法官制度創(chuàng)新應(yīng)更多面向基層

王　楚

摘要 加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè)是實(shí)施依法治國基本方略的客觀需要,是人民法院面臨的新形勢、新任務(wù)提出的迫切要求。因此,各項(xiàng)改革措施的制定必須切合基層實(shí)際,必須將視角更多地投向基層。本文從法官制度創(chuàng)新的必要性,法官制度創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)出發(fā),指出應(yīng)實(shí)行循序漸進(jìn)模式及結(jié)合基層實(shí)際推行法官助理制度。

關(guān)鍵詞 法官制度 法官職業(yè)化 依法治國

中圖分類號:D926.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-153-02

一、法官制度創(chuàng)新是法官職業(yè)化建設(shè)的先導(dǎo)

法官職業(yè)化是現(xiàn)代法治的一個重要標(biāo)志。實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化的過程,其實(shí)質(zhì)就是法官職業(yè)群體形成同質(zhì)化思維方式的過程。在這一過程中,必然伴隨著一系列制度創(chuàng)新和觀念更新,這對法院和法官們是不可回避的挑戰(zhàn)。

法官以行使國家審判權(quán)為專門職業(yè),并具備獨(dú)特的職業(yè)意識、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位。由于法官職業(yè)的特殊性及其不可替代性日益為社會所認(rèn)同,法官這一職業(yè)群體的素質(zhì)成為了社會公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。人們已將法治建設(shè)及司法公正與效率的實(shí)現(xiàn)程度直接地同法官的素質(zhì)聯(lián)系起來,在評價法院審判活動和探索現(xiàn)時各種司法積弊的原因時也將視角集中在法官這一層面上。對于目前法官隊(duì)伍的現(xiàn)狀和問題,全國法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)會議作出了一個基本判斷:“我國法官隊(duì)伍比較缺乏職業(yè)傳統(tǒng)和職業(yè)氣質(zhì),其職業(yè)特點(diǎn)也處于模糊狀態(tài),不僅在法律意識、法律專業(yè)知識上難以形成共同語言,而且在職業(yè)倫理、職業(yè)操守等方面也難以達(dá)成共識,內(nèi)部自律機(jī)制因而難以有效建立。一方面,法官依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)常常得不到有效的保障;但另一方面,在依法獨(dú)立行使審判權(quán)有充分保障的情況下,一些法官審理案件卻恣意妄為,徇私枉法”。①應(yīng)當(dāng)毫不諱言地說,目前的法官隊(duì)伍素質(zhì)與建設(shè)社會主義法治國家的客觀要求是不相適應(yīng)的,差距是明顯的。究其原因,法官管理體制與其職業(yè)需求不一致、不協(xié)調(diào)是一大重要因素。由此,一場以法官制度創(chuàng)新為突破口的攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)打響。

二、法官制度創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)在基層

在法官職業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中的制度創(chuàng)新,首當(dāng)其沖的就是對現(xiàn)有法官制度的改革創(chuàng)新。原最高人民法院副院長祝銘山在全國法院隊(duì)伍建設(shè)工作會議上提出,“最高人民法院將綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等各種因素,按照法官職業(yè)化的要求,在現(xiàn)有編制內(nèi),對全國各級人民法院合理確定法官員額。確定法官員額后,法官人數(shù)可能會比現(xiàn)在有所減少,一些人將不能繼續(xù)擔(dān)任法官?，F(xiàn)行的法官工作任務(wù)有一部分將分離出來,由法官助理承擔(dān)。只有對法官定額,才能夠?qū)⒄嬲蠗l件的審判人員確定為法官,將現(xiàn)有法官中的優(yōu)秀人才選拔出來,擔(dān)當(dāng)行使審判權(quán)力的重任。這樣的改革符合現(xiàn)代司法理念,對于實(shí)現(xiàn)‘公正與效率世紀(jì)工作主題具有積極意義”。②這一講話表明,對法官制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容是以實(shí)現(xiàn)“法官精英化“為目標(biāo),以法官定額制及法官助理制度推為導(dǎo)向,對現(xiàn)有法官進(jìn)行裁減,通過競爭存優(yōu)汰劣。

