生態(tài)補償,任重道遠

魏 然

國慶前夕,在寧夏石嘴山召開的生態(tài)環(huán)境補償機制國際研討會使人們的目光再一次聚焦在“生態(tài)補償”上。經(jīng)濟的全球化,資源的日益減少讓人們越來越重視環(huán)境的保護。生態(tài)環(huán)境的價值毋庸置疑,而“生態(tài)補償”作為一種環(huán)保手段也逐漸進入人們的視線。

盡管目前國際上對于生態(tài)補償并沒有形成一個公認的定義,但是對于生態(tài)補償機制普遍的認識是:生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的,以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關者利益關系的制度安排。

更詳細地說,生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境,促進人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本,運用政府和市場手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度。生態(tài)補償既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償,也包括對造成環(huán)境污染者的收費。

從目前的情況來看,盡管我國政府對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度日益加大,生態(tài)補償資金也投入得越來越多,但是,就像石嘴山會議上國家發(fā)改委副主任杜鷹所說的那樣,我國生態(tài)補償機制還存在補償范圍不明確、補償標準不科學、補償模式比較單一、資金來源缺乏、政策法規(guī)體系建設滯后等許多問題。

因此,在著力發(fā)展經(jīng)濟的同時,關注生態(tài)補償機制的完善,關注生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)的制定與運行,不僅是政府相關部門的責任,也是與每個公民息息相關的一件大事。

試點成效顯著

實際上,自上世紀90年代起,國家環(huán)?？偩忠验_始推動生態(tài)補償機制方面的研究和實踐探索,先后在河北、遼寧等11個省(自治區(qū))的685個縣(單位)和24個國家級自然保護區(qū)開展了征收生態(tài)環(huán)境補償費的試點。

2004年10月,財政部和國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》,指出中央補償基金的補償范圍為國家林業(yè)局公布的重點公益林地中的有林地,以及荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)的疏林地、灌木林地、灌叢地,中央補償基金平均補助標準為每年每畝5元。

2005年以來,環(huán)?？偩钟窒群笈浜蠂野l(fā)展改革委研究制定了煤礦開采的生態(tài)環(huán)境補償政策,聯(lián)合財政部、國土資源部制定《關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》,開展了“中國生態(tài)補償機制與政策研究”活動,提出了建立生態(tài)補償機制框架的政策建議。

2007年8月24日,環(huán)?？偩殖雠_《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》,指出開展生態(tài)補償試點工作的基本原則是誰開發(fā)、誰保護,誰破壞、誰恢復,誰受益、誰補償,誰污染、誰付費。明確指出環(huán)境和自然資源的開發(fā)利用者要承擔環(huán)境外部成本,履行生態(tài)環(huán)境恢復責任,賠償相關損失,支付占用環(huán)境容量的費用,生態(tài)保護的受益者有責任向生態(tài)保護者支付適當?shù)难a償費用。

中國是世界上草原退化最為嚴重的國家之一,90%的可利用草原不同程度地退化。伴隨全球氣候變化的影響,加之超載過牧、礦業(yè)開發(fā)等因素的影響,中國幾大牧區(qū)的草地退化、沙化、荒漠化現(xiàn)象較為嚴重,制約了草原畜牧業(yè)的發(fā)展,也影響了農(nóng)牧民收入的增加。西藏自治區(qū)氣象局的一項研究表明,1988～2005年間,全球變暖、人為破壞等因素導致了藏西北草地退化近四成。延緩西藏草場的退化迫在眉睫。

據(jù)西藏自治區(qū)環(huán)保局局長張永澤透露,2009年,西藏落實了草原生態(tài)補償資金2億元,在5個縣開展生態(tài)補償試點工作,是全國第一個實施這項試點的省區(qū)。

據(jù)了解,早在2004年國家就在西藏實施了森林生態(tài)效益補償項目。2004年,國家投入森林生態(tài)效益補償資金7078萬元,對西藏的97.46萬公頃重點生態(tài)公益林實施了補償。2009年補償資金提高到7.5億元,管護的生態(tài)公益林面積達到1004.82萬公頃。

張永澤說:“建立生態(tài)補償機制的主要目的是更好地保護生態(tài)環(huán)境,同時有利于為西藏的生態(tài)保護和建設提供強有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道,讓群眾真正地從‘綠色中得到實惠,逐步確立生態(tài)環(huán)境與自然資源‘利用有價的理念?！?/p>

2009年7月,在中科院大型工程生態(tài)安全學術(shù)研討會上,國務院南水北調(diào)辦移民環(huán)境司副司長劉國華透露,中央財政首次對南水北調(diào)工程水源地實施生態(tài)補償。2008年底,湖北、河南、陜西三省相關地區(qū)獲得補償金額約14.6億元。

