農(nóng)民地權(quán)訴求的表達(dá)結(jié)構(gòu)

內(nèi)容提要 不同地權(quán)制度方案截然對(duì)立,卻都宣稱維護(hù)了農(nóng)民地權(quán),且都有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)材料作為支持。因?yàn)榫唧w經(jīng)驗(yàn)材料在農(nóng)民地權(quán)訴求的整體表達(dá)結(jié)構(gòu)中位置不同。在農(nóng)民地權(quán)訴求的表達(dá)結(jié)構(gòu)中,擴(kuò)大地權(quán)方面存在城郊農(nóng)民與大田農(nóng)民的對(duì)立,穩(wěn)定地權(quán)方面存在上訪農(nóng)民與普通農(nóng)民的對(duì)立,套現(xiàn)地權(quán)方面存在強(qiáng)勢群體與弱勢群體的對(duì)立。只有深刻把握農(nóng)民地權(quán)訴求的表達(dá)結(jié)構(gòu),才能真正把握農(nóng)民的地權(quán)訴求。

關(guān)鍵詞 地權(quán)訴求 表達(dá)結(jié)構(gòu) 擴(kuò)大地權(quán) 穩(wěn)定地權(quán) 套現(xiàn)地權(quán)

〔中圖分類號(hào)〕C91282 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)05-0150-07

沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán),沒有正確的調(diào)查也沒有發(fā)言權(quán)。

——毛澤東

土地問題是當(dāng)前農(nóng)村的重要問題之一,也是社會(huì)熱點(diǎn)問題之一。許多學(xué)者從不同角度提出了當(dāng)前地權(quán)制度安排中存在的問題,并提出了相應(yīng)的地權(quán)制度設(shè)計(jì)方案。這些方案具體看來各不相同,但都宣稱維護(hù)農(nóng)民的地權(quán),都宣稱呼應(yīng)了的是農(nóng)民的權(quán)利訴求,而且都有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)材料作為支持。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況?我們只有掌握了農(nóng)民地權(quán)訴求的表達(dá)結(jié)構(gòu),才能真正把握農(nóng)民的地權(quán)訴求,也因此才能作出審慎的制度安排。

一、擴(kuò)大地權(quán):城郊農(nóng)民Vs大田農(nóng)民

現(xiàn)有的集體所有、家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村土地制度,形成于1980年代。這種制度在憲法規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有制的框架下,賦予了農(nóng)民承包經(jīng)營的權(quán)利,這也是1980年代以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

很多學(xué)者(厲以寧,2008;秦暉,2008;黨國英,2008)認(rèn)為,在現(xiàn)有的集體所有、家庭承包經(jīng)營制度下,農(nóng)戶對(duì)土地的權(quán)利不夠完整,農(nóng)民所獲得的只是法律規(guī)定的有限權(quán)利。更為重要的是,在目前的政治—經(jīng)濟(jì)制度下,農(nóng)民已經(jīng)獲得的權(quán)利,也即其有限的承包經(jīng)營權(quán),也難以得到有效的保障。在這些學(xué)者看來,集體所有制是模糊的,“集體屬于誰”的問題從來就不明確,這導(dǎo)致了農(nóng)民的地權(quán)經(jīng)常遭到侵害。其中最關(guān)鍵的問題是,基層政府對(duì)農(nóng)村土地享有過于廣泛的權(quán)力,這種權(quán)力又沒有受到法律和政治的嚴(yán)格約束。法律規(guī)定農(nóng)民無權(quán)改變其承包經(jīng)營的土地和宅基地的用途,但地方政府卻可以隨意地使用土地征用權(quán),對(duì)此,農(nóng)戶缺乏“討價(jià)還價(jià)”的權(quán)利。地方政府借助這種權(quán)力,在土地征用中與開發(fā)商勾結(jié),肆意侵害農(nóng)民的土地權(quán)利。在這種格局下,幾乎所有的學(xué)者都認(rèn)為必須擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)。

