論我國(guó)征地補(bǔ)償制度的缺陷及完善

張君子

摘要 隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,征地規(guī)模越來(lái)越大,實(shí)踐中被征地農(nóng)民得不到及時(shí)充分的補(bǔ)償,土地增值收益與被征地農(nóng)民利益之間的矛盾越來(lái)越突出,導(dǎo)致大量農(nóng)民上訪,影響了社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定。本文通過(guò)對(duì)國(guó)外土地征用補(bǔ)償制度的比較分析,立足于我國(guó)征地補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題,從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面,提出了完善我國(guó)征地補(bǔ)償制度的法律設(shè)想。

關(guān)鍵詞 征地補(bǔ)償原則 補(bǔ)償方式 公共利益 征地程序

中圖分類(lèi)號(hào):D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-131-02

在我國(guó),《憲法》只規(guī)定了土地征收要做出補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,而沒(méi)有對(duì)征地補(bǔ)償原則做出明確規(guī)定,《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定也不科學(xué),補(bǔ)償安置方式單一,補(bǔ)償安置費(fèi)的分配不規(guī)范,缺少補(bǔ)償救濟(jì)程序,征地工作缺乏透明度以及失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題難以很好地解決,現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng),引發(fā)了大量征地補(bǔ)償爭(zhēng)議,嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民的利益。

一、我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度存在的缺陷

(一)征地補(bǔ)償原則缺乏憲法基礎(chǔ)

考察國(guó)外大多數(shù)憲法,無(wú)論是“完全補(bǔ)償”、“公正補(bǔ)償”還是“相當(dāng)補(bǔ)償”,基本上對(duì)征地補(bǔ)償原則做出了明確規(guī)定。如美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定:“非依正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn),沒(méi)有合理補(bǔ)償,不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用”。①我國(guó)“重征用輕補(bǔ)償”的憲法模式直到2004年通過(guò)的憲法修正案,才把對(duì)行政征用的補(bǔ)償明確以憲法形式固定下來(lái),但對(duì)征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行補(bǔ)償沒(méi)有明確,這與憲法征用條款的基本精神是相違背的。

(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄,補(bǔ)償方式單一化

首先,補(bǔ)償原則依據(jù)被征地的“原用途”,沒(méi)有考慮土地的未來(lái)價(jià)值,土地以“補(bǔ)償金”而非價(jià)款的形式被政府廉價(jià)“收購(gòu)”,再以更高的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商,“剪刀差”剝奪了農(nóng)民享受土地的增值收益。其次,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍僅限于與被征用土地直接相關(guān)的損失,殘余地和相鄰地的損失,經(jīng)營(yíng)損失和租金損失等可以量化的財(cái)產(chǎn)損失和難以量化的附帶損失都未被算進(jìn)補(bǔ)償范圍。②最后,對(duì)農(nóng)民的安置大多采取貨幣安置,失地農(nóng)民由于勞動(dòng)技能缺乏,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力不足,然而要為轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式而付出大量額外成本,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到制度保障。

(三)征地補(bǔ)償程序缺乏監(jiān)督,補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理

征地程序中雖有征地方案、征地補(bǔ)償安置方案公告及征地補(bǔ)償?shù)怯涍@“兩公告一登記”的規(guī)定,但通常是征地補(bǔ)償安置方法確定后,再公告,不透明的土地交易使得農(nóng)民無(wú)法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來(lái),極大地限制了農(nóng)民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。另外,拖欠、扣留和挪用征地補(bǔ)償費(fèi)等違法問(wèn)題已經(jīng)成為突出問(wèn)題,據(jù)調(diào)查,真正發(fā)放到被征地農(nóng)民手中的補(bǔ)償金只占5%-10%,給他們的生產(chǎn)和生活帶來(lái)極為不利影響。

(四)補(bǔ)償救濟(jì)手段不夠完善

盡管法律規(guī)定“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決”,但并沒(méi)有裁決的具體操作辦法,被征用方也沒(méi)有司法救濟(jì)權(quán),這種制度安排,使得行政裁決這一程序形同虛設(shè),是一種不公正的錯(cuò)位爭(zhēng)議解決機(jī)制。修訂后的《土地管理法》及實(shí)施細(xì)則也未對(duì)征地問(wèn)題上的訴訟范圍進(jìn)行明確,發(fā)生糾紛后,法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理,極易造成被征地農(nóng)民的利益損害。

