“三北”工程三十年

邢章萍

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)三北防護(hù)林體系建設(shè)的意見》指出,力爭到2020年,使三北地區(qū)森林覆蓋率達(dá)到12%,沙化土地?cái)U(kuò)展趨勢得到基本遏制,水土流失得到有效控制,建成一批區(qū)域性防護(hù)林體系。到2050年,森林覆蓋率達(dá)到并穩(wěn)定在15%左右,努力實(shí)現(xiàn)三北地區(qū)生態(tài)狀況的根本好轉(zhuǎn)。

翻開中國地圖,從新疆維吾爾自治區(qū)烏孜別里山口綿延至黑龍江省的賓縣,地跨東北西部、華北北部和西北大部分地區(qū),包括我國北方13個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的551個(gè)縣(旗、市、區(qū)),東西長4480公里,南北寬560—1460公里,總面積406.9萬平方公里,占國土面積的42.4%,這片廣袤的土地見證著開創(chuàng)我國林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)先河的“三北”防護(hù)林工程的成長。

“三北”工程建設(shè)成就舉世矚目

1978年11月25日,國務(wù)院批準(zhǔn)在三北地區(qū)建設(shè)大型防護(hù)林工程,30余年來累計(jì)完成造林保存面積2446.9萬公頃,森林覆蓋率由工程建設(shè)前的5.05%提高到10.51%,工程區(qū)生態(tài)狀況得到了不同程度的改善,工程建設(shè)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐和保障能力顯著增強(qiáng),在國內(nèi)外產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響,為進(jìn)一步發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

首先是構(gòu)建了防護(hù)林體系,改善了生存發(fā)展條件。重點(diǎn)治理地區(qū)的風(fēng)沙侵害得到有效遏制,沙化土地和沙化程度呈“雙降”趨勢;局部地區(qū)的水土流失得到有效治理,水土流失面積和侵蝕強(qiáng)度呈“雙減”趨勢;平原農(nóng)區(qū)基本建成了防護(hù)林體系,糧食產(chǎn)量和農(nóng)田面積呈“雙增”趨勢。據(jù)第三次全國荒漠化和沙化監(jiān)測表明,從1999年到2004年的5年間,陜、甘、寧、內(nèi)蒙古、晉、冀等6省(區(qū))在全國率先實(shí)現(xiàn)了由“沙逼人退”向“人逼沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變,與1999年相比,沙化土地凈減少7921平方公里。重點(diǎn)治理的毛烏素、科爾沁兩大沙地實(shí)現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)變,已進(jìn)入了改造利用沙漠的新階段。新疆維吾爾自治區(qū)在三北防護(hù)林體系建設(shè)中,完成造林274萬公頃,在鞏固綠洲的基礎(chǔ)上,不斷拓展發(fā)展空間,綠洲面積由工程建設(shè)前的4萬多平方公里擴(kuò)大到7萬多平方公里,擴(kuò)大了四分之三,一個(gè)以農(nóng)田防護(hù)林、大型防風(fēng)固沙基干林帶和天然荒漠林為主體,多林種、多帶式、喬灌草、網(wǎng)片帶相結(jié)合的綠洲綜合防護(hù)林體系已初步形成。

另外,三北防護(hù)林體系的建設(shè)改善了生存條件?？諝赓|(zhì)量明顯提高、小氣候發(fā)生了明顯變化、生物多樣性得到有效保護(hù),人居環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。通過防沙治沙,治理水土流失,區(qū)域內(nèi)小氣候明顯好轉(zhuǎn),有效抵御了各類自然災(zāi)害對人們生產(chǎn)和生活的侵害,促進(jìn)了人與自然的和諧。三北工程區(qū)森林面積由工程建設(shè)前1985萬公頃增加到現(xiàn)在的4283萬公頃, 蓄積由7.2億立方米增加到13.9億立方米。新增蓄積6.7億立方米,可以固化二氧化碳12.26億噸,釋放氧氣10.87億噸。森林面積的增加也凈化了空氣,減少了空氣中的可吸入顆粒物含量,提高了空氣質(zhì)量。據(jù)測算,三北工程新增造林面積每年可吸收二氧化氮734.1億噸,二氧化硫183億噸,一氧化氮929.8萬噸,一氧化碳5383.2萬噸。

并且,三北防護(hù)林工程的實(shí)施培植了特色資源,增強(qiáng)了持續(xù)發(fā)展能力。三北工程建設(shè)30年來,把防護(hù)林體系建設(shè)同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾脫貧致富結(jié)合起來,造一片林子,富一方百姓,實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動。培植了產(chǎn)業(yè)資源。在工程建設(shè)中, 在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的前提下,把防護(hù)林體系建設(shè)同培育特色資源緊密結(jié)合起來,發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢,建設(shè)了一批用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、飼料林基地,促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