這些學(xué)者傾向于認(rèn)為,土地私有化是較好的出路。他們認(rèn)為,在現(xiàn)有土地制度下,農(nóng)民只是國家的雇農(nóng),他們不擁有土地所有權(quán),不是土地真正的主人。農(nóng)民只有真正擁有土地產(chǎn)權(quán)后,才會(huì)更加珍惜、利用和創(chuàng)造性地開發(fā)土地,高效地、可持續(xù)地使用土地。他們認(rèn)為,土地的公有現(xiàn)狀,導(dǎo)致了農(nóng)地征用引發(fā)的補(bǔ)償和安置問題,地方政府和開發(fā)商均分了改變土地利用方式帶來的增值,又使農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處于不公平的地位。這些問題都是因土地公有制帶來的土地產(chǎn)權(quán)主體地位的模糊不清所造成的。憲法規(guī)定,農(nóng)村土地為集體所有。這一產(chǎn)權(quán)界定現(xiàn)在已呈虛置狀態(tài),因?yàn)榧w的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本上均已停止,作為各該組織的成員只是人身的簡單集合而非法人,不能履行所有權(quán)職能。一旦農(nóng)民擁有土地完全產(chǎn)權(quán),則會(huì)完全改變這種狀態(tài),農(nóng)民可獲得自主談判地位,使各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、官員和強(qiáng)勢集團(tuán)無處下手,不能因?yàn)橥恋厮袡?quán)的虛無狀態(tài)而欺凌農(nóng)民。不過,土地私有化在憲法上是個(gè)禁區(qū),因此在政策上只能不斷延長土地承包經(jīng)營期限,允許農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

另一些學(xué)者(溫鐵軍,2008;李昌平,2008;潘維,2009;賀雪峰,2009)認(rèn)為,農(nóng)民的地權(quán)和利益之所以常常被強(qiáng)勢的地方政府和開發(fā)商侵害,原因恰恰不是集體所有制導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)模糊,而是集體所有制已經(jīng)被模糊后,侵害者才有了可趁之機(jī)。地方政府的官員巧妙地用“土地承包長期不變”的“永佃制”替代了土地集體所有制度,分化了農(nóng)民,才比較容易地征到土地。在真正的土地集體所有制下,政府廉價(jià)、簡便、甚至暴力的征用土地很難辦到,因?yàn)檎鞯氐恼勁袑?duì)手不是幾個(gè)承包農(nóng)戶,而是全體村民。土地私有化則可能加劇農(nóng)民的弱勢地位,進(jìn)一步削弱農(nóng)民在資本面前的談判能力,導(dǎo)致“資本下鄉(xiāng)”,甚至導(dǎo)致“耕者無田”局面的出現(xiàn),從而削弱中國現(xiàn)代化的農(nóng)村穩(wěn)定基礎(chǔ)。當(dāng)然,這些學(xué)者并不反對(duì)擴(kuò)大農(nóng)民的地權(quán),但他們認(rèn)為,考察農(nóng)民地權(quán)是否擴(kuò)大,必須抓住兩個(gè)核心:一是農(nóng)民分享的地租(特別是非農(nóng)用地租)是不是增加了,二是農(nóng)民占有土地資本化收益是不是增加了。農(nóng)民占有更多地租增值和土地資本化收益,就獲得了發(fā)展的動(dòng)力和主動(dòng)權(quán)(李昌平,2009)。因此,擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)的關(guān)鍵在于擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)地租和土地資本化收益的分享。

從實(shí)踐來看,反對(duì)私有化的觀點(diǎn)有著更為現(xiàn)實(shí)的意義。但兩方面的學(xué)者都在經(jīng)驗(yàn)上陷入了一個(gè)誤區(qū),即以城郊農(nóng)民想象全中國的農(nóng)民,以城郊土地為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)來擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)。然而,城郊土地雖然有“擴(kuò)大地權(quán)”的廣大空間,但數(shù)量很少,涉及的人數(shù)也很少,并非全國農(nóng)村的情況。城市化進(jìn)程加速的最近20年,流轉(zhuǎn)為非農(nóng)的農(nóng)地總共才5%,涉及的農(nóng)民也才5%,主要是城郊農(nóng)民(另外有少量庫區(qū)移民)。而且,當(dāng)前我國農(nóng)地的非農(nóng)轉(zhuǎn)化已經(jīng)接近極限,政府已經(jīng)劃出了18億畝耕地的紅線,城郊土地的征用空間已經(jīng)很小。憑什么依據(jù)5%的城郊土地為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)來設(shè)計(jì)全國農(nóng)村的土地制度?憑什么以城郊農(nóng)民的地權(quán)訴求來想象全中國農(nóng)民的地權(quán)訴求?

