災后重建資金的經(jīng)濟法學思考

黃夢斯

摘要 汶川地震造成中央企業(yè)的經(jīng)濟損失在300億元以上。據(jù)初步統(tǒng)計,四川省14207家工業(yè)企業(yè)受災,直接經(jīng)濟損失670億元,商業(yè)服務業(yè)直接損失200億元。全面恢復地震災區(qū)經(jīng)濟,做好災區(qū)重建工作,需要投入資金量相當大,如何保持物價的穩(wěn)定,確保重建后的充分就業(yè)以及保持災區(qū)的經(jīng)濟恢復和增長,需要貨幣政策的有力、靈活運用。

關鍵詞 汶川地震 災后重建資金 來源 運用 監(jiān)督管理

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-115-02

“5.12”汶川地震后,救援工作有序進行的同時,中央以及地方政府也開始緊鑼密鼓地部署災后重建工作。然而,這次的汶川地震死傷慘重,經(jīng)濟損失異常巨大,要做好重建工作,資金的籌集、運用以及管理就要得到規(guī)范化的有效管理,使資金能夠最大限度地幫助到災區(qū)人民重建家園。

一、災后重建資金的來源

地震發(fā)生以后,四川省政府表示,在統(tǒng)計基礎設施受損情況后,將在5月底公布一份正式重建計劃。同時,國務院以及相關中央部委開始啟動重建工作,一系列舉措陸續(xù)出臺。在資金方面,國務院決定,中央財政在2008年先安排700億元建立災后重建基金。

目前估計,汶川大地震給四川及周邊地區(qū)帶來的損失可能高達5000億元(相當于中國GDP的3%),這些損失除了個人財產(chǎn)之外,還包括災區(qū)的基礎設施。所以,僅靠源于預算穩(wěn)定基金的支持,還是遠遠不夠的,這就需要對重建基金引入更多的資金來源,用于災區(qū)各項建設。

在這里,我們主要從法律角度分析國家財政撥款的來源。盡管國家并沒有對國民公布這700億元財政撥款的來源,但我們大致可以分析應包括至少三種途徑,即撥付預算預備費、節(jié)約行政經(jīng)費和動用財政超支部分。

第一,根據(jù)《中華人民共和國預算法》第三十二條規(guī)定,各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費,用于當年預算執(zhí)行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支。由于此次汶川地震帶來的損失極大,所以在預算預備費不足的情況下,各級政府也依照預算法,運用當年的預算周轉金,以最大限度的資金支持汶川災區(qū)的救災以及重建。

第二,同時,國務院還宣布,2008年中央國家機關的公費支出一律比預算減少5%,用于抗震救災。根據(jù)預算法第十九條規(guī)定,國家每年都會在預算中支出一部分國家管理費用,而這部分費用在天災降臨、國家在短時間內(nèi)需要大量資金進行重建之時,政府有義務自動削減開支,以作應急以及支持災區(qū)重建之用。

第三,在2008年預算報告中,明確2008年將安排中央財政赤字1800億元,這部分赤字就是政府動用財政超支部分,以應對2008年眾多的自然災害的救援和重建以及迎接即將到來的08北京奧運。而汶川地震當中,國家財政撥款的700億元有可能也來源于這部分赤字。

國務院政策研究室宏觀司原司長、北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院院長李曉西認為,在重建統(tǒng)籌上,其一,建議國務院設立副部級的國家賑災重建局,統(tǒng)一指揮涉及全國的大災大難應急、安置、重建工作;二是引導民間資本進入重建;三是創(chuàng)新融資渠道,可以考慮發(fā)行重建股票或是國家債券,直接向金融市場籌資。