據(jù)劉國華介紹,南水北調(diào)中線工程是國家合理配置水資源,緩解京津和華北水資源供需矛盾,促進國民經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。但南水北調(diào)水源地為保證水質(zhì)的永久穩(wěn)定達標作出了犧牲。國家決定由中央財政通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式,對南水北調(diào)水源地統(tǒng)一進行生態(tài)補償。

劉國華還同時表示:“自2008年起,水源地生態(tài)補償金逐年增加,每年下半年測算后發(fā)放。國家將把南水北調(diào)生

態(tài)補償機制作為經(jīng)驗示范,讓這種補償機制起到輻射帶動作用,推動全國生態(tài)保護與環(huán)境穩(wěn)定?！?/p>

可借鑒的模式

事實上,國內(nèi)的許多省份和地區(qū)都在生態(tài)補償領域進行了探索,積累了不少經(jīng)驗。上個世紀70年代,四川成都市青城山風景區(qū)以門票收入的30%作為護林費用于生態(tài)保護,開啟了我國生態(tài)補償?shù)南群?。根?jù)國家環(huán)?？偩?993年組織的“全國生態(tài)環(huán)境補償費征收情況普查”結(jié)果,全國有17個地方不同程度地開展了征收生態(tài)環(huán)境補償費(礦產(chǎn)資源稅)工作,其中江蘇、福建和廣西已制定了管理辦法并頒布實施。

經(jīng)過十多年的努力,目前山東、湖北、云南、浙江、遼寧等省都在努力完善生態(tài)補償機制,出臺相關的法律法規(guī)。遼寧省政府從2008年開始對東部山區(qū)實施生態(tài)補償政策,明確規(guī)定獲補償?shù)膶ο?以充分調(diào)動東部山區(qū)生態(tài)保護的積極性,推進遼寧經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。遼寧省林業(yè)廳負責人表示,實施生態(tài)補償機制的目的,一方面在于繼續(xù)保持山區(qū)的青山綠水,另一方面調(diào)節(jié)因生態(tài)保護而引起的區(qū)域貧富差距。值得一提的是,遼寧的生態(tài)補償資金將直補到縣,重點用于生態(tài)環(huán)境建設與保護、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展,嚴禁用于樓堂館所建設及購置車輛等支出。

2003年初,廣東增城市根據(jù)不同區(qū)域的資源稟賦和區(qū)位條件等發(fā)展要素,開始規(guī)劃建設三大主體功能區(qū),明確將九個鎮(zhèn)街劃分為“南中北”三大主體功能區(qū):南部是新型工業(yè)化區(qū),北部是都市農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游區(qū),但是新規(guī)劃卻引發(fā)了區(qū)域發(fā)展不平衡問題:北部不準發(fā)展工業(yè),造成較大財政缺口,生態(tài)保護了,地方經(jīng)濟收入怎么辦?為此,增城建立了相應的利益補償機制,著力保護好北部生態(tài),從根本上消除北部盲目開發(fā)的利益驅(qū)動。實行財政轉(zhuǎn)移支付:從2002年起,每年從南部工業(yè)鎮(zhèn)稅收超收返還額中提取10%給北部山區(qū)鎮(zhèn),每個鎮(zhèn)每年補貼不少于300萬元,2006年增加到1000萬元,2008年給北部鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付達到4520萬元,保障了北部山區(qū)政府正常運作和當?shù)馗刹渴杖氩坏陀谌械恼w水平。同時設立北部山區(qū)專項發(fā)展資金。從2006年起,市財政每年拿出3000萬元用于反哺北部三鎮(zhèn),主要用于轉(zhuǎn)移農(nóng)民,抓好教育、治安、計生等各項社會事業(yè)建設,并且還撥出專項資金,支持北部搞好發(fā)展都市農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)的基礎設施。建立對生態(tài)公益林的補償機制,逐年提高補貼標準,提高山區(qū)農(nóng)民保護和建設生態(tài)的積極性。2007年市財政安排用于生態(tài)保護和建設的資金達1677萬元。北部三鎮(zhèn)稅收市級留成部分全額還返,用于當?shù)厣鐣聵I(yè)發(fā)展。

不僅我國對生態(tài)補償日益重視,世界其他國家對生態(tài)補償也進行了許多有益的探索與嘗試,其中有多種模式與經(jīng)驗值得我們學習與借鑒。

美國在流域水生態(tài)補償上主要由政府承擔大部分資金投入。政府為加大流域上游地區(qū)農(nóng)民對水土保持工作的積極性,采取了水土保持補償機制,即由流域下游水土保持受益區(qū)的政府和居民對上游地區(qū)作出環(huán)境貢獻的居民進行貨幣補償。在流域生態(tài)森林養(yǎng)護方面,美國采取由聯(lián)邦政府和州政府進行預算投入,即選擇“由政府購買生態(tài)效益、提供補償資金”等方式來改善生態(tài)環(huán)境。紐約水務局通過協(xié)商確定流域上下游水資源與水環(huán)境保護的責任與補償標準等。

