確保黨務(wù)、政務(wù)、公共財務(wù)有效信息的公開真正制度化

透明度是與腐敗和一切不良行為做斗爭的首要環(huán)節(jié)。對于公民社會而言,黨務(wù)、政務(wù)、公共財務(wù)有效信息的公開化程度,在一定意義上決定了社會團體和公民參與反腐倡廉的深度。設(shè)想一下,一個信息不公開的政府,公眾是無法參與到社會事務(wù)中去的,更無法有效地對政府行為的各個環(huán)節(jié)予以監(jiān)督,反腐倡廉更無從談起。要通過政府與公民間的互動,起到監(jiān)督政府行為、提高政府辦事效率的目的。首先,我們可以采取近幾年公共管理改革中取得良好效果的電子政務(wù)方式,通過電子政務(wù),公眾可以迅速地了解政府機構(gòu)的構(gòu)成、職能、辦事程序、公共政策等;公眾也可以直接進行利益表達,提出對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的要求。其次,媒體的迅速發(fā)展對增強政府行政行為的透明度起到了積極的作用,新聞媒體常被看成是政治體制中的第四種權(quán)力。近幾年的不少重大案件的真相被揭露、案件得到公正而迅速地處理與新聞媒體的介入密不可分。黨務(wù)、政務(wù)、公共財務(wù)信息及時、有效的公開,這是一個需要制度化的問題。

(四)強化權(quán)力監(jiān)督和制約

十七大報告提出:確保權(quán)力正確行使,必須讓權(quán)力在陽光下運行。要堅持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。這是認識上的飛躍,腐敗的過程主要發(fā)生于公共行政權(quán)力的運行過程中,要有效地制約權(quán)力,關(guān)鍵是對公共行政權(quán)力運行過程實施有效的監(jiān)督調(diào)控。從國家制度學(xué)說的視角來看,監(jiān)督是一個十分復(fù)雜的命題,關(guān)鍵有三點,即監(jiān)督準、.監(jiān)督什么、誰來監(jiān)督。

監(jiān)督誰?所有掌握公共權(quán)力的人都是被監(jiān)督對象?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確了黨內(nèi)監(jiān)督的重點內(nèi)容、主要制度和保障措施。

監(jiān)督什么?也就是要回答監(jiān)督的內(nèi)容。權(quán)力主體是腐敗行為的主導(dǎo)因素,必須將公共權(quán)力主體的產(chǎn)生和更替納入法制化、公開化、程序化的軌道。

誰來監(jiān)督,也就是要回答監(jiān)督主體的問題,或者說通過哪些形式來進行監(jiān)督。

為了強化權(quán)力的監(jiān)督和制約,應(yīng)從以下幾方面努力:一是通過制定有關(guān)的法律法規(guī),強化權(quán)力的監(jiān)督制約;二是建立在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)系制度,以便進行綜合指導(dǎo)和協(xié)調(diào);三是建立一個全方位多層次、強有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),以便形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。

總之,“制度反腐”應(yīng)著力加強制度的系統(tǒng)性、法規(guī)性、可操作性的建設(shè),使各項法規(guī)制度彼此銜接,從而發(fā)揮制度的整體合力;著力維護制度的權(quán)威性,使各項法規(guī)制度成為大家共同遵守的行為準則;著力改革創(chuàng)新,從而推進反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)發(fā)展。

參考文獻:

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