論區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方立法的特點(diǎn)

肖 輝

摘要伴隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)原有的“政府主導(dǎo)型”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式必然要回歸到構(gòu)建“市場(chǎng)主導(dǎo)型”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式上采，中國(guó)經(jīng)濟(jì)空間格局將從過去省份經(jīng)濟(jì)走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)。伴隨著這一進(jìn)程，對(duì)于地方立法來說，研究并分析其特點(diǎn)對(duì)于把握地方立法在這一進(jìn)程中的作用是很有必要的?？偲饋碚f，地方性是其自身固有的不言而喻的特征，除此之外，從不同的角度和要求進(jìn)行分析，還有其他一些特點(diǎn)，主要包括經(jīng)濟(jì)性、規(guī)律性、效益性、協(xié)調(diào)性、探索性、前瞻性和市場(chǎng)主導(dǎo)性。

關(guān)鍵詞區(qū)域經(jīng)濟(jì)；地方立法；特點(diǎn)；分析

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將“政府主導(dǎo)型”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式回歸到構(gòu)建“市場(chǎng)主導(dǎo)型”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式上來。中國(guó)未來發(fā)展更加注重跨行政區(qū)的空間經(jīng)濟(jì)布局，中國(guó)經(jīng)濟(jì)空間格局將從過去省份經(jīng)濟(jì)走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

伴隨著這一進(jìn)程，對(duì)于地方立法來說，研究并分析其特點(diǎn)對(duì)于把握地方立法在這一進(jìn)程中的作用是很有必要的，這些特點(diǎn)既有其自身固有的不言而喻的特征，如地方性，也有許多新出現(xiàn)的特點(diǎn)，而且即使原來的特征在這一進(jìn)程中也勢(shì)必會(huì)發(fā)生一些新的改變。分析如下：

一、地方性特點(diǎn)

應(yīng)當(dāng)說，地方立法直接表達(dá)的是地方性特點(diǎn)，這一點(diǎn)毋庸置疑。地方性特點(diǎn)可從兩個(gè)方面加以觀察，一是地方性意志和主張，即直接將地方的意思表達(dá)和利益訴求上升為地方性法規(guī)。吉爾茲的那句至理名言我們始終不應(yīng)忘記，尤其在處理地方立法的定位和重心時(shí)更應(yīng)如此——“即把對(duì)所發(fā)生的事件的本地認(rèn)識(shí)與對(duì)可能發(fā)生的事件的本地想象聯(lián)系在一起。”二是適合地方特點(diǎn)和要求的措施和對(duì)策，主要是對(duì)于全國(guó)性法律法規(guī)的配套實(shí)施，以保證全國(guó)性法律、法規(guī)在本地區(qū)的實(shí)施，包括采用條例、細(xì)則、規(guī)則、辦法等形式的制定和頌行。

(一)地方性特點(diǎn)的表達(dá)與必然

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就是從當(dāng)?shù)氐目陀^實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)并表達(dá)的是當(dāng)?shù)乩娴闹鲝埡鸵螅?，地方立法的地方性還可從地方立法本身的各種因素進(jìn)行考察：

(1)從其權(quán)力來源來說，地方立法權(quán)限的來源體現(xiàn)了地方本身的要求和地方與中央的關(guān)系。其一，從其本身的要求來說，根據(jù)民主的原則和社會(huì)契約的理論，地方立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)源自于當(dāng)?shù)氐拿癖娛跈?quán)：其二，從地方與中央的權(quán)力關(guān)系來說，地方立法權(quán)來自于中央的放權(quán)，這一點(diǎn)在單一制國(guó)家更為普遍，我國(guó)自秦以來長(zhǎng)達(dá)兩千多年中央集權(quán)制的歷史背景，這一點(diǎn)尤其突出。從我國(guó)現(xiàn)有的立法體制來看，地方立法的產(chǎn)生是伴隨立法體制改革的進(jìn)程獲得的。建國(guó)之初，我國(guó)實(shí)行的是單一的立法體制，后來雖然將立法權(quán)放給了自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大常委會(huì)，但在地方，只有伴隨民族自治制度產(chǎn)生的自治權(quán)基礎(chǔ)上的自治條例和單行條例的創(chuàng)制權(quán)。改革開放以來，為了搞活經(jīng)濟(jì)，調(diào)動(dòng)地方積極性，才由中央將權(quán)力下移至省一級(jí)和較大的市一級(jí)。這一權(quán)力下移體現(xiàn)的也是中央對(duì)地方利益要求和主張的考慮，因此，分析該權(quán)力的來源，其出發(fā)點(diǎn)仍然是源自于地方。