二、災后重建資金的運用

(一)災后重建財政政策的全方位落實

積極有效的行政調(diào)控,是在尊重市場經(jīng)濟規(guī)律的前提下,對地方經(jīng)濟進行有序的引導,使之更好地為災區(qū)人民提供經(jīng)濟支持。在汶川地震發(fā)生后,中央和各地方政府投入大量的的資金物資,民間踴躍支援捐獻,眾多外國政府、友人積極支援?？偟膩碚f,投入和捐贈的抗震救災資金和物資數(shù)量大,來源廣。因此,如何用好災后資金是擺在我們面前的一個重要問題。財政支出是我們?yōu)暮蠼?jīng)濟重建的主要渠道,其有兩個重要方面,一個是資金的運作模式,另一個是資金的運用領域。一方面,其最基本的運作模式是中央直接撥款,直接撥款下發(fā)到災區(qū)的重建建設當中。為了提高中央財政撥付的有效性、提高財政資金流向的透明度和財政資金的使用效率,應用政府采購是運用災后重建資金的較好的方法。其中,公開招標應作為政府采購的主要采購方式。同時,在采購范圍方面,政府采購應實行集中采購和分散采購相結合。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二十七條的規(guī)定采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的,其具體數(shù)額標準,屬于中央預算的政府采購項目,由國務院規(guī)定;屬于地方預算的政府采購項目,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定;因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的,應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準。這樣,政府采購嚴格按照批準的預算執(zhí)行災后采購資金的使用,和發(fā)揮中央和地方政府的積極性,有利與在公開的社會監(jiān)督環(huán)境下合理有效的運用災后重建資金。另一方面,災后資金運用的領域。一是經(jīng)濟建設,即政府經(jīng)濟職能的發(fā)揮,是預算支出的主要部分。在中央和地方的協(xié)調(diào)統(tǒng)一之下,要切實加強農(nóng)業(yè)發(fā)展,合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)布局和農(nóng)作物的種植,要保證群眾的基本生活物資;要加快工業(yè)安全生產(chǎn),投入一定的資金到企業(yè)去,確保企業(yè)有穩(wěn)定的流動資金,保證各種物質(zhì)的有效供給和質(zhì)量,同時要給予相當?shù)钠髽I(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策減輕企業(yè)發(fā)展過程中的壓力。二是教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展的建設。教育、交通、醫(yī)療、供水電部門等公共建設項目需要資金大力支持,使災區(qū)人民的基本生活和文化生活可以盡快恢復到正常,最重要的是,在學校建設中要相對的投入更多的資金,只有將學校建好,讓當?shù)氐膶W生盡早回到學校上課,才標志著社會秩序的恢復。三是災區(qū)人民社會保障制度的支出。在災區(qū)重建過程中,要加大社會保障制度建設力度,加大對災區(qū)人民的社會保險、醫(yī)療、扶貧和教育等保障的支出,并不斷完善城鎮(zhèn)最低生活保障,以保證災區(qū)人民在良好的社會環(huán)境下盡快過上正常生活。

(二)災區(qū)重建,貨幣政策不可或缺且要靈活處理

中央銀行是銀行的銀行,其主要職能就是協(xié)助政府制訂并貫徹貨幣政策,即采取各種控制和調(diào)節(jié)貨幣供應量或信用量,進而影響宏觀經(jīng)濟的方針、政策和措施。貨幣政策的實質(zhì)是正確處理經(jīng)濟發(fā)展和貨幣穩(wěn)定的關系,使國民經(jīng)濟的有關指標通過貨幣機制的調(diào)控服從和服務于國民經(jīng)濟,它在社會中扮演著一個“制動器”的角色,它涉及國民經(jīng)濟運行中的貨幣供應量、信用量、利率、匯率以及金融市場等宏觀經(jīng)濟指標,并通過對這些指標的調(diào)節(jié)和控制來影響社會總需求和社會總供給,間接調(diào)控國民經(jīng)濟。經(jīng)國資委估算表明,汶川地震造成中央企業(yè)的經(jīng)濟損失在300億元以上,因此,全面恢復地震災區(qū)經(jīng)濟,做好災區(qū)重建工作,需要投入資金量相當大。如何保持物價的穩(wěn)定,確保重建后的充分就業(yè)以及保持災區(qū)的經(jīng)濟恢復和增長,需要貨幣政策的有力、靈活運用。

1.對災區(qū)實行特別存款準備金率。存款準備金率是我國中央銀行頻繁采用的金融調(diào)控手段,存款準備金制度能夠保證商業(yè)銀行存款支付和資金清償能力,調(diào)節(jié)和控制信貸規(guī)模,影響貨幣供應量,增強中央銀行信貸宏觀調(diào)控能力?；鶞世适俏覈醒脬y行實現(xiàn)貨幣政策目標的重要手段,制定基準利率的依據(jù)只能是貨幣政策目標,當政策目標重點發(fā)生變化時,利率也應隨之變化。不同的政策要求,產(chǎn)生不同的利率水平。受到大地震的影響,災區(qū)的經(jīng)濟可以說是完全癱瘓,為了使災區(qū)的經(jīng)濟得到迅速的恢復,在全國通脹形勢嚴峻、震災可能繼續(xù)加劇通脹預期的背景下,全面的銀行資金“放寬”是不可能的,正因為這樣,國家需要在全國實行適度從緊的同時,對特別的地區(qū)實行較寬松貨幣政策,保持存款準備金率在一個相對較低的水平,有助于金融機構存款活動的順利開展,進而影響整個社會的信貸總量,促進經(jīng)濟的快速發(fā)展。只有這樣,災區(qū)人民才能在國家的幫助下,擁有更加充足的資金發(fā)展自身,盡早從災難的陰影中走出來。