(五)征地范圍不明確并且任意擴(kuò)大

我國(guó)《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用,然而,現(xiàn)實(shí)中土地征用大大超出了“公共利益需要”的范圍③,各種非“公共利益”項(xiàng)目,如企業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地、政府大搞開(kāi)發(fā)等征用了大量集體土地,不僅不利于保護(hù)耕地,而且侵害了被征地人的合法權(quán)益。

二、征地補(bǔ)償制度的國(guó)際比較

(一)征地的補(bǔ)償原則

日本實(shí)行“正當(dāng)補(bǔ)償”原則,法國(guó)實(shí)行全部、直接、物質(zhì)補(bǔ)償原則,美國(guó)按征用時(shí)市場(chǎng)上的公平價(jià)值補(bǔ)償,西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多采用完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t進(jìn)行補(bǔ)償,包括直接損害補(bǔ)償和因征地引起的間接損害補(bǔ)償,補(bǔ)償范圍較寬。我國(guó)是按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償,沒(méi)有考慮土地的發(fā)展和增值空間,是一種不完全的補(bǔ)償原則,并沒(méi)有給予農(nóng)民合理公平的補(bǔ)償。

(二)征地補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)

英、日、德等發(fā)達(dá)國(guó)家征地補(bǔ)償?shù)姆秶?除土地補(bǔ)償外,大多將殘余地?fù)p害、營(yíng)業(yè)損失及其他因征地引起的各種附帶損失均被列入補(bǔ)償?shù)姆秶?而且土地財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償金額基本上以土地的市場(chǎng)交易價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)了公平合理的補(bǔ)償原則。我國(guó)征地補(bǔ)償范圍過(guò)于狹窄,僅限征地補(bǔ)償費(fèi)、青苗、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi),即使可以量化的財(cái)產(chǎn)損失,如殘余地分割的損失,經(jīng)營(yíng)損失及其他因征地所致的必要費(fèi)用,包括臨時(shí)租房費(fèi)用,搬遷費(fèi)等具體損失也未列入補(bǔ)償范圍。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以被征用前的年產(chǎn)值的若干倍作為基數(shù)參考,沒(méi)有考慮農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格扭曲和物價(jià)上漲等因素對(duì)補(bǔ)償?shù)挠绊?缺乏公平性和科學(xué)性。

(三)征地補(bǔ)償?shù)姆椒?/p>

世界大多數(shù)國(guó)家一般采用現(xiàn)金補(bǔ)償,或現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)償兼用,如日本還有換地、耕地開(kāi)發(fā)、代為遷移等補(bǔ)償方式,有些國(guó)家或地區(qū)采取“土地債券”的方式,如韓國(guó)。國(guó)外補(bǔ)償方式各異,但都強(qiáng)調(diào)公平合理的原則,給予被征地人充分的補(bǔ)償。而我國(guó)征地大多采取貨幣補(bǔ)償,地價(jià)款入股安置、保障安置和農(nóng)業(yè)安置等補(bǔ)償方式在實(shí)踐中并不常用,雖然方式較多,但由于各地情況不一,征地程序不規(guī)范等原因,大多數(shù)失地農(nóng)民沒(méi)有得到很好地安置。

(四)征地補(bǔ)償糾紛的解決機(jī)制

國(guó)外基本都規(guī)定由司法機(jī)關(guān)或獨(dú)立的第三方進(jìn)行最后裁決,如日本設(shè)有征地委員會(huì)、法國(guó)設(shè)立征用裁判所,在美國(guó),如果政府和被征用方在補(bǔ)償金額上無(wú)法達(dá)成協(xié)議,通常由政府將案件送交法院處理,在德國(guó),被征用方對(duì)補(bǔ)償金額有爭(zhēng)議時(shí),應(yīng)依法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提起訴訟。④而在我國(guó)發(fā)生征地補(bǔ)償爭(zhēng)議由批準(zhǔn)征地的政府裁決,政府既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員,很難保證裁決的公平。

三、完善我國(guó)征地補(bǔ)償制度的法律設(shè)想

我國(guó)征地補(bǔ)償制度應(yīng)借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)及實(shí)踐操作,從以下幾個(gè)方面來(lái)完善:

(一)明確征地補(bǔ)償原則,建立和完善征地補(bǔ)償立法

首先,憲法作為國(guó)家根本大法,理應(yīng)對(duì)基本問(wèn)題做出規(guī)定,應(yīng)在我國(guó)憲法中明確規(guī)定我國(guó)征地補(bǔ)償依據(jù)的原則,并建立專(zhuān)門(mén)的征地補(bǔ)償法,就征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序和救濟(jì)等內(nèi)容做出明確規(guī)定,防止規(guī)定之間發(fā)生沖突或出現(xiàn)漏洞,增強(qiáng)實(shí)踐操作性和統(tǒng)一性。其次,認(rèn)真執(zhí)行征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告及征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫?被征地的相關(guān)權(quán)利人可以提出異議,向法院提出訴訟,確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)⑤,使征地補(bǔ)償工作公開(kāi)、公正、科學(xué)地進(jìn)行,促進(jìn)征地各個(gè)環(huán)節(jié)走上法制化、規(guī)范化的軌道。