在過去的二十多年,我國確實(shí)存在農(nóng)地征用價(jià)格“不公道”的問題,價(jià)格不公道的問題有兩大因素(潘維,2009)。其一,為控制工程腐敗,國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有剛性,缺乏因地制宜與時(shí)俱進(jìn)的彈性。增加彈性的問題比想象的要困難,但也正在解決之中。比如近十年里,水庫移民的實(shí)際補(bǔ)償已經(jīng)上升了不止十倍。其二,開發(fā)商、地方政府官員、黑社會(huì)勾結(jié),強(qiáng)征農(nóng)地,又不保障失地農(nóng)民的生活。結(jié)果,村干部被強(qiáng)勢力量收買而傷害鄉(xiāng)親們的利益。除個(gè)別的價(jià)格不公道之外,大多數(shù)情形下,被征用的5%的土地不是農(nóng)民變窮的原因,而是郊區(qū)農(nóng)民變富的原因。真實(shí)的情況是,城郊農(nóng)民們普遍盼望耕地盡早被“征用”,并為此早作準(zhǔn)備,加蓋違章房屋。城郊農(nóng)民已經(jīng)在城市化進(jìn)程過程中得到了過多的好處,而人們還在不斷地思考如何維護(hù)其權(quán)利,他們的訴求被過分?jǐn)U大了。

當(dāng)著眼于城郊農(nóng)民利益訴求的表達(dá)鋪天蓋地時(shí),大田農(nóng)民的地權(quán)利益訴求幾乎沒有引起人們的關(guān)注。對(duì)于占95%的大田農(nóng)民來說,土地只是他們維持溫飽的基本社會(huì)保障,指望他們通過既有擴(kuò)大地權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)小康生活,沒有任何可能,無論是土地私有化,還是提高級(jí)差地租。幾乎很少有人理解大田農(nóng)民的訴求,他們有“擴(kuò)大地權(quán)”的訴求嗎?他們的地權(quán)訴求到底是怎樣的?其實(shí),在農(nóng)業(yè)型地區(qū),大田農(nóng)民的地權(quán)訴求很少有人讀懂。他們需要的不是現(xiàn)代意義上“清晰”的產(chǎn)權(quán),而是與地權(quán)利益密切相關(guān)的各種制度的完善。這些制度歸結(jié)到一點(diǎn),就是農(nóng)村土地集體所有制的完善。

在實(shí)踐中,各種對(duì)農(nóng)村集體利益的侵犯,由于缺乏有效的維護(hù)途徑,導(dǎo)致集體利益受損,集體利益受損常常導(dǎo)致農(nóng)民利益受到巨大損失,農(nóng)民敢怒不敢言,村民委員會(huì)也因?yàn)槿狈戏ㄓ行У木S權(quán)方式而無能為力。如個(gè)別村民對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施等集體財(cái)產(chǎn)的破壞,常常給農(nóng)民造成巨大損失,但農(nóng)民和村委會(huì)都缺乏有效制止措施。同時(shí),農(nóng)村集體或村民委員會(huì)依照村民自治程序形成的合法決議,卻常常因個(gè)別村民的阻撓或抵制而無法實(shí)施,使得村民自治陷入“決而不行”的境地。比如,在抗旱過程中,村集體根據(jù)村民自治程序形成的關(guān)于抗旱籌資酬勞的合法決議,卻因個(gè)別素質(zhì)低下村民的因素而無法付諸實(shí)施,從而導(dǎo)致農(nóng)田減產(chǎn),村集體內(nèi)農(nóng)民利益普遍受到嚴(yán)重?fù)p害。

在兩湖平原農(nóng)村,由于土地集體所有制及集體組織的松弛,導(dǎo)致各種水利設(shè)施難以與千家萬戶的小農(nóng)對(duì)接,這種情形下,農(nóng)民通過打機(jī)井灌溉。在水資源豐富的兩湖平原,機(jī)井灌溉簡直讓人匪夷所思(羅興佐,2006)。更糟糕的是,它帶來了打井的惡性競爭,井越打越深,成本越來越高,淺井越來越快地遭到淘汰。由于缺乏規(guī)劃,機(jī)井不僅低效,水源難有保障,而且切割了原有的水利系統(tǒng),甚至破壞生態(tài)平衡。即便不算惡性競爭和生態(tài)破壞導(dǎo)致的成本攀升,僅打井和相關(guān)設(shè)施導(dǎo)致的灌溉成本,已經(jīng)是通過村莊集體合作灌溉成本的十倍以上了。

