基于主體功能區(qū)規(guī)劃的區(qū)域管理框架研究

常 艷 楊 柳

[摘要]主體功能區(qū)是中國區(qū)域管理政策的一大創(chuàng)新,自提出后受到國家層面的積極推動,同時在研究領域也備受關注?文章結合國外區(qū)域管理的成熟經(jīng)驗,對主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作面臨的問題作了比較深入的分析?在此基礎上,提出相應的建議,并從促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的角度,提出未來我國區(qū)域管理框架建構的設想?

[關鍵詞]主體功能區(qū);規(guī)劃;區(qū)域管理框架

[中圖分類號] F061.5[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)12-0043-04

一?問題的提出

自2005年《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》以及2006年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年(2006年~2010年)規(guī)劃綱要》創(chuàng)新提出“主體功能區(qū)”概念后,主體功能區(qū)規(guī)劃不但受到國家層面的積極推動,同時在研究領域也備受關注?綜合來看,既有的研究主要集中在三個方面:“主體功能區(qū)”的概念辨析?內涵探討?理論基礎分析等[1][2][3];“主體功能區(qū)”在操作層面上存在的問題及其未來的實施建議探討[4];與其它規(guī)劃或區(qū)劃的關系探討[5][6][7][8]?然而,在國家的高度重視和學術研究領域的高度關注下,國家主體功能區(qū)劃至今仍未正式推出,那么主體功能區(qū)規(guī)劃的編制究竟面臨哪些困難?本文將對結合國外區(qū)域管理的成熟經(jīng)驗,對主體功能區(qū)編制存在的主要問題進行深入探討,并從促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的角度出發(fā),提出未來我國區(qū)域管理框架建構的設想?

二?主體功能區(qū)規(guī)劃的基本屬性

區(qū)域劃分在區(qū)域經(jīng)濟研究中屬于經(jīng)濟區(qū)劃(regionalization, 或delineation of regions)問題,是區(qū)域政策實施的制度基礎之一?在區(qū)域劃分研究中,區(qū)域主要分為三種類型:勻質區(qū)域?功能區(qū)域?規(guī)劃區(qū)域?勻質區(qū)域(formal region)又稱為同質區(qū)域(homogenous region),是在某些標準方面有同一性的空間單元;功能區(qū)域(functional region)又稱為節(jié)點區(qū)域(nodal region)或極化區(qū)域(polarized region),是指由一定的功能內聚性?各組成部分相互依賴的空間單元,其重視的是各組成部分的功能聯(lián)系而非同質性?在勻質區(qū)域和功能區(qū)域的研究基礎上,出現(xiàn)了規(guī)劃區(qū)域(planning region)?在西方區(qū)域經(jīng)濟學文獻中有許多規(guī)劃區(qū)域的定義,克拉森(L. Klaassen)?布代維爾(J.R.Boudebille)?基布爾(L.Keeble)?格拉森(J.Glasson)等著名學者都曾對規(guī)劃區(qū)域專門研究過?早期理解的規(guī)劃區(qū)域是指,為處理區(qū)域問題而設計的?適用于實施區(qū)域規(guī)劃與政策的空間單元[9]?規(guī)劃區(qū)域既可能具有同質性?亦可能具有內聚性,或者二者兼而有之?

主體功能區(qū)規(guī)劃是繼“東部?中部?西部?東北”四大區(qū)域劃分之后提出的進一步細分國土?規(guī)范和優(yōu)化空間開發(fā)秩序,促進人口?經(jīng)濟?資源環(huán)境的空間均衡的重要舉措?從區(qū)域基本屬性來講,主體功能區(qū)劃分的優(yōu)化開發(fā)區(qū)?重點開發(fā)區(qū)?限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類區(qū)域屬于同質區(qū)或勻質區(qū),強調的是同一類區(qū)域內部的勻質性或者同一性?從理論上來看,勻質區(qū)域基本上不能覆蓋全部國土,但區(qū)域規(guī)劃是不允許飛地存在的?因此,主體功能區(qū)劃從其功能上來看又屬于規(guī)劃區(qū)域,旨在為實現(xiàn)區(qū)域管理目標服務?