(二)逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)征地補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有價(jià)值,而且補(bǔ)償土地可預(yù)測(cè)的未來(lái)價(jià)值,我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn),立足于土地的最高、最佳用途,按照市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償,而不能根據(jù)前3年年產(chǎn)值的若干倍來(lái)計(jì)算,而且,我國(guó)土地補(bǔ)償應(yīng)在不完全補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上逐漸增加補(bǔ)償項(xiàng)目,如殘余地的分割和相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償以及其他一切附帶損失等。⑥

(三)完善征地補(bǔ)償救濟(jì)途徑

法院大多以土地征用為抽象行政行為為由不予受理,被征地農(nóng)民無(wú)法訴諸于司法救濟(jì),我們應(yīng)該在立法上明確規(guī)定征收土地的行為是具體行政行為,并將征地補(bǔ)償問(wèn)題規(guī)定在行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍當(dāng)中,建立征地爭(zhēng)議的司法裁決機(jī)制,如設(shè)立土地仲裁機(jī)構(gòu),被征地農(nóng)民如有爭(zhēng)議或遭受損失,可以尋求法律援助或申請(qǐng)國(guó)家賠償,只有良好的救濟(jì)制度才能切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(四)明確征地的具體范圍

我們認(rèn)為,“公共利益”應(yīng)該以既利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又維護(hù)廣大人民的根本利益,不以營(yíng)利為目的作為界定標(biāo)準(zhǔn),我們要明確“公共利益”的內(nèi)容,如規(guī)定征地范圍限于國(guó)防軍事用地、國(guó)家政府機(jī)關(guān)用地、社會(huì)公共事業(yè)用地等法律法規(guī)規(guī)定的其他用地,縮小征地范圍,不僅有利于保護(hù)耕地,而且可以防止政府以“公共利益”為名濫用征地權(quán)。

(五)加大征地補(bǔ)償安置制度的創(chuàng)新

目前征地大多采取貨幣單一化的補(bǔ)償安置模式,國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行征地補(bǔ)償方式的創(chuàng)新。首先,建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策,將征地后無(wú)地或少地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,保障他們的生活水平。其次,建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制,使失地農(nóng)民有能力自己創(chuàng)業(yè)或轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè),增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)能力和自我保障能力。最后,嚴(yán)格監(jiān)督征地補(bǔ)償費(fèi)的流向和分配,做到專(zhuān)款專(zhuān)用并保值增值⑦,對(duì)于違法濫用征地補(bǔ)償款的行為,制定相應(yīng)的法律條款來(lái)規(guī)制,確保征地補(bǔ)償費(fèi)的合法合理使用。

總之,我國(guó)征地補(bǔ)償制度有很多方面有待于進(jìn)一步改革和完善,雖然我們一直強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益至關(guān)重要,但也不能忽視或犧牲被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,我們應(yīng)該立足于我國(guó)的基本國(guó)情和征地補(bǔ)償工作的現(xiàn)狀,明確征地補(bǔ)償制度的改革與發(fā)展方向,借鑒國(guó)外先進(jìn)的征地補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),不斷發(fā)展和完善我國(guó)的征地補(bǔ)償制度。

注釋:

①鄒衛(wèi)中.國(guó)外征地制度的發(fā)展趨勢(shì)及其對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒.成都理工大學(xué)學(xué)報(bào).2006(1).37-40.

②官靜.我國(guó)征地補(bǔ)償制度改革的實(shí)踐啟示.資源與人居環(huán)境.2004(7).27.

③葉新波.淺議征地補(bǔ)償、安置.工作研究.2006(5).35.

④林玉妹.土地征收范圍和補(bǔ)償機(jī)制的國(guó)際比較及啟示.福建省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào).2005(1).66-71.

⑤秦朝勇.試論我國(guó)征地補(bǔ)償立法的完善.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展.2006(4).149-152.

⑥曾超,趙勇奇.對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償問(wèn)題的思考.土地使用制度改革.2006(1).71-72.

⑦王安春.淺析我國(guó)征地制度存在的弊病及改革建議.經(jīng)濟(jì)研究.2006(2).64.