事實(shí)上,目前基層法院的法官狀況和審判工作狀況使我們感到法官制度創(chuàng)新實(shí)行“精英化”的艱難。所謂基層法官,應(yīng)當(dāng)是指基層法院具有助理審判員以上審判職稱的人員。這些人員一般都是在法院工作五年以上(前五年多數(shù)擔(dān)任書記員)。按照基層法官的來源,基本上可分為三類:一是地方單位調(diào)進(jìn)的,包括1984年以來經(jīng)統(tǒng)一招干調(diào)入的;二是軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置調(diào)進(jìn)的;三是1990年后招考調(diào)進(jìn)的大專院校畢業(yè)生。第一、二類調(diào)進(jìn)的人員在進(jìn)入法院前都不具備任何法律專業(yè)學(xué)歷,都是參加法院工作后通過參加各種成人教育來彌補(bǔ)的,屬于“夜大學(xué)員”。這些人在基層法院中處于四不狀態(tài):年齡不小,均已年滿四十;級別不低,二級法官以上,有的為高級法官,有的人擔(dān)任正、副院、庭長;學(xué)歷不高,大多數(shù)仍忙于“專升本”的達(dá)標(biāo)學(xué)習(xí);資歷不淺,多數(shù)人工作均二十年以上。而第三類人員由于是科班出身,法理基礎(chǔ)牢固,職業(yè)思維敏捷,進(jìn)步欲望強(qiáng)烈。這類人員也存在四不狀態(tài):不安于位,不甘人后,不肖“俗套”,不平則鳴。由于這類人在基層法院中很少擔(dān)任中層以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),多數(shù)人常發(fā)懷才不遇、有技難施之嘆,總在有為才有位還是有位才有為的詰問中無法平靜。聽到將實(shí)行法官“精英化”,第一、二類人心頭為之一顫,而第三類人則為之一振。雖然何謂“精英”難于界定,但一、二類人員中自視精英的較少,而第三類型人員中自比精英或自感更易成為精英的不在少數(shù)。

可能這樣分類去考量并不科學(xué)及不盡合理,但確實(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn),“現(xiàn)任基層法官在40歲以上的,通常在法院的發(fā)展已基本定型,有求穩(wěn)心理,對法律的繼續(xù)學(xué)習(xí)熱情不高,多持夠用即可的態(tài)度,經(jīng)驗(yàn)已足以讓他們能應(yīng)付絕大多數(shù)案件,他們更多于考慮自己的行政定級問題,以及在現(xiàn)有職位上多建立一些潛在可資利用的社會關(guān)系;40歲以下的基層法官在法律知識、審判任務(wù)和發(fā)展前途上都還處于競爭時期,但他們在這些方面的要求卻表現(xiàn)出較強(qiáng)的功利目的,他們多少都有在現(xiàn)有職位上繼續(xù)進(jìn)步的考慮”。對這些共性特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)注意趨利避害,揚(yáng)長避短。

因此,在制定基層法官選任標(biāo)準(zhǔn)問題上,應(yīng)當(dāng)注意基層法官素質(zhì)與上級法院法官的客觀差異性;不同地區(qū)基層法官素質(zhì)上的客觀差異性;同一基層法官不同年齡、不同背景、不同文化程度的法官之間素質(zhì)上的客觀差異性。

基層法院需要處理的是大量的涉及民生、民息的糾紛,與社會的聯(lián)系最為直接、密切,若脫離社會,遠(yuǎn)離民眾,就會使基層法院失去安身立命之本,作出的裁判將不易為民眾所接受?！胺ü俾殬I(yè)作為一項(xiàng)特殊的職業(yè),實(shí)際上是兼具社會性和職業(yè)性,一方面應(yīng)大力倡導(dǎo)法官需樹立有別于常人的觀念意識,知識理念及行為方式。謹(jǐn)言慎行,不落俗套,在一定意義上做‘孤獨(dú)的裁判者;另一方面又要體現(xiàn)司法的親和力和社會性”。③基層法官應(yīng)學(xué)會處理歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)代司法理念的關(guān)系。把承繼優(yōu)秀司法傳統(tǒng)和移植先進(jìn)的法律文化妥善結(jié)合起來?；鶎臃ㄔ旱姆ü僖龅郊葓?jiān)持基本的司法原則,又不脫離廣大基層民眾的實(shí)際需求,就需要在司法過程中注意通過解釋法律達(dá)到他們能夠理解的程度。通過運(yùn)用法律達(dá)到他們能夠接受的程度。也可以說,基層法院的職業(yè)化應(yīng)側(cè)重于法官解決事實(shí)爭議的能力和經(jīng)驗(yàn),同時適當(dāng)關(guān)注法學(xué)理論水平的提高。如果我們的審判人員能夠正確對待自己,正確對待改革,注意缺什么補(bǔ)什么,取長補(bǔ)短,學(xué)而不厭,就會立于不敗之地,就能戰(zhàn)勝自我,度過難關(guān)。