三?主體功能區(qū)編制面臨的主要問題

勿庸置疑,主體功能區(qū)規(guī)劃的提出是中國區(qū)域管理政策的一大創(chuàng)新和巨大進步?然而,作為一個國內外全新的概念,主體功能區(qū)劃在區(qū)劃理論?方法和政策研究上的研究嚴重滯后,直接影響到規(guī)劃編制的科學性和進度?截至目前,國家主體功能區(qū)規(guī)劃已基本編制完成,但尚未公布,仍在繼續(xù)修訂完善?省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作正在推進,相當部分省份還處于膠著狀態(tài)[10]?從國外區(qū)域管理經(jīng)驗來看,成熟的區(qū)域管理框架包括標準區(qū)域和問題區(qū)域劃分?完善的區(qū)域經(jīng)濟政策工具?合理的區(qū)域管理機構設置?明確的區(qū)域經(jīng)濟政策程序等重要元素?對照國外成熟的區(qū)域管理框架,并結合各地實踐探索,主體功能區(qū)規(guī)劃編制面臨的主要問題包括:區(qū)域劃分過程中基礎性和技術性工作龐大復雜;分類管理的配套政策工具制定難度大?區(qū)劃涉及的行政關系復雜以及與其他相關規(guī)劃的協(xié)調困難等四個方面,可以概括為技術性問題?政策工具配套問題?行政關系協(xié)調問題以及規(guī)劃體系協(xié)調問題?

1. 基礎性和技術性工作復雜龐大

按照國家部署,全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成,分國家和省級兩個層次編制?在空間地域上,省級主體功能區(qū)規(guī)劃與國家主體功能區(qū)規(guī)劃互為補充,形成對接,最終使主體功能區(qū)的規(guī)劃覆蓋全部國土?由于主體功能區(qū)規(guī)劃涉及自然?經(jīng)濟和社會等多方面因素,需要不同層級空間單元的資源?環(huán)境?人口?經(jīng)濟?社會等大量基礎數(shù)據(jù)的支撐,面臨非常復雜和巨大的基礎性工作?

首先,在基本空間單元的選擇方面,《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(下文簡稱“意見”)指出省級主體功能區(qū)原則上以縣級行政區(qū)為基本單元,但相當部分地區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位匯總其屬地四類區(qū)域劃分方案?選擇鄉(xiāng)(鎮(zhèn))作為主體功能區(qū)劃分的基本空間單元,雖然能在最大程度上降低同一類型主體功能區(qū)內的地域分異,確保更有效地對不同類型區(qū)進行分類指導?分類管理,但也導致區(qū)劃的工作量巨大;同時,從基層情況來看,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級基本沒有完整的統(tǒng)計資料,只有人口?面積?用于上報的GDP等少數(shù)指標,不足以支撐包括經(jīng)濟社會資源環(huán)境各方面指標的功能區(qū)的劃分需求,這給主體功能區(qū)劃工作的順利進行帶來很大的困難?其次,在指標體系的構建方面,《意見》要求,主體功能區(qū)規(guī)劃編制采用全國統(tǒng)一的指標體系,統(tǒng)籌考慮三方面的因素:資源環(huán)境承載能力?現(xiàn)有開發(fā)密度?發(fā)展?jié)摿?作為控制開發(fā)強度重要的指標之一,“現(xiàn)有開發(fā)密度”由于存在指標分解到市縣困難?數(shù)據(jù)計算困難等原因①,在江蘇?浙江等先行試點省份根據(jù)2007年12月下發(fā)的《規(guī)程》(草案第二稿)的試劃中均沒有采用[11]?另外的兩個指標“資源環(huán)境承載力和未來的發(fā)展?jié)摿Α眲t難以量化,而且其量化難免主觀判斷,導致具體區(qū)劃的科學性和權威性存在爭議?《省級主體功能區(qū)劃分技術規(guī)程》數(shù)易其稿就是一個例證②?由于主體功能區(qū)規(guī)劃涉及的數(shù)據(jù)收集和處理工作相當龐雜,因此,每次調整必然需要付出相當?shù)娜肆?物力?

2. 分類管理的配套政策制定難度較大

主體功能區(qū)規(guī)劃實施的關鍵在于制定并推行與之相配套的政策措施,根據(jù)不同主體功能區(qū)的具體情況,形成相應的財政?投資?產(chǎn)業(yè)?土地?人口管理?績效考核等一系列政策體系?

