人民監(jiān)督員制度法制化探討

陳傳啟

摘要 人民監(jiān)督員制度試行以來,其選任在現(xiàn)有實踐中存在多種選任模式,有同級人大選任的、有檢察院自己選任的,有政法委選任的等等。學者們對此也是仁者見仁、智者見智。伴隨人民監(jiān)督員制度法制化建設的步伐日益加快,從法制的視角審視,人民監(jiān)督員的選任應定位為由同級人大選任最為科學合理,人大選任人民監(jiān)督員具有法理基礎上的正當性、法律依據(jù)上的合法性。

關鍵詞 人民監(jiān)督員 選任模式 人大

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-151-02

人民監(jiān)督員選任是人民監(jiān)督員制度的起點和基石,事關人民監(jiān)督員制度發(fā)展的成效。為更快更好地促進人民監(jiān)督員制度發(fā)展,完善人民監(jiān)督員制度在監(jiān)督檢察權行使中的作用,首要的必須做好人民監(jiān)督員的選任工作。在目前全國各試點院已有選任模式的基礎上,從法制的視角透視,人民監(jiān)督員應統(tǒng)一設計為由人大選任:一是盡快加快人民監(jiān)督員制度法制化建設,將人大選任人民監(jiān)督員以法律的形式體現(xiàn)出來,以取得法律依據(jù)的支持。二是在現(xiàn)有實踐、論證的基礎上,進一步完善人大選任人民監(jiān)督員的方式。由于人民監(jiān)督員制度是人民權利監(jiān)督國家權力——檢察權,因此這種權利應具有足夠的剛性、權威性,由同級人大確認產(chǎn)生人民監(jiān)督員,能夠滿足這種剛性、權威性的需要。三是人民監(jiān)督員擬任人選在推薦或申請的基礎上由同級人大內(nèi)務司法委員會會同人民檢察院共同考察后,由人大內(nèi)務司法委員會提請同級人大常委會審議確認。同級人大與人民監(jiān)督員之間是監(jiān)督關系,不是領導關系。

一、人大選任人民監(jiān)督員具有權力來源上的正當性和權威性

人類社會起始,權利是基于對社會利益調(diào)整而產(chǎn)生的,是社會對人與人之間的利益分配關系進行權衡、協(xié)調(diào),對各人應有利益予以界定和保障產(chǎn)生的。所謂權利,就是指經(jīng)過社會權衡、協(xié)調(diào)、界定而得到公認和一定保障的應受分配之利益。對利益的權衡、協(xié)調(diào)和界定需要某種力的作用,人們將其稱之為權力。權力就是權衡、確認和保障權利實現(xiàn)之力。由此可見權力是基于權利的需要而產(chǎn)生,權力來源于權利,權利是權力的本源,但反過來,權利的實現(xiàn)又需要權力的確認和保障。我國的政治體制是人民代表大會制下的“一府兩院制”,人民代表大會是國家的權力機關,“一府兩院”都是由人民代表大會選舉產(chǎn)生,對人民代表大會負責。而人民代表大會正是民眾通過行使自己的選舉權(權利)選舉具有較高威信的人組成的,是民眾的委托授權產(chǎn)生了人民代表大會,人大的權力來源于人民。人民監(jiān)督員制度的設計是通過人民權利(監(jiān)督權)來加強對人民檢察院行使檢察權的監(jiān)督,目的提高檢察機關執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量,維護社會公平與正義。雖然在權利、權力關系中,權利產(chǎn)生了權力,但權利的行使往往又需要權力的確認和保障,以增強權利行使的剛性和權威性。因此,由人大選任人民監(jiān)督員具有權力來源上的正當性與合理性,即人民授權組成人民代表大會,人民代表大會確認人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(即權力確認權利),確保了人民監(jiān)督員監(jiān)督權的剛性、權威性,便于人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作。

二、人大選任人民監(jiān)督員具有法律依據(jù)上的合法性

由人大選任人民監(jiān)督員不僅具有理論依據(jù)上的正當性與合理性,而且具有法律依據(jù)上的合法性。人大選任人民監(jiān)督員符合我國憲法規(guī)定的基本原則和精神,《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！薄叭嗣裥惺箛覚嗔Φ臋C關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務?！钡?條規(guī)定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生,對人民負責,受人民監(jiān)督?！薄皣倚姓C關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責,受它監(jiān)督。”憲法的規(guī)定充分肯定了人民代表大會是國家民意的代表,是人民管理國家的最高形式。人民代表大會對人民負責,檢察機關對人民代表大會負責,人民監(jiān)督員通過人大選任產(chǎn)生,對檢察機關行使監(jiān)督權,既反映了民意、彰顯了權利來源的合法性,也是踐行憲法“通過各種途徑和形式,管理國家事務”的憲法實踐,具有法律依據(jù)上的合憲性。在這里需要說明的是,人民代表大會對檢察機關的監(jiān)督是權力性監(jiān)督,是基于國家機關職能的監(jiān)督,是體制內(nèi)監(jiān)督;人民監(jiān)督員的監(jiān)督則是體制外監(jiān)督,是權利性監(jiān)督。人大對人民監(jiān)督員的選任僅是對人民監(jiān)督員監(jiān)督權資格的確認,是對人民監(jiān)督員監(jiān)督權的委托授權,不是領導人民監(jiān)督員工作,人民監(jiān)督員也不是代表人大對檢察工作行使監(jiān)督權。這樣就形成了體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督相結合的完整的監(jiān)督體系,二者相互取長補短、密切聯(lián)系、相互配合,達到最佳監(jiān)督效果。另外,《人民檢察院組織法》第7條規(guī)定“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是,貫徹執(zhí)行群眾路線,傾聽群眾意見,接受群眾監(jiān)督”;《檢察官法》第8條規(guī)定檢察官應當履行“接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督”的義務等也都為人民監(jiān)督員的監(jiān)督提供了相應法律支持。

