國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府概念研究綜述

丁于娟

摘要:“服務(wù)型政府”這一概念在90年代后期逐漸被廣泛提及,尤其是2002年之后,有關(guān)“服務(wù)型政府”的論文、研討會(huì)等便如雨后春筍一樣,讓人眼花繚亂。雖然服務(wù)型政府一詞已被大多數(shù)研究者所采用,然而對(duì)于服務(wù)型政府的概念在學(xué)術(shù)界還存在不少爭(zhēng)論。文章對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“服務(wù)型政府”概念的各種觀點(diǎn)進(jìn)行了梳理,并歸納總結(jié)的提出了一些自己的看法。

關(guān)鍵詞:服務(wù)型政府;概念;綜述

中圖分類號(hào):D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-8937(2009)20-0159-03

“服務(wù)型政府”這一概念在90年代后期逐漸被廣泛提及,尤其是2002年召開的中共十六大第一次把政府職能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)內(nèi)容和2004年溫家寶總理提出“建設(shè)服務(wù)型政府”之后,有關(guān)“服務(wù)型政府”的論文、研討會(huì)等便如雨后春筍一樣,讓人眼花繚亂。雖然服務(wù)型政府一詞已被大多數(shù)研究者所采用,然而對(duì)于服務(wù)型政府的概念在學(xué)術(shù)界還存在不少爭(zhēng)論。文章對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“服務(wù)型政府”概念的各種觀點(diǎn)進(jìn)行了梳理,并歸納總結(jié)的提出了一些自己的看法。

1服務(wù)型政府概念綜述

構(gòu)建服務(wù)型政府不僅是我國(guó)政府努力的目標(biāo),也是近年來(lái)學(xué)術(shù)界研究探討的熱點(diǎn)問題。要構(gòu)建服務(wù)型政府,首先要明確什么是服務(wù)型政府。然而在這個(gè)問題上,各位專家學(xué)者有不同的聲音,可謂仁者見仁、智者見智。目前,我國(guó)學(xué)者較多地從以下幾個(gè)角度對(duì)這一概念進(jìn)行闡釋。

1.1政府宗旨角度

從政府宗旨角度認(rèn)為服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府,強(qiáng)調(diào)服務(wù)理念的核心性和民意的主導(dǎo)性。張康之教授認(rèn)為,服務(wù)型政府是把為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的根本宗旨的政府。施雪華教授認(rèn)為服務(wù)型政府應(yīng)該有政府服務(wù)的理念,這一理念要求中國(guó)政府的所有法律、規(guī)則和行為都必須貫徹服務(wù)精神和準(zhǔn)則,而不是單純的統(tǒng)治和管理。朱澤山教授認(rèn)為,服務(wù)型政府就是經(jīng)人民代表大會(huì)授權(quán),受人民委托,以維護(hù)廣大人民群眾的根本利益為服務(wù)宗旨,通過(guò)對(duì)社會(huì)實(shí)行規(guī)范、公正、高效率的管理,實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大福利的政府。

1.2政府與公民關(guān)系角度

從政府與公民關(guān)系的角度明確提出從管制型政府到服務(wù)型政府,就是要從“官本位”到“民本位”,從“政府本位”到“社會(huì)本位”,從“權(quán)力本位”到“權(quán)利本位”。劉熙瑞教授認(rèn)為服務(wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。這一界定也是目前服務(wù)型政府研究中引用率最高、認(rèn)可度最大的一種界定。吳玉宗教授認(rèn)為,所謂服務(wù)型政府就是指遵從民意的要求,在法治的框架下,用公開政府工作目的、工作內(nèi)容、工作程序和工作方法的方式給公民、社會(huì)組織和社會(huì)提供公正、廉價(jià)、高效、方便的公共產(chǎn)品和服務(wù),達(dá)到為民興利、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展之目標(biāo)的政府。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為,建設(shè)“服務(wù)型政府”,就是要把“全能大政府”體制顛倒了的政府和人民之間的主仆關(guān)系校正過(guò)來(lái),建設(shè)一個(gè)公正、透明、可問責(zé)的服務(wù)型政府。

1.3政府職能角度

從政府職能的角度來(lái)詮釋服務(wù)型政府的概念,又可以分為兩個(gè)方面:

①?gòu)恼毮軞v史演進(jìn)的角度。這種研究角度從宏觀的人類歷史進(jìn)化過(guò)程出發(fā),認(rèn)為政府的行政模式和歷史一樣也是一個(gè)有規(guī)律的進(jìn)化過(guò)程,它會(huì)從近代以前的“統(tǒng)治行政”向近代的“管理行政”再向現(xiàn)代的“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變,也就是說(shuō)這種觀點(diǎn)將服務(wù)型政府視為政府歷史類型自然演進(jìn)的結(jié)果。例如,張康之教授認(rèn)為,政府角色的自覺轉(zhuǎn)變,不僅從統(tǒng)治的角色改變?yōu)楣芾淼慕巧?而且要從管理的角色改變到服務(wù)的角色上來(lái)。

②從政府職能調(diào)整的角度,這種觀點(diǎn)認(rèn)為服務(wù)型政府就是要實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)重心的轉(zhuǎn)移,即從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域,主要抓好四個(gè)方面:經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

例如,遲福林教授認(rèn)為,公共服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵即為全社會(huì)提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù),以不斷滿足廣大社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的公共需求和公共利益訴求,在此基礎(chǔ)上形成政府治理的制度安排。謝慶奎教授認(rèn)為服務(wù)型政府是一個(gè)以公共利益為目標(biāo),以公眾客觀需要為尺度,努力為全社會(huì)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。李軍鵬副教授認(rèn)為公共服務(wù)型政府就是滿足社會(huì)公共需求,提供充分優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。北京市石景山區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)侯玉蘭認(rèn)為,所謂服務(wù)型政府就是提供私人和社會(huì)無(wú)力或不愿提供的卻又與公共利益相關(guān)的非排他性服務(wù)的政府。

1.4政府工作方式角度

這一研究角度將服務(wù)型政府界定為擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目,集中提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),優(yōu)化工作流程和改善服務(wù)態(tài)度等政府服務(wù)工作方式的采用,即從實(shí)踐操作層面上來(lái)界定服務(wù)型政府。例如,尹戈、陳先芳、姬書瑩等認(rèn)為,那些在工作中改進(jìn)服務(wù)方法,改善服務(wù)態(tài)度,增加服務(wù)項(xiàng)目,設(shè)立“行政審批服務(wù)中心”,“陽(yáng)光大廳”,提供“一站式服務(wù)”、“一條龍服務(wù)”的政府,即把新的工作方式引入到管理實(shí)踐操作中的政府就是服務(wù)型政府。

1.5其它角度

以上是專家學(xué)者界定服務(wù)型政府的主要角度,但同時(shí)也有學(xué)者從其他角度來(lái)界定服務(wù)型政府。

例如,①?gòu)恼Ｊ浇嵌取湫沤淌谡J(rèn)為,服務(wù)型政府是一種新的政府管理模式選擇,是一種全新的行政價(jià)值選擇和制度設(shè)計(jì)。中國(guó)政法大學(xué)的陳紅太、李嚴(yán)昌認(rèn)為根據(jù)中國(guó)地方政府建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐,從服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)將其概括為四種模式:發(fā)展型模式、保障型模式、參與式模式、競(jìng)爭(zhēng)型模式。②從“管理就是服務(wù)”的角度,例如,彭向剛教授認(rèn)為,服務(wù)型政府是把服務(wù)作為管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,管理是為了更好地服務(wù),服務(wù)也是體現(xiàn)管理的一種方式,在許多情況下管理就是服務(wù)。③從綜合的角度。有些學(xué)者認(rèn)為從單一角度界定服務(wù)型政府的概念太過(guò)單薄,因?yàn)榉?wù)型政府是一個(gè)大概念,涵蓋多個(gè)方面,于是他們從多個(gè)角度作出綜合性考察。

例如,四川大學(xué)公共管理學(xué)院的范逢春講師認(rèn)為,服務(wù)型政府的概念應(yīng)該是理念、制度、操作三個(gè)層面的統(tǒng)一,單純停留在某一層面的理解都是不完整的,并在這三個(gè)層面的基礎(chǔ)上界定了服務(wù)型政府的概念。吳江教授從理念層面、制度層面和行為層面等多個(gè)方面出發(fā),對(duì)服務(wù)型政府的概念作出了界定。還有朱光磊教授提出的“規(guī)制——服務(wù)型”地方政府論等。