發(fā)展了地方經(jīng)濟(jì),增加了農(nóng)民收入。通過防護(hù)林體系建設(shè),廣大人民群眾從特色經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品銷售、流通和加工以及人工林木材銷售中,得到了實(shí)實(shí)在在的利益,林果業(yè)和木材生產(chǎn)已經(jīng)成為建設(shè)區(qū)廣大群眾增加收入的穩(wěn)定來源。林果業(yè)收入已經(jīng)成為農(nóng)民現(xiàn)金收入的重要來源,對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支撐作用不斷增強(qiáng),成為農(nóng)民致富奔小康的希望產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)實(shí)途徑。

開創(chuàng)了生態(tài)建設(shè)新紀(jì)元, 推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。三北工程建設(shè)30年來,加快了造林綠化進(jìn)程,美化了生活環(huán)境,增強(qiáng)了競爭的軟實(shí)力,也提升了我國在生態(tài)領(lǐng)域的國際地位。把造林綠化同優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、提高區(qū)域競爭力、吸引生產(chǎn)要素結(jié)合起來,不斷增強(qiáng)人們綠化意識,促進(jìn)人與社會和諧,社會功能不斷彰顯,文明進(jìn)程不斷推進(jìn)。

經(jīng)驗(yàn)可鑒

30年來,三北工程走過了不斷適應(yīng)、探索和創(chuàng)新的非凡歷程,為我國的生態(tài)建設(shè)積累了豐富經(jīng)驗(yàn),走出了一條中國特色防護(hù)林體系建設(shè)道路。

首先是始終堅(jiān)持服務(wù)大局,推動發(fā)展的建設(shè)思路。三北工程堅(jiān)持走生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林體系建設(shè)道路,在建設(shè)布局、樹種結(jié)構(gòu)、主攻方向上都緊密結(jié)合改革開放不同階段經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重點(diǎn),在著力改善生態(tài)環(huán)境的前提下,最大限度地發(fā)揮防護(hù)林體系的經(jīng)濟(jì)功能和社會功能。

堅(jiān)持行政推動、政策引導(dǎo)的建設(shè)機(jī)制。通過政府行政行為的干預(yù)和推動,建立了國家補(bǔ)助、地方配套、群眾投勞的工程建設(shè)投入機(jī)制,同時(shí)制定和完善了一系列剛性和鼓勵性相結(jié)合的政策措施,讓工程建設(shè)者充分享有營造林的所有權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)和處置權(quán),調(diào)動社會各界參與工程建設(shè)的積極性。

遵循分類指導(dǎo)、分區(qū)實(shí)施的建設(shè)原則。在建設(shè)中,將三北地區(qū)按東北西部地區(qū)、蒙新地區(qū)、黃土高原地區(qū)、華北北部地區(qū)5個(gè)一級區(qū)以及22個(gè)二級區(qū)和59個(gè)三級區(qū)規(guī)劃的前提下,根據(jù)立地條件將建設(shè)區(qū)劃分為山地、平原綠洲、黃土高原、草原、沙區(qū)五種類型,結(jié)合實(shí)際提出了各類型治理重點(diǎn)、林種結(jié)構(gòu)、主要措施和實(shí)施原則,使工程建設(shè)既有基本遵循的區(qū)域性布局原則,又有適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的治理措施,減少了盲目性,增強(qiáng)了生態(tài)建設(shè)的科學(xué)性、整體性、針對性和有效性,提高了生態(tài)治理和防護(hù)林體系建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。

始終堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合治理的建設(shè)方針。三北工程建設(shè)從客觀規(guī)律出發(fā),提出了農(nóng)林牧、多林種、多樹種、帶片網(wǎng)、喬灌草、造封管結(jié)合的建設(shè)方針,工程措施和生物措施同步,建立多層次、多功能的良性互動的循環(huán)系統(tǒng),保證了多功能、多效益的發(fā)揮,極大解放和發(fā)展了防護(hù)林體系的生產(chǎn)力。

堅(jiān)持突出重點(diǎn),全面推進(jìn)的建設(shè)思路。抓重點(diǎn)、抓示范、以點(diǎn)帶面是三北工程取得成效的重要法寶,通過重點(diǎn)治理和示范帶動,提煉總結(jié)了成功的治理經(jīng)驗(yàn),推廣應(yīng)用了成熟的治理模式,推動了整體治理的步伐。

任重道遠(yuǎn)

三北防護(hù)林體系建設(shè)工程在一代又一代“三北人”的共同努力下取得了可喜的局面,但是目前三北地區(qū)生態(tài)形勢依然十分嚴(yán)峻,任務(wù)依然艱巨。

三北地區(qū)是我國沙化和水土流失最嚴(yán)重的地區(qū),我國的八大沙漠、四大沙地全部分布在這里,沙化土地總面積達(dá)148.2萬平方公里,占全國的85.2%。三北地區(qū)水土流失面積高達(dá)240萬平方公里,占全國的67%,是黃河泥沙的主要來源地。嚴(yán)重的風(fēng)沙危害和水土流失,不僅嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,威脅我國的生態(tài)安全,也嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