三、人大選任人民監(jiān)督員的意義

正是基于上述分析,由人大選任人民監(jiān)督員具有極為重要的積極意義:

首先,它解決了人民監(jiān)督員監(jiān)督是體制內(nèi)監(jiān)督還是體制外監(jiān)督的的問題。按照最高人民檢察院《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》第8條規(guī)定:“人民監(jiān)督員由機關、團體、企事業(yè)單位和基層組織經(jīng)民主推薦、征得本人同意、考察后確認?！钡珜Υ_認主體沒有明確規(guī)定,實踐中通常的做法往往是由聘請的檢察機關確認,實際上就是由“被監(jiān)督者來選任監(jiān)督者”。這種做法的效果是不言而喻的,制度試行之初可能能起到一定的監(jiān)督效果,但隨著時間的推移,監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的矛盾一旦暴露出來,恐怕就很難起到相應的監(jiān)督效果。另一方面,也容易使監(jiān)督者囿于被監(jiān)督者的選擇不敢放開手腳履行監(jiān)督職責,或者被監(jiān)督者在選任監(jiān)督者時專門選擇順從自己的人擔任監(jiān)督者。這樣,人民監(jiān)督員制度設計的目的和初衷就很難達到。人大選任人民監(jiān)督員,剝離了人民監(jiān)督員與檢察機關的依附關系,使人民監(jiān)督員的監(jiān)督成為獨立于檢察體制的外部監(jiān)督,既能充分調(diào)動人民監(jiān)督員的積極性,放開手腳監(jiān)督,也有利于檢察機關服從和配合人民監(jiān)督員的監(jiān)督,因為人民監(jiān)督員的監(jiān)督權來自于人大的權力確認,人民監(jiān)督員對檢察權行使的監(jiān)督也可以看作是人大對檢察權監(jiān)督的一種松散模式,人民檢察院應對人大負責,就應對人民監(jiān)督員的監(jiān)督負責,從而起到較好的監(jiān)督效果。

其次,它解決了人民監(jiān)督員監(jiān)督權來源的正當性與合法性。“權利監(jiān)督權力”,從自然的層面上講是理所當然的,因為是權利的委托授權形成的權力,權力應服從和服務于權利的需要。但由于權力自身具有天然的侵略性、擴張性、強制性、支配力的特點,再加上人的非理性和不向善性,往往有濫用權力侵害權利的危險。因此從制度設計和法制的層面,就需要對權力加以規(guī)制,“以權力制約權力、”“以權利監(jiān)督權力”。人民監(jiān)督員對檢察機關檢察權行使的監(jiān)督就是“以權利監(jiān)督權力”,但這種監(jiān)督權的來源必須具有正當性、合法性基礎,才能增強監(jiān)督權的剛性、權威性,起到監(jiān)督效果。只有具有廣泛代表性的人民代表大會才具有相應的權力和權威,因為人大的權力來源于人民,是國家的權力機關,人大產(chǎn)生、監(jiān)督其他國家機關,人大對人民監(jiān)督員監(jiān)督權的確認,既體現(xiàn)了權利的人民性,也體現(xiàn)了權利的剛性、權威性,因此是合法、正當?shù)摹?/p>

最后,從監(jiān)督的效力上,人大選任人民監(jiān)督員最能實現(xiàn)監(jiān)督的實際效力。檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關,本身也是監(jiān)督者,是基于自身公權力的行使對其他公權力監(jiān)督的法律監(jiān)督者,作為對監(jiān)督者進行監(jiān)督的人民監(jiān)督員的監(jiān)督則屬于權利性監(jiān)督。如果人民監(jiān)督員由檢察機關自己選任,來監(jiān)督自己,是很難實現(xiàn)監(jiān)督效力的,人民監(jiān)督員制度必將流于形式。人大選任人民監(jiān)督員,使人民監(jiān)督員的權利性監(jiān)督具有了一定的剛性,并且由人大作為人民監(jiān)督員任職與否的堅強后盾,能較好地實現(xiàn)監(jiān)督的實際效力。

總之,人民監(jiān)督員制度是順應我國現(xiàn)代司法改革需要而產(chǎn)生的新型制度設計,是我國社會主義司法文明、政治文明價值體系的有機組成部分,其核心價值是追求司法民主、公平、正義。正是基于此,學者們在對該制度研究探討時,與美國的“大陪審團制”、日本的“檢察審查會制”、英國的“刑事案件審查委員會制”及我國的人民陪審員制度等進行了廣泛深入的比較、論證,并從中得出了許多有益的借鑒和啟示。但我國的人民監(jiān)督員制度是基于我國特有國情、特有政治法律文化背景、特有人文環(huán)境下進行的制度設計,因此不應囿于已有制度的束縛,應跳出已有制度的框架,從制度本身應有的實效性出發(fā),從實證的角度進行分析審視。具體到人民監(jiān)督員選任模式上,應走出一條自己的、更科學、更合理的模式選擇,那就是由同級人大選任人民監(jiān)督員。