三、基層法院法官制度改革模式的構(gòu)想

從適應(yīng)審判工作需要的現(xiàn)實(shí)角度來看,目前基層法院的法官中三分之一屬于優(yōu)秀,三分之一屬于基本勝任,三分之一屬于不大勝任或不勝任。屬于優(yōu)秀的人員中有相當(dāng)一部分擔(dān)任了中層以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),較少承辦案件;而不大勝任的人員中,則有相當(dāng)一部分人具有法官職稱而不從事審判工作;真正承擔(dān)審判任務(wù)的法官實(shí)際上僅占全部具有法官職稱人員中的一半多一點(diǎn)。目前就靠這部分人員完成了繁重的審判任務(wù)。按照最高法院的部署,基本上是在現(xiàn)有編制內(nèi)合理確定法官員額。各基層法院實(shí)質(zhì)上是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實(shí)行“自我完善”,不可能寄望設(shè)定一個精英法官的標(biāo)準(zhǔn)去淘汰一批,調(diào)進(jìn)一批。

基于基層法院法官的現(xiàn)實(shí)狀況,筆者建議法官制度應(yīng)走漸進(jìn)結(jié)合模式,即在改革法官制度時,制定出遠(yuǎn)景目標(biāo)和各個階段的短期目標(biāo),采取分步到位的方式。首先,在初期階段,先按各個法院的法官員額在現(xiàn)有審判員、助理審判員中遴選確定法官,重點(diǎn)是將不擔(dān)任審判工作但具有法官職稱的人員(擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人員除外)調(diào)整下來不再擔(dān)任法官,同時將審判員中的不合格者及部分助理審判員調(diào)整下來不再擔(dān)任法官。通過實(shí)行法官序列、法官助理序列、司法行政人員序列、司法警察序列、書記員序列的分類管理,明確各自的職責(zé)權(quán)限。由于這一舉措只是限于對本院的人員狀況來運(yùn)作,不免會出現(xiàn)有的法院限于員額而使部分有能力條件的人不能選任為法官,有的法院則不勝任的人員因員額寬?；騽偃稳诉x較少而得以保留法官職位。其次,在必要的一定時期內(nèi)設(shè)定新的法官遴選制及辭官轉(zhuǎn)崗制。即在更大范圍內(nèi)選任法官,當(dāng)某一法院法官出現(xiàn)空缺時,可以在同一城市(地級以上城市)的各基層法院候選法官中遴選補(bǔ)充空缺,不再單獨(dú)由本院遴選遞補(bǔ)。其三,隨著對法官職業(yè)要求的不斷提高,必然有一部分法官任職一段時間后“吃不消”,應(yīng)為這些人提供辭官轉(zhuǎn)崗機(jī)會,包括提前退休(目前可維持滿30年工齡和滿50周歲的標(biāo)準(zhǔn)),以空出法官職位吸納優(yōu)秀人才。對于那些辭官轉(zhuǎn)崗中的“老人”,不適宜要求他們轉(zhuǎn)任法官助理或后勤服務(wù)之類的角色,應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特點(diǎn)和所長安排適合的工作。在過渡期內(nèi)(從現(xiàn)時起五至十年內(nèi))應(yīng)設(shè)一適當(dāng)機(jī)構(gòu)來分流這些人員。(可設(shè)立審判質(zhì)量監(jiān)察室或流程管理督導(dǎo)室或綜合治理工作室等隸屬于審判委員會的臨時機(jī)構(gòu),行使審判質(zhì)量監(jiān)督權(quán),完成審判委員會交辦的工作)。最后,針對目前基層法院領(lǐng)導(dǎo)層(包括中層以上)難于實(shí)行年輕化的問題,從制度設(shè)計上明確領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)實(shí)行三結(jié)合:院級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)有40歲以下人員(占三分之一)、庭級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)有30歲以下人員(占三分之一)。本院沒有合適院級預(yù)備人選的,可以在同城其他基層法院中選調(diào),或暫時空缺職位(另設(shè)院長助理協(xié)助工作);沒有合適庭級預(yù)備人選的,應(yīng)當(dāng)暫時空缺職位(另設(shè)庭長助理協(xié)助工作)。等待本院合適人選到位。從制度上促使基層法院注意培養(yǎng)年輕干部。要“充分發(fā)揮不同年齡段干部的作用,特別是要發(fā)揮有經(jīng)驗(yàn)的審判骨干的作用。處理好注重高學(xué)歷、年輕化和注重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),保護(hù)審判骨干的關(guān)系,形成合理的領(lǐng)導(dǎo)班子年齡梯次結(jié)構(gòu)”。④