在30余年的建設(shè)中也出現(xiàn)了不相適應(yīng)的地方,成為加快三北防護(hù)林建設(shè)的絆腳石。

首先是建設(shè)規(guī)模與生態(tài)建設(shè)需求不相適應(yīng)。三北工程作為世界最大的植樹造林工程,載入了世界吉尼斯記錄,從目前的建設(shè)任務(wù)和建設(shè)規(guī)模上來看,特別是四期工程以來,年造林只有33～40萬公頃,約占三北地區(qū)造林面積的五分之一,與全國造林規(guī)模相比,不足十二分之一。按此速度推進(jìn),三北四期工程任務(wù)很難完成,建設(shè)目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn),與工程地位和影響力都不相適應(yīng)。

同時(shí),投資總量和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需要不相適應(yīng)。三北工程建設(shè)投資僅占全國同期林業(yè)總投資1 %。隨著“兩工”取消、地方配套政策的淡出以及造林成本猛增等因素的影響,投入不足、進(jìn)展緩慢的問題日益突出。與此同時(shí),三北工程建設(shè)長期實(shí)行國家補(bǔ)助、多方集資、群眾投工投勞的工程建設(shè)機(jī)制,投入標(biāo)準(zhǔn)低。三北工程建設(shè)以來,一直按照“先易后難,由近及遠(yuǎn)”的建設(shè)原則,一些造林條件好的地方都已造上了林,剩下的宜林地大多是深山遠(yuǎn)沙,自然條件差,造林難度大。防護(hù)林結(jié)構(gòu)單一與功能需求多樣化不相適應(yīng)。林種樹種結(jié)構(gòu)單一、建設(shè)內(nèi)容單一、造林方式單一、防護(hù)林功能不合理等問題突出。三北地區(qū)農(nóng)田防護(hù)林一般都是工程建設(shè)初期營造的,大多已進(jìn)入成熟林階段,林帶殘次破損,影響了防護(hù)功能。

并且,管理方式與工程建設(shè)形勢變化不相適應(yīng)。30年來,工程建設(shè)內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了重大變化,體制機(jī)制都進(jìn)行了重大調(diào)整,工程建設(shè)的管理方式與工程建設(shè)形勢變化不相適應(yīng)。工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)滯后、監(jiān)測體系建設(shè)滯后、建設(shè)科學(xué)評價(jià)體系滯后等因素在一定程度上阻礙了工程的順利推進(jìn)。

面對依然嚴(yán)峻的保護(hù)形勢,2009年8月15日,國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)三北防護(hù)林體系建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》),這是中央林業(yè)工作會議之后國務(wù)院出臺的第一個(gè)以加快生態(tài)建設(shè)為主題的綱領(lǐng)性文件,是新時(shí)期我國生態(tài)建設(shè)的里程碑。對于加快推進(jìn)三北防護(hù)林體系建設(shè),構(gòu)建祖國北方生態(tài)屏障,對于發(fā)展現(xiàn)代林業(yè),建設(shè)生態(tài)文明,維護(hù)我國生態(tài)安全,促進(jìn)科學(xué)發(fā)展具有十分重要的意義。

9月4日,國家林業(yè)局副局長祝列克在三北防護(hù)林體系建設(shè)工作會上指出,要準(zhǔn)確把握《意見》的精神實(shí)質(zhì),要牢牢把握加快以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展這個(gè)主題、著力抓好防沙治沙和水土保持兩大任務(wù)、突出推進(jìn)造林營林、科技支撐、效益監(jiān)測三項(xiàng)重點(diǎn)工作、創(chuàng)新投入、建設(shè)、金融扶持、生態(tài)效益補(bǔ)償四項(xiàng)機(jī)制、著力構(gòu)建防風(fēng)固沙、荒漠綠洲、生態(tài)經(jīng)濟(jì)型、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田四大防護(hù)林體系。各地要依據(jù)這一戰(zhàn)略布局,立足三北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際,按照不同區(qū)域功能定位,確定不同治理方案措施,統(tǒng)籌安排三北工程建設(shè),科學(xué)治理,整體推進(jìn)。

當(dāng)前和今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期,三北防護(hù)林體系建設(shè)將按照《意見》的要求,編制分期規(guī)劃并落實(shí)任務(wù)、合理布局防護(hù)林體系建設(shè)、加快重點(diǎn)區(qū)域治理;優(yōu)化營造林結(jié)構(gòu)、加大科技推廣和服務(wù)力度、加強(qiáng)保護(hù)和利用管理、科學(xué)開展工程效益監(jiān)測和評價(jià);完善投入機(jī)制、創(chuàng)新建設(shè)機(jī)制、建立金融扶持機(jī)制、落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;加強(qiáng)對工程建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)、動員社會力量參與工程建設(shè),調(diào)動各方面積極性,形成三北工程建設(shè)的強(qiáng)大合力。

《意見》指出,力爭到2020年,使三北地區(qū)森林覆蓋率達(dá)到12%,沙化土地?cái)U(kuò)展趨勢得到基本遏制,水土流失得到有效控制,建成一批區(qū)域性防護(hù)林體系。到2050年,森林覆蓋率達(dá)到并穩(wěn)定在15%左右,努力實(shí)現(xiàn)三北地區(qū)生態(tài)狀況的根本好轉(zhuǎn)。