(2)立法主體的地方性決定了地方立法的地方性。這一點(diǎn)不言而喻。

(3)立法意思的構(gòu)成。意思表達(dá)的地方性決定了地方立法其立足點(diǎn)始終是自身所處的地方，地方聲音、本地聲音是其生命得以保障的源泉。

(4)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來看，仍然體現(xiàn)著地方的主張和要求。雖然區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是對(duì)現(xiàn)有行政區(qū)劃框架的突破，但這一突破只是表達(dá)了從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)化，突破的只是行政框架下的地方保護(hù)主義，即僅限于行政區(qū)域管轄范圍內(nèi)狹隘保護(hù)的突破，但并不否定在這一進(jìn)程中的地方性主張，反而是為了給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更好的周邊環(huán)境，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，即使出于區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體化的考慮，地方立法也應(yīng)始終立足于本地的主張和要求，地方性的特點(diǎn)并未因此而減弱。

(二)地方性特點(diǎn)的調(diào)整與改變

然而，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，地方立法的地方性特點(diǎn)與過去相比畢竟有了一定程度的調(diào)整和改變，主要表現(xiàn)為：一是行政主導(dǎo)的地方性轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)主導(dǎo)的地方性，即將政府引導(dǎo)甚至主導(dǎo)市場(chǎng)的做法轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?chǎng)自身的發(fā)展決定、政府予以協(xié)調(diào)和配合的地方性；二是狹隘(封閉)的地方性轉(zhuǎn)化為開放的地方性，即與上述改變相對(duì)應(yīng)，地方性不再與地方保護(hù)主義劃等號(hào)，甚至與地方保護(hù)主義根本無關(guān)更甚而相排斥，畢竟，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴的是無間隔的統(tǒng)一市場(chǎng)的形成：三是自我保護(hù)的地方性轉(zhuǎn)化為共同發(fā)展的地方性，也與上述轉(zhuǎn)化相關(guān)，過去那種做法——只重自身利益，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，甚至搞塊塊分割，地區(qū)封鎖，尤其政府層面，紅頭文件層出不窮，本地的利稅大戶成了地府保護(hù)的寵兒，等等——已經(jīng)被新的地方性所替代，而為一種更為開放和公正的地方性特色。

總之，從限制競(jìng)爭(zhēng)的地方性轉(zhuǎn)化為公平競(jìng)爭(zhēng)的地方性，不再是政府措施、行政手段的不平等保護(hù)，而是市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)運(yùn)行的平等主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，立法選擇的也是對(duì)這一市場(chǎng)要求的平等法律保護(hù)。

二、地方性特點(diǎn)以外的其他特點(diǎn)

(一)經(jīng)濟(jì)性

這是從立法成本方面作的考察。地方立法的經(jīng)濟(jì)性指的是它的立法成本和消耗。一部法律法規(guī)的出臺(tái)無疑要占用一定的立法資源，需要有一定的支出和消耗，包括立法建議的征集和論證、立法規(guī)劃的構(gòu)思和設(shè)定、立法草案的體例設(shè)計(jì)和內(nèi)容安排、立法議案的討論和表決，中間還有必要的調(diào)研和聽證，委托其他機(jī)構(gòu)和人員起草立法中的支出和費(fèi)用，等等，當(dāng)然也包括立法者自身的正常的運(yùn)轉(zhuǎn)和費(fèi)用支出。

(二)規(guī)律性

這是就立法內(nèi)容的要求來說的。為了適應(yīng)并滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的需要，區(qū)域內(nèi)的地方立法在內(nèi)容上就必須體現(xiàn)并表達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的要求。這既有前述的地方性，反映地方實(shí)際利益及發(fā)展要求，把握本地方在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的特點(diǎn)和定位，認(rèn)清其規(guī)律，立足于地方的客觀實(shí)際，這是規(guī)律性要求的起點(diǎn)：也有經(jīng)濟(jì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的客觀性，即，規(guī)律性特點(diǎn)還要求地方立法必須努力探索并表達(dá)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的規(guī)律要求，要尊重并遵守市場(chǎng)本身的規(guī)則和規(guī)律。

(三)效益性

這是從立法效果的角度對(duì)地方立法進(jìn)行的評(píng)價(jià)和要求。立法效果是對(duì)立法質(zhì)量的考量，要求規(guī)范性法律文件必須追求最大的——當(dāng)然，這是一種努力的目標(biāo)甚至也許只能成為一種努力的目標(biāo)，但至少應(yīng)當(dāng)是盡可能大的——社會(huì)效果。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，地方立法的效益性特點(diǎn)主要表現(xiàn)為在促進(jìn)和保障本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及融入?yún)^(qū)域一體化進(jìn)程的程度和實(shí)際效果。

(四)協(xié)調(diào)性

這是從立法活動(dòng)的要求和創(chuàng)設(shè)內(nèi)容方面來談的。一是從立法活動(dòng)上說，需要立法中能考慮區(qū)域內(nèi)其他地方的情況，主動(dòng)積極地與相關(guān)區(qū)域各方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立立法協(xié)商等機(jī)制。二是在立法內(nèi)容上講，在表達(dá)和反映本地方利益主張和要求的同時(shí)，注意與其他各方相銜接，努力打通行政壁壘，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源，打

破過去以行政區(qū)域配置資源和規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，按照生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求，在一體化的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)中，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。

(五)探索性

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)新課題，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是對(duì)傳統(tǒng)的行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)模式的挑戰(zhàn)。因此，構(gòu)建在傳統(tǒng)行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的地方立法要適應(yīng)這一新的經(jīng)濟(jì)模式的要求，其探索性是顯而易見的，也是必然的。這一特點(diǎn)表現(xiàn)為，在法的基本精神指引下，對(duì)需要法律性要素介入并調(diào)整的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，在中央立法尚未規(guī)定而地方的客觀實(shí)際又需要加以規(guī)范調(diào)整的，地方立法可將那些有效的做法或經(jīng)驗(yàn)借鑒或移植過來，進(jìn)行立法層面的確認(rèn)和嘗試，并反過來檢驗(yàn)立法的實(shí)際社會(huì)效果，為中央立法積累實(shí)證經(jīng)驗(yàn)。

(六)前瞻性

這是就立法的事項(xiàng)和規(guī)范設(shè)定來說的。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和要求的角度上看，其客觀規(guī)律性決定了立法在事項(xiàng)確定和規(guī)則設(shè)定方面的可控制性，因此，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)和要求，從本地區(qū)所屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域的實(shí)際情況出發(fā)，就可在借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥羾?guó)際社會(huì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域成熟的做法加以借鑒和引用。這樣就包括兩個(gè)方面的前瞻：一是就本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和所屬區(qū)域經(jīng)濟(jì)客觀情況的把握與前瞻；二是對(duì)其他區(qū)域在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中相關(guān)做法的研究和吸收。這些均構(gòu)成地方立法在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中強(qiáng)調(diào)立法前瞻性的前提和保證。

(七)市場(chǎng)主導(dǎo)性

這一特點(diǎn)談的是立法的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)及其定位?！笆晃濉币?guī)劃首次把以經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展為內(nèi)容的區(qū)域規(guī)劃放在了突出重要的位置，中國(guó)經(jīng)濟(jì)空間格局在經(jīng)歷了近30年地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展之后，市場(chǎng)主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將邁出實(shí)質(zhì)性步伐，中國(guó)開始從省份經(jīng)濟(jì)真正邁向區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

中國(guó)此前的經(jīng)濟(jì)空間格局一直是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)。1978年開始的市場(chǎng)化取向改革，是在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上起步，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“制度空白”的條件下啟動(dòng)的，在這種情況下，只能在政府主導(dǎo)下創(chuàng)造性地培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。中國(guó)實(shí)行“政府替代市場(chǎng)”模式，中央政府向地方政府“放權(quán)讓利”，擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，由地方政府發(fā)揮資源配置主體作用，憑借行政力量進(jìn)行制度供給，直接組織和調(diào)控市場(chǎng)運(yùn)行。省級(jí)政府作為其施政范圍的行政區(qū)劃內(nèi)的一個(gè)權(quán)力主體地位崛起，形成了中國(guó)特色的省份經(jīng)濟(jì)空間格局，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式演變成為一種“政府主導(dǎo)型”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，省份經(jīng)濟(jì)空間格局對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約作用日益突出，甚至出現(xiàn)“板結(jié)化”傾向。

區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密地區(qū)為對(duì)象的具有約束力的空間規(guī)劃，其且的就是破除行政封鎖，促使行政區(qū)經(jīng)濟(jì)走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)。因此，在這一進(jìn)程中，地方立法就應(yīng)積極作為，以主場(chǎng)主導(dǎo)性為其出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，并將其作為自身的價(jià)值重心和目標(biāo)定位，以彰顯這一鮮明的特點(diǎn)，更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

結(jié)語

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要法制的保障，而從區(qū)域經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的發(fā)展情況來看，各地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、共同培育共同的市場(chǎng)和各種經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系本身就切合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，必須要從區(qū)域自身的實(shí)際情況出發(fā)，建立統(tǒng)一的規(guī)則和規(guī)范體系。由此，地方立法大有作為。在這一趨勢(shì)中，對(duì)地方立法的特點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步的研究和分析是十分必要的，這樣才能更好地把握其外部形態(tài)及其變化，以充分發(fā)揮地方立法在這一進(jìn)程中的作用。