澳大利亞通過聯(lián)邦政府的經(jīng)濟補貼,來推動各省的流域綜合管理工作。南非則將流域生態(tài)保護和與恢復行動與扶貧有機結(jié)合起來,每年投入約1.7億美元雇用弱勢群體來進行流域生態(tài)保護,改善水質(zhì),增加水資源供給。

國際上的相互扶持,最典型的為歐盟扶持奧地利。奧地利位于歐洲中部,素有歐洲“心臟”之稱,既有東阿爾卑斯山,又有多瑙河,并且與地中海地區(qū)為鄰。自1995年加入歐盟以來,不僅在農(nóng)業(yè)的扶持方面,一直以歐盟共同農(nóng)業(yè)政策框架為基礎,在林業(yè)方面也通過歐盟合作財政扶持計劃,進行森林的保護與恢復。

并非坦途

生態(tài)補償可以說是為了解決生態(tài)環(huán)境問題而誕生的一個產(chǎn)物,生態(tài)補償制度的建立和完善需要長期探索和不斷實踐,在這個過程中,有一些很實際的問題值得我們注意和重視。

首先就是觀念問題。生態(tài)補償并不等于生態(tài)補貼,人們常常把生態(tài)補償視為“扶貧”、“照顧”行為,這是對生態(tài)補償?shù)臉O大誤解。人類要實現(xiàn)和諧發(fā)展,需要一個良好的生態(tài)環(huán)境,在當今人類強大的改造能力面前,生態(tài)環(huán)境十分脆弱,加上歷史遺留的“生態(tài)欠賬”,有必要對生態(tài)環(huán)境進行養(yǎng)護,而且每個人都從生態(tài)資源中受益,因此每個社會成員都應是養(yǎng)護責任的承擔者。生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是生態(tài)責任和生態(tài)利益的重新分配。

目前,財政轉(zhuǎn)移支付是我國最主要的生態(tài)補償資金來源。杜鷹表示:“國家有關部門將在中央財政和省級財政轉(zhuǎn)移支付中增加用于生態(tài)保護和修復的支出,安排預算內(nèi)基本建設投資,重點支持生態(tài)功能區(qū)基礎設施和公共服務設施建設?！?/p>

但是這就存在一個問題,信息不對稱。國家每年投入的資金究竟是如何分配的?利用得是否合理?相關部門在信息的透明度上應該加大工作力度。

在中國人民大學環(huán)境學院環(huán)境經(jīng)濟與管理系教授宋國君看來,目前我國花在生態(tài)補償上的管理成本偏高,最好引入第三方機構(gòu)對資金、環(huán)境等因素進行科學的評估,這樣會有效地降低管理成本,使資金更有效,更合理地投入到生態(tài)環(huán)境的保護中。

據(jù)了解,國家有關部門正在研究完善有利于生態(tài)環(huán)境保護和建設的產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口政策、稅收政策和技術(shù)標準等,引導商業(yè)銀行資金和社會資本投向生態(tài)環(huán)保領域和生態(tài)功能區(qū)項目建設。

在擴大內(nèi)需的大形勢下,引導更多的商業(yè)銀行資本和社會資本進入生態(tài)補償領域當然是一件大好事,但是操作起來必須非常謹慎。宋國君表示:“商業(yè)資本的目的肯定是為了盈利,所以不排除為了盈利而對生態(tài)環(huán)境有過度利用的可能。而且生態(tài)環(huán)境一旦作為商品進入市場,測量成本高不說,監(jiān)管起來肯定也非常困難?！庇纱丝梢?在引入商業(yè)銀行資本和社會資本進入的過程中,相關部門需要慎之又慎,在政策制定的同時提前做好各種準備。

另外,生態(tài)環(huán)境是不可分割的,一片森林,一條河流,可能分屬于幾個地區(qū)管轄,這樣在進行生態(tài)補償時就存在邊界不明晰、受益不均衡等許多問題,這也是相關部門工作中的一個難點,需要根據(jù)實際情況采取適當?shù)拇胧┯枰越鉀Q。

事實上,除了財政轉(zhuǎn)移支付以外,激勵性的稅收優(yōu)惠政策、技術(shù)扶持和獎勵措施等也都是行之有效的經(jīng)濟手段。

生態(tài)補償有兩個重要意義,一是人類對生態(tài)環(huán)境的補償,實現(xiàn)生態(tài)正義;二是人類社會成員之間的補償,實現(xiàn)生態(tài)責任和生態(tài)利益的分配正義。人類為了生存必須消耗資源,為了可持續(xù)發(fā)展,又必須保護生態(tài)環(huán)境。完善生態(tài)補償機制需要從實際出發(fā),實事求是地解決問題,制定出更合理的法律法規(guī)及措施,這樣才能更好地保護生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)人與社會和諧發(fā)展。