土地集體所有制的松弛,直接導(dǎo)致大田農(nóng)民的實(shí)質(zhì)利益遭到極大的傷害。然而,我們?cè)诠苍捳Z中談及擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)時(shí),幾乎沒有人談及95%的大田農(nóng)民的真正訴求,而總是只談及5%的“征地”問題。這不能不說,在現(xiàn)有擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)的表達(dá)是存在偏頗的。

其實(shí),在主流話語的支配下,農(nóng)民也未必能認(rèn)識(shí)到自己的利益之所在。當(dāng)我們?nèi)栟r(nóng)民,政府要賦予你們更長期更穩(wěn)定的承包權(quán),或者干脆說,土地私有化,以后土地所有權(quán)就屬于你們農(nóng)戶的,你是否贊同、是否支持?在農(nóng)民的感覺中,你給我權(quán)利,我當(dāng)然愿意了!也許,他們并沒有立刻意識(shí)到問題的另外一方面,更長期更穩(wěn)定的承包權(quán),或者私有產(chǎn)權(quán),可能意味著村集體合作的水利灌溉體系無法再正常運(yùn)作。因此,如果學(xué)者發(fā)現(xiàn)了這兩者之間的關(guān)系后,問農(nóng)民:給你土地私有產(chǎn)權(quán),但灌溉問題以后自己打井解決,大型水利設(shè)施無法繼續(xù)工作,你接受這樣的制度安排嗎?我相信,這樣的擴(kuò)大地權(quán),農(nóng)民是不會(huì)要的。

二、穩(wěn)定地權(quán):上訪農(nóng)民Vs普通農(nóng)民

各種對(duì)農(nóng)民上訪的研究表明,關(guān)于土地問題的上訪一直較多,其中涉及到土地調(diào)整的占有很大的比例。很多上訪農(nóng)民反映,村干部不遵守法律,不尊重法律賦予他們的穩(wěn)定的承包權(quán),強(qiáng)行在全村范圍內(nèi)調(diào)整土地。記者和學(xué)者將這一問題表達(dá)為“農(nóng)民承包的耕地、林地權(quán)益被侵犯”,進(jìn)而很容易找到這種侵犯的原因:村集體和國家對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地享有缺乏明確界定的權(quán)利,村集體與農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)關(guān)系缺乏嚴(yán)格而清晰的界定,因此村干部常?？赡軜?gòu)成對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的侵犯。因此,一些學(xué)者激進(jìn)地主張土地私有化,但這在憲法上是一條走不通的路。于是現(xiàn)實(shí)中就變成了強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)化的權(quán)利,強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包權(quán)的穩(wěn)定,反對(duì)土地調(diào)整;且不斷延長這種權(quán)利的存續(xù)時(shí)間,從15年到30年,很多學(xué)者想進(jìn)一步將其延長到70年。

1980年代以來,中央一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定,反對(duì)村莊進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整,尤其反對(duì)全面的大調(diào)整和經(jīng)常性調(diào)整。第一輪承包階段,國家解決新增人口的農(nóng)地問題的主要政策是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”;第二輪承包以后,國家政策和法律規(guī)定“增人不增地、減人不減地”。不過,根據(jù)人口變化調(diào)整土地一直是很多地方農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。稅費(fèi)改革后,農(nóng)村形勢發(fā)生了很大變化,種田已有可觀的收益,這導(dǎo)致了許多農(nóng)地權(quán)屬糾紛。在這種情況下,一方面農(nóng)民爭著要地,另一方面國家政策和法律又“賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)”,鄉(xiāng)村干部如果進(jìn)行土地調(diào)整,利益受損的農(nóng)民很可能上訪“維權(quán)”。正是在這種狀況下,主流的認(rèn)識(shí)認(rèn)為,鄉(xiāng)村干部是侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的源頭,因此所有的制度設(shè)置和實(shí)踐都極力防范鄉(xiāng)村干部,降低他們的權(quán)力,削弱鄉(xiāng)村集體。

顯然,土地調(diào)整有害農(nóng)民地權(quán)、鄉(xiāng)村干部侵害農(nóng)民利益的判斷,建立在上訪農(nóng)民的地權(quán)訴求的表達(dá)基礎(chǔ)之上。而在上訪農(nóng)民的背后,是數(shù)量有上訪農(nóng)民百倍千倍之多的普通農(nóng)民。我們了解他們的地權(quán)訴求嗎?主流話語的何種表達(dá)反映了他們的地權(quán)訴求?土地調(diào)整與農(nóng)民地權(quán)訴求的表達(dá)結(jié)構(gòu)中,有他們的位置嗎?