在國家層面,主體功能區(qū)的配套政策和考核機制雖然已經(jīng)具備了基本思路,但配套的七項政策(財政?投資?產(chǎn)業(yè)?土地?人口?環(huán)境和績效考核)涉及到多個部門,與既有的多個政策體系存在交互,短時間內難以協(xié)調并提出可操作的具體方案,尤其是針對限制和禁止開發(fā)區(qū)的補償機制仍未建立③在中央沒有出臺相應的具體可行的激勵機制之前,光靠中央政府的動員和說教,很難真正保障中央政策的有效執(zhí)行?此外,績效評價和政績考核沒有明確的情況下也難以避免地方唯GDP是從的無序開發(fā)格局,盲目要求擴大重點開發(fā)區(qū)域面積?

在省級層面,由于主體功能區(qū)劃分是對空間開發(fā)秩序的管制,其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)?限制開發(fā)區(qū)?禁止開發(fā)區(qū)均對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展有所限制和約束?在這樣的情況下,國家能夠給予什么類型的政策?以及多大的政策力度,在很大程度上影響著省級主體功能區(qū)規(guī)劃推進的積極性?而且在國家主體功能區(qū)配套政策沒有明確細化之前,省級配套政策體系的設計難度也很大,一定程度上影響了主體功能區(qū)規(guī)劃的進程?

3. 行政關系復雜,協(xié)調成本高

主體功能區(qū)劃的基本單元從理論上講不應囿于行政區(qū)劃,主要根據(jù)資源環(huán)境承載能力?現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?個因素劃分?但在實際操作中,由于突破行政區(qū)域會導致政策的實施?監(jiān)管缺乏主體而很難得以順利實施,因此,主體功能區(qū)劃在很大程度上仍然要嚴重依賴現(xiàn)有行政區(qū)劃?

梳理主體功能區(qū)規(guī)劃編制過程,發(fā)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃遵循“國家主體功能區(qū)規(guī)劃編制→省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制→與國家和相鄰省(市?區(qū))主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調對接”的流程?在此過程中,至少涉及到三個層面的行政關系協(xié)調問題,即省內行政關系協(xié)調?與相鄰地區(qū)的省際行政關系協(xié)調以及與國家利益關系協(xié)調(如圖1所示)?

首先在省內行政關系協(xié)調方面,從各地實踐經(jīng)驗來看,省級主體功能區(qū)規(guī)劃基本上是在省級政府的指導下,由各縣(市)級人民政府組織編制?在確定各級各類主體功能區(qū)的數(shù)量?位置和范圍時很多地方政府希望把自己規(guī)劃為重點開發(fā)區(qū)域,容易為了本地利益而扭曲規(guī)劃?因此,在各級政府之間,在功能區(qū)規(guī)劃上必有一場激烈的博弈?其次,各省主體功能區(qū)規(guī)劃還需要與其他相鄰省(區(qū))銜接協(xié)調?相鄰省(市?區(qū))由于在區(qū)位條件?資源稟賦等方面的相似性普遍存在重復建設和產(chǎn)業(yè)結構趨同問題,區(qū)域之間缺乏必要的分工合作?各省都有熱情高漲的發(fā)展沖動,因此,“諸侯規(guī)劃”不可避免?最后,由于配套政策尚未細化明晰,尤其是限制開發(fā)區(qū)?禁止開發(fā)區(qū)缺乏完善的利益共享與補償機制,地方政府多想擠入重點發(fā)展區(qū),中央的整體調配與地方逐利行為之間存在距離,因此,各省與國家主體功能區(qū)劃的對接也包含著利益關系的協(xié)調?

總的來說,一個行政區(qū)(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)?縣市)內部實行協(xié)調發(fā)展相對容易,但是一旦跨越行政區(qū)域界限,實現(xiàn)全省的協(xié)調難度就比較大?相比省內行政區(qū)關系的協(xié)調,省際間的協(xié)調難度更大,成本更高?面對如此復雜的行政區(qū)關系,如此長戰(zhàn)線的利益協(xié)調過程,主體功能區(qū)規(guī)劃工作的難度可想而知?