四、基層法院法官助理的定位問題

在法官制度創(chuàng)新的過程中,改革原有的書記員+助理審判員+審判員的模式已不容置疑。當(dāng)前試行法官助理制度已在多個法院取得成效及經(jīng)驗(yàn)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》中指出:“試行法官助理制度。法官助理是從事審判業(yè)務(wù)的輔助人員。確定法官員額后,一些不能繼續(xù)擔(dān)任法官但符合法官助理?xiàng)l件的人員可以擔(dān)任法官助理。法官助理符合法官法規(guī)定條件的,可以被選任為法官”。⑤《若干意見》明確了法官助理的性質(zhì)定位是從事審判業(yè)務(wù)的輔助人員,但對于法官助理的工作定位沒有明確。根據(jù)目前部分法院的探索性做法,法官助理的工作定位或稱工作模式基本分為二類:一類是事務(wù)型(跟案型),一類是助手型(跟人型)。采用哪一種定位模式為好,有必要從法官助理的工作特點(diǎn)去探究。第一,法官助理是合議庭或主辦法官的助手,所做的工作都是圍繞庭審這一中心展開;第二,法官助理是聯(lián)系合議庭(法官)和書記員的紐帶,法官助理在工作中既要接受合議庭(法官)的安排和業(yè)務(wù)指導(dǎo),又擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)、指導(dǎo)書記員開展工作的職責(zé);第三,法官助理本身有一定的權(quán)限,具有獨(dú)立開展工作的機(jī)會和職權(quán)?；旧献灾魈幚硗デ皽?zhǔn)備的各項(xiàng)程序性工作,包括主持庭前調(diào)解等。要使這些特點(diǎn)真正得以體現(xiàn),實(shí)現(xiàn)高效協(xié)調(diào)運(yùn)作,采用助手型跟人模式會優(yōu)于事務(wù)型跟案模式?！拔覀冋J(rèn)為法官助理直接對法官負(fù)責(zé)是這個機(jī)制良好運(yùn)作的前提和根本所在?！绻ü俸头ü僦聿荒苄纬煞浅Ｃ芮械摹㈦`屬的、一對一的、完全服從的工作關(guān)系,很難想象能夠發(fā)揮這種機(jī)制高度協(xié)調(diào)的優(yōu)勢”。⑥

抓好基層建設(shè),把工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)放在基層,是全面加強(qiáng)和改進(jìn)人民法院工作的關(guān)鍵?！白钪匾?就是要抓住基層建設(shè)這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基層實(shí),則全局穩(wěn);基層強(qiáng),則全局興?；鶎映袚?dān)的任務(wù)最艱巨,所處的環(huán)境最復(fù)雜,工作的條件最艱苦,面臨的困難最嚴(yán)峻”。⑦在法院改革向縱深發(fā)展、法官職業(yè)化建設(shè)不斷推進(jìn)、法官制度不斷創(chuàng)新的新形勢下,法院工作應(yīng)當(dāng)更多面向基層,幫助基層,發(fā)展基層。

注釋:

①肖揚(yáng).在全國法院隊(duì)伍建設(shè)工作會議上的講話.最高人民法院公報.2002年4月(總第七十八期).第117頁.

②大力加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè),努力開創(chuàng)人民法院隊(duì)伍建設(shè)的新局面——祝銘山在全國法官隊(duì)伍建設(shè)工作會議上的講話.最高人民法院公報.2002年4月(總第七十八期).第127頁.

③晉松,高翔.基層法院法官職業(yè)化與社會化.人民法院報.2003年8月11日法治時代版.

④⑤最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見.[2002]12號《最高人民法院公報》2002年4月.總第七十八期.第115頁,第116頁.

⑥建立法官助理制度的思考.曲穎,胡建萍.《人民司法》編輯部編.中國司法改革十個熱點(diǎn)問題.人民法院出版社.2003年版.第275頁.

⑦肖揚(yáng).在全國法院“司法公正樹形象”電視電話會議上的講話.人民法院報(綜合新聞).2004年5月27日第二版.