2服務(wù)型政府內(nèi)涵

縱觀以上專家學(xué)者的觀點(diǎn)可以看出,服務(wù)型政府的內(nèi)涵非常豐富,它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的、嚴(yán)密的邏輯體系。服務(wù)型政府既涉及理念層面,又牽扯到政府職能,它既涉及政府的角色定位,也牽涉政府的行為方式。由此可見,給服務(wù)型政府下一個(gè)準(zhǔn)確的定義絕非易事。但通過(guò)考察上述專家學(xué)者對(duì)服務(wù)型政府的定義,我們不難看出,雖然其側(cè)重點(diǎn)和表述不盡相同,但其內(nèi)涵主要有以下幾點(diǎn):

①服務(wù)型政府摒棄傳統(tǒng)政府的官本位、政府本位、權(quán)力本位理念,而強(qiáng)調(diào)樹立民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位的民主思想,即人民是國(guó)家的主人,政府的權(quán)力來(lái)自于人民的讓渡,所以政府在行政過(guò)程中必須以人民的利益為出發(fā)點(diǎn),并樹立“人民的利益至高無(wú)上”的信念。傳統(tǒng)政府的官本位、政府本位、權(quán)力本位理念把人們管住了、管死了,窒息了廣大公民和社會(huì)組織的積極性和進(jìn)取精神,而服務(wù)型政府按照民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位的民主思想,在行政過(guò)程中能夠全心全意地為人民服務(wù),實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。

②服務(wù)型政府的主要內(nèi)容是為公眾服務(wù)。毛澤東強(qiáng)調(diào)要“全心全意為人民服務(wù)”、鄧小平強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”、江澤民提出了“三個(gè)代表”、胡錦濤又強(qiáng)調(diào)了“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”,我們歷代的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的提法,都說(shuō)明了公共服務(wù)的重要性。可以說(shuō),沒有公共服務(wù)就意味著政府已經(jīng)失靈,沒有公共服務(wù)就沒有現(xiàn)代政府。所以政府只有通過(guò)提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),才能證明自己存在的價(jià)值與合法性。而服務(wù)型政府就是以公眾為導(dǎo)向、為公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的政府。它突出公民本位和社會(huì)本位的服務(wù)價(jià)值理念。但服務(wù)型政府并不等同于“只要服務(wù)而不要其他”,服務(wù)型政府下也有“管理”,不過(guò)這里的管理是以服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的。

③服務(wù)型政府是負(fù)責(zé)任的政府,即政府必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé),對(duì)自己所提供的服務(wù)負(fù)責(zé),對(duì)人民的利益負(fù)責(zé)。服務(wù)型政府是負(fù)責(zé)任的政府,即政府必須主動(dòng)、及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)和民眾的要求并加以滿足;政府必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé);政府必須承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。只有自覺的用責(zé)任制約權(quán)力的政府才是好的政府,才是我們所說(shuō)的服務(wù)型政府。

④服務(wù)型政府是有限政府。說(shuō)服務(wù)型政府是有限政府,是因?yàn)樵诜?wù)型政府的框架下,政府的能力有限、職能有限、權(quán)力有限、責(zé)任有限。有限政府的基本準(zhǔn)則是市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)先原則,也就是說(shuō)市場(chǎng)機(jī)制是覆蓋整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的基本運(yùn)行機(jī)制,而政府只是作用于市場(chǎng)機(jī)制和公民自治都不能解決的公共領(lǐng)域。政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作者與促進(jìn)者,而不是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的直接提供者。所以,政府必須有所為,而有所不為。只有這樣的政府才是符合當(dāng)代時(shí)代發(fā)展要求的政府。

⑤服務(wù)型政府是以法治為保證。當(dāng)然這里的法治,既包括政府依法行政,也包括政府守法。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中承諾法治政府執(zhí)政的新理念是:有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。也就是說(shuō),政府首先是在“整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架”下,依靠法制、依法行政的政府;其次,如果政府違法行政就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;最后,如果政府的違法行政給公民造成了侵害,必須給予賠償。服務(wù)型政府只有以法治為保障,才能保證政府服務(wù)行為的規(guī)范性,減少主觀隨意性,才能做到公平、公正,也才能真正為公眾服好務(wù)。

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