4. 與其他規(guī)劃的銜接和協(xié)調困難重重

當前,除了主體功能區(qū)規(guī)劃外,至少還有3種區(qū)劃發(fā)揮著重要的空間管理作用,即生態(tài)功能區(qū)劃?空間管制區(qū)劃以及土地利用規(guī)劃?如表1所示,這四大規(guī)劃具有不同的特性,分屬不同部門管理,功能手段各異,在具體空間用途和開發(fā)時序安排等方面產(chǎn)生矛盾和沖突很難避免?雖然《意見》提出全國主體功能區(qū)規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃?城市規(guī)劃?土地利用規(guī)劃?環(huán)境保護規(guī)劃?生態(tài)建設規(guī)劃等其他相關規(guī)劃在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù),同時編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以這些規(guī)劃為支撐,并在政策?法規(guī)和實施管理等方面做好銜接工作?但并沒有明確規(guī)定“銜接”的方式,以及爭議解決程序?在對空間規(guī)劃體系缺少整體設計和相應制度安排的情況下,這種“銜接”規(guī)定只能停留在文件層面,在實踐中往往會遇到很多障礙?

資料來源:根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》?《全國生態(tài)功能區(qū)劃》?《關于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作的意見》等整理?

四?未來我國區(qū)域管理框架設想

依據(jù)發(fā)達國家的區(qū)域管理經(jīng)驗以及區(qū)域管理的一般原理,主體功能區(qū)規(guī)劃只是完善區(qū)域管理過程中的一種過渡安排④,是現(xiàn)階段中國針對區(qū)域管理中的主要問題和矛盾提出的政策舉措?主體功能區(qū)規(guī)劃在區(qū)域劃分?政策工具設計?機構設置等方面存在的諸多問題導致當前工作進度遠落后于既定的時間表?

從我國區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀及未來趨勢來看,區(qū)域矛盾日漸增多,區(qū)域沖突愈加頻繁?復雜,區(qū)域發(fā)展面臨著空間無序開發(fā)?資源環(huán)境破壞嚴重?落后地區(qū)發(fā)展困難?老工業(yè)基地出現(xiàn)衰退甚至蕭條跡象?東部地區(qū)城市日趨擁擠膨脹等諸多困難?而這些并不是單純針對規(guī)范空間開發(fā)秩序?促進人與自然和諧發(fā)展的主體功能區(qū)規(guī)劃能夠一攬子解決的⑤?

從國外區(qū)域政策具體實踐來看,各國都明確劃分出了問題區(qū)域⑥,主要包括三類,即落后區(qū)域?蕭條區(qū)域與膨脹區(qū)域,并制定了比較完善的區(qū)域政策,在有效解決區(qū)域問題?促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用?因此,未來要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略目標,統(tǒng)籌解決我國各種區(qū)域問題,區(qū)域管理最終仍可能需建立以“問題區(qū)域”作為區(qū)域政策的作用對象?也就是說,未來中央政府可能要將政策重心和資源轉向落后?蕭條或膨脹區(qū)域,對于自我發(fā)展能力較強的重點開發(fā)區(qū)域則更多地依靠市場機制?

主體功能區(qū)的實施在基礎數(shù)據(jù)庫的建設?技術手段的探索?組織機制的建立?行政關系的協(xié)調?政策工具的探索等方面積累了一定的經(jīng)驗,這為以“問題區(qū)域”為導向的區(qū)域管理框架的構建奠定了基礎(具體關系如圖2所示)?在明確了管理主體(誰管)?管理對象(管誰)?管理途徑及方式(如何管)的基礎上,逐步形成科學合理的國家區(qū)域管理框架?

[注 釋]

①江蘇指出,如何將開發(fā)強度分解到各市?縣存在較大難度;浙江指出,不同口徑計算的開發(fā)強度現(xiàn)狀數(shù)存在差異,建議統(tǒng)一口徑,而國家在給出目標數(shù)的同時,也應給出確定這一目標的依據(jù)?

②《省級主體功能區(qū)劃分技術規(guī)程》從“初稿”到“草案第二稿”再到“試用”數(shù)易其稿,并且從技術規(guī)程前兩稿的變化來看,劃分方法完全不同,調整比較大?