2.利率對災區(qū)的傾斜。我國的利率分三種:第一,中國人民銀行對商業(yè)銀行及其他金融機構的存、貸款利率,即基準利率,又稱法定利率;第二,商業(yè)銀行對企業(yè)和個人的存、貸款利率,稱為商業(yè)銀行利率;第三,金融市場的利率,稱為市場利。其中,基準利率是核心,它在整個金融市場和利率體系中處于關鍵地位,它的變化決定了其他各種利率的變化。經(jīng)過一場驚心動魄的大地震,災民曾經(jīng)擁有的一切財產(chǎn)都幾乎變成廢墟的一片塵土,生產(chǎn)經(jīng)營,生意買賣,供房、供樓,租賃房、貸款等等,好像一下子都成為難以解決的問題了。在這種情況下,金融機構要在保障金融穩(wěn)定的前提下,少不了要根據(jù)特別的情況特別地處理。為了支持災后恢復生產(chǎn),保證居民金融財產(chǎn)安全,金融機構應該對災區(qū)個人、企業(yè)的信貸處以特別的政策。另外,對個人貸款實行優(yōu)惠利率、優(yōu)先支持災區(qū)群眾子女的助學貸款需求,在災后重建時期,積極幫助災區(qū)有需要的個人貸款客戶重新制定還款計劃,必要時通過延長貸款期限、變更還款方式等措施減輕客戶還款壓力,全力幫助災區(qū)居民重建家園。

3.再貼現(xiàn)、再貸款以及其限額對災區(qū)放松。再貼現(xiàn)是商業(yè)銀行及其他金融機構以買入的未到期的貼現(xiàn)票據(jù)向中央銀行辦理的再次貼現(xiàn);再貸款是中央銀行向商業(yè)銀行的貸款。在經(jīng)濟受到重創(chuàng)的情形下,央行應在災區(qū)擴大再貼現(xiàn)的額度,其次,通過調(diào)整再貸款利率,影響商業(yè)銀行從中央銀行取得信貸資金的成本和可使用額度,使貨幣供應量和市場利率發(fā)生變化,同時,也向社會公眾宣傳了貨幣政策對災區(qū)的傾斜,使得產(chǎn)生一種預告效果,從而在某種程度上影響人們的預期,促進對災區(qū)的投資,加快災區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

三、災后重建資金的監(jiān)督管理

今年,中央財政將先安排700億元,建立災后恢復重建基金,明后年繼續(xù)作相應安排。面對這龐大的財政資金,政府領導及官員能否利用好每一分錢,除了依靠其嚴格履行職責外,還亟需一套嚴格的監(jiān)督體系。

(一)監(jiān)督機制的核心是財政監(jiān)督

財政監(jiān)督,指各級財政機關在財政管理過程中依照國家有關法律法規(guī)對國家機關、企事業(yè)單位及其他組織涉及財政收支事項及其他相關事項進行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動。財政監(jiān)督體現(xiàn)財政管理的本質(zhì)屬性,它與資金應用同步進行,其主要作用是及時發(fā)現(xiàn)和糾正預算執(zhí)行中的偏差,保證財政分配的合法、科學和有效。

(二)構建以財政機關監(jiān)督為主的財政監(jiān)督體制

1.財政機關及有關部門應及時、有效、準確的行使權利,建立透明的財政監(jiān)管體系,對行政部門的財政預算內(nèi)的財政金的花銷狀況進行具體的監(jiān)督,同時提高監(jiān)督效率,確保必須的財政支出能快速實現(xiàn)。財政機關應當是最主要的監(jiān)督主體,主要對財政收支尤其是財政資金使用的合法性、合規(guī)性和效益性進行事前、事中、事后的全方位的監(jiān)督。這是因為財政設有專門監(jiān)督機構,且能夠真實地了解財政收支的運行狀況,因此應當以財政機關作為監(jiān)督體系的主體。

2.人大及常委會應對一年一度的財政預算進行有效的審批。財政部門代表政府向各級人大所作的預算報告不能太籠統(tǒng)。人大按職責檢查本級預算的編制是否符合預算法基本原則、程序是否合法、預算編制是否保持收支平衡、收支規(guī)模是否合理等。同時還應當負責的要求每一筆公共財政金具體用途都在其中列得水清理白。如果不清楚,就誰問誰答,認真對待質(zhì)疑,該改即改。人大監(jiān)督是事前監(jiān)督,是一種最高層次的宏觀監(jiān)督,但不應當過多參與對具體財政活動的監(jiān)督。否則,有可能造成立法權與行政權的混淆。

3.審計監(jiān)督是事后監(jiān)督,主要向國務院負責對預算執(zhí)行情況的審計檢查。包括對財政的某些專項資金使用情況的審計檢查,監(jiān)督的重點是財政收支是否真實、合法和有效率。本質(zhì)上屬于對財政監(jiān)督的再監(jiān)督,應當是一種更高層次的監(jiān)督。

迄今為止,我國尚未出臺一部系統(tǒng)地規(guī)定財政監(jiān)督的單行法律法規(guī),財政監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)和獨立完整的法律保障。財政監(jiān)督法制建設的滯后,不僅使得財政監(jiān)督主體缺乏必要的手段,而且也給財政監(jiān)督工作帶來諸多困難。所以,有必要結合近幾十年的監(jiān)督經(jīng)驗,站在法制的角度,制定一部有權威有效力有可操作性的財政監(jiān)督法。

參考文獻:

[1]張守文.經(jīng)濟法學.北京大學出版社.2007年版.

[2]國際金融報.2008年5月21日.