我們?cè)诤芏嗟胤酱迩f調(diào)研,如湖南新邵縣,前些年土地調(diào)整都比較普遍。土地調(diào)整中幾乎沒有村民反對(duì),即使偶爾有反對(duì)的,那也沒用,因?yàn)檗r(nóng)民說“分地時(shí)以小組為單位寫有協(xié)議,三年一調(diào),五年一調(diào)?！眴栴}是國家規(guī)定土地承包三十年不變,也是白紙黑字,國家法律難道不大于村民的協(xié)議?一個(gè)小組長說:“國家在81年分地時(shí)就說多少年不變,我們還不是一直在變!我們組里的協(xié)議,就相當(dāng)于法律,與國家的法律是一樣的,‘國有國法,組有組規(guī)?！眴栴}不在于村民的權(quán)益應(yīng)該受國家政策和法律的保護(hù),還是村民應(yīng)該遵守自己或父輩過去簽定的同意土地調(diào)整的協(xié)議,而在于新邵的農(nóng)村土地調(diào)整一直在進(jìn)行中。新邵縣的一個(gè)村委會(huì)主任說:“我們已經(jīng)有個(gè)規(guī)矩,就好調(diào)了,沒有什么矛盾。我們也知道國家政策,但土地是集體的,田多了少了就必須變。也有村民說,國家不讓變,他可以說,但不能反對(duì)我們調(diào),我們還是要以多數(shù)人的意見為準(zhǔn),其實(shí)這些人也認(rèn)同調(diào)田的道理。政策是死的,人是活的?！闭{(diào)田過程中有一些小爭議,但并沒有村民援引國家法律來對(duì)抗全組的調(diào)田決定。

河南汝南縣宋莊村實(shí)行“一年一揭退,五年一大動(dòng)”,村民俗話稱為“對(duì)樹揭皮”、“長蟲蛻皮”,意思是說,人不在了,就必須“揭皮”、“蛻皮”,騰出地來。村民們說:“‘三十年不變,意思是說人在地在,承包制保持不變。該動(dòng)地該添地還得辦。人死了,他不吃飯了,還占地是占大家的便宜;人有了,他就要吃飯,就該給他分地,你不給他地,他不餓死了?”村干部說:“沒有人敢不退地。別人等著接地,你拿住別人的飯碗不放?你不退,群眾不依?！比昴限r(nóng)民這種“餓死人”的擔(dān)憂,反映出村莊中存在強(qiáng)大的地方性共識(shí),這會(huì)對(duì)少數(shù)既得利益者借國家政策來維護(hù)個(gè)人利益形成強(qiáng)大壓力。我問村民是否知道有三十年不動(dòng)地的情形,他們說:“聽說過,那是村莊里家族勢力大,欺負(fù)弱小家族的結(jié)果?！?/p>

其實(shí),那些為土地調(diào)整而上訪的人,大多不受歡迎,村民常常稱呼他們“神經(jīng)質(zhì)”,這些人根據(jù)村莊倫理和地方性規(guī)范往往處于弱勢地位,他們想借助法律和政策的力量來謀取利益。在土地承包實(shí)踐中,他們往往借國家法律來維護(hù)自己利益,而不顧忌村莊內(nèi)部的地方性規(guī)范和道義壓力。在汝南縣宋莊村馮西組,2005年調(diào)地時(shí),一位民辦教師剛剛轉(zhuǎn)為公辦教師,按照村莊調(diào)整土地的規(guī)則,承包地應(yīng)當(dāng)退出來,但他堅(jiān)持不退,事情鬧到了鄉(xiāng)政府,鄉(xiāng)政府支持這位教師。

起初村民們對(duì)這位教師非常惱火,背地里罵他“做人不講道德,還為人師表呢”,但罵歸罵,大家也拿他沒有辦法。宋莊村支書說:

“好在其他村民并沒有學(xué)他”,“這樣的人有一兩個(gè)還沒事,有十個(gè)八個(gè)就不好弄了。那樣,我這個(gè)書記也沒法當(dāng)了?！币虼笋T西組直到現(xiàn)在還可以堅(jiān)持土地調(diào)整。新邵縣小溪村五組組長就曾為這“十個(gè)八個(gè)”煩透了。按照小組的規(guī)則,2006年應(yīng)該進(jìn)行大調(diào)整了,但有兩戶不愿出地,理由是五年前調(diào)地時(shí)村里有一戶沒有出地。而五年前不出地的農(nóng)戶被村民稱為“神經(jīng)病”,他從2002年起就抱著法律不放,還去省里上訪過。因此,鎮(zhèn)里都不敢惹他,小組長找他他更是不理睬。

其實(shí),在農(nóng)村社會(huì)中,土地調(diào)整往往是絕大多數(shù)農(nóng)民的地權(quán)訴求。大多數(shù)鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民認(rèn)為,農(nóng)地的分配必須適應(yīng)家庭人口的變化。人口變化所帶來的壓力也確實(shí)是全國農(nóng)村土地不斷調(diào)整的重要原因。在皖北李圩村調(diào)查時(shí),我發(fā)現(xiàn)土地承包不均等會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民收入差別懸殊,土地承包分配的不均始終是村民們向我反映最多的問題。李圩村1980年分地,1988年曾有過一次大調(diào)整,此后一直沒有調(diào)地,這導(dǎo)致了很大的不平衡。比如,一位村民夫妻二人和三個(gè)未成年的兒子(沒有女兒)在1988年分到了五份(10畝)土地,但現(xiàn)在全家老小已增加到14口人,而且家里的長孫過幾年就要進(jìn)入婚齡了,他們盼著村里重新調(diào)整土地,但這似乎不可能。而另一個(gè)家庭有一個(gè)兒子兩個(gè)女兒,在1988年同樣分到了五份(10畝)土地。兩個(gè)女兒出嫁后,惟一的兒子和父母現(xiàn)在擁有面積很大的10畝土地,按照國家政策和法律,他們將在未來二十年繼續(xù)耕種這些土地。

1980年代至今,幾乎所有依靠務(wù)農(nóng)生活的家庭,都必須面對(duì)因人口變化帶來的土地壓力。也許正是在這種壓力下,全國各地農(nóng)村都曾調(diào)整土地,以便適應(yīng)家庭人口的變動(dòng),而不顧中央政策和法律的反對(duì)和禁止。許多村莊定期重新劃分耕地,時(shí)間周期短的一兩年調(diào)整一次,長的每隔五六年調(diào)整一次。這種土地調(diào)整是為了應(yīng)付生死嫁娶所帶來的家庭人口的變化。土地調(diào)整的目的在于使土地承包人均平等。針對(duì)這種情況,一些地方的政府在宣傳政策和法律時(shí),一直要求干部群眾擺脫“增人就得增地、減人就要減地”的“誤區(qū)”,他們反復(fù)澄清兩個(gè)方面的“認(rèn)識(shí)問題”。一是土地承包的主體是家庭而不是個(gè)人承包,人口變動(dòng)就不能作為土地重新分配的理由;二是土地的供應(yīng)制并不存在。要求調(diào)整土地的力量如此強(qiáng)大,以至于在取消農(nóng)業(yè)稅之前,基層政府不得不屈從于農(nóng)民的地權(quán)訴求。因?yàn)槿绻r(nóng)民的這種地權(quán)訴求得不到滿足,他們就可能借此不交稅費(fèi),他們會(huì)說:“家里有人無地,連吃的也沒有,還交什么稅?不把土地問題解決,不要找我收稅。”為了確保土地調(diào)整中的“穩(wěn)定”,很多縣鄉(xiāng)政府甚至?xí)晕募男问浇y(tǒng)一規(guī)定相關(guān)具體事宜,要求縣鄉(xiāng)各個(gè)部門與村莊合作。

由此可見,其實(shí)土地調(diào)整是大多數(shù)農(nóng)民的地權(quán)訴求,當(dāng)然這種訴求與民間的生存?zhèn)惱?與集體化實(shí)踐密切相關(guān),也與地方性共識(shí)相關(guān)(陳柏峰,2008)。而那些為了土地而上訪的村民則是“鄉(xiāng)村敗類”,類似于費(fèi)孝通所講述的因通奸被打,反而去縣長那里告狀的奸夫,他在鄉(xiāng)間是敗類,現(xiàn)代的法律卻