③目前在生態(tài)補償和資源供給?開發(fā)和消費鏈條上的利益平衡機制,主要靠中央財政轉移支付的縱向補償,補償標準比較低,而且政策帶有較強的部門色彩,缺乏利益相關者的充分參與,也缺乏科學合理的績效評估和監(jiān)督制約機制?而橫向補償機制(受益者向利益受損方的補償)還沒有建立?

④具體論述參見張可云,主體功能區(qū)的操作問題與解決辦法,中國發(fā)展觀察,2007,(3)?

⑤誠如《對推進形成主體功能區(qū)的冷思考》一文所闡述的那樣,主體功能區(qū)規(guī)劃可能會加大西部大開發(fā)和落后地區(qū)發(fā)展的難度,發(fā)展的門檻進一步提高,成本不斷增加?具體參見魏后凱,對推進形成主體功能區(qū)的冷思考,中國發(fā)展觀察,2007,(3):28-30?

⑥所謂問題區(qū)域(Problem Regions),也稱為問題地區(qū)(ProblemAreas),張可云在其著作《中國區(qū)域經(jīng)濟政策》中定義為“由中央政府區(qū)域管理機構依據(jù)一定的規(guī)則和程序確定的受援對象,

是患有一種或多種區(qū)域病而且若無中央政府援助難以靠自身力量醫(yī)治這些病癥的區(qū)域”?具體參見張可云,中國區(qū)域經(jīng)濟政策,商務印書館,2005?

[參考文獻]

[1]國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院國土地區(qū)研究所課題組. 我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策初步研究[J]. 宏觀經(jīng)濟研究,2007, (4):3-10.

[2]李雯燕,米文寶.地域主體功能區(qū)劃研究綜述與分析.經(jīng)濟地理[J].2008, (3):357-361.

[3]牛文元,孫殿義,等.國家主體功能區(qū)的核心設計:構筑三條國家基礎安全保障線[J].中國軟科學,2008, (7):1-5.

[4]方忠權.主體功能區(qū)建設面臨的問題及調整思路[J].地域研究與開發(fā),2008, (6):29-33.

[5]孫紅玲.“3+4”:三大塊區(qū)域協(xié)調互動機制與四類主體功能區(qū)的形成[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2008, (10):12-21.

[6]張玉嫻,黃 劍.關于我國空間管制規(guī)劃體系的若干分析和討論[J].現(xiàn)代城市研究,2009, (1):27-34.

[7]王 利,韓增林,王澤宇. 基于主體功能區(qū)規(guī)劃的“三規(guī)”協(xié)調設想[J].經(jīng)濟地理,2008,(5):845-848.

[8]汪勁柏,趙 民.論建構統(tǒng)一的國土及城鄉(xiāng)空間管理框架[J].城市規(guī)劃,2008, (12):40-48.

[9]張可云. 區(qū)域經(jīng)濟政策[M].北京:商務印書館,2005.

[10]《瞭望》新聞周刊.國家主體功能區(qū)規(guī)劃為何遲遲未能推出[EB/OL].人民網(wǎng),http://gd.people.com.cn/GB/123946/9109672. html,2009-04-10.

[11]廣東省發(fā)展改革委解放思想學習討論活動領導小組辦公室.蘇浙渝魯?shù)仁∈兄黧w功能區(qū)規(guī)劃的調研報告(第13期) [EB/OL].http://www.gddpc.gov.cn/zwgk/rdzt/cjxfz/hdjb/200806/

t20080613_21525.htm, 2008-02-19.

Research on Regional Management Framework Based on the Plan for Development Priority Zones

Chang Yan1,Yang Liu2

(1.Institute of Urban and Regional Economics, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. School of Economics and Management, Bejing Jiaotong University, Beijing 100044, China)

Abstract: The plan for development priority zones is a significant innovation of regional management system for China. It has been not only promoted by the government in a very positive manner, but also attracted more concern in this field since it was proposed. In this article, essential attributes of the planning work of development priority zones are introduced firstly, then problems and difficulties are analyzed thoroughly based on foreign regional management experiences. Finally the proposition of regional management framework for future China is put forward from the point of regional coordination.

Key words: development priority zones; plan; regional management framework

(責任編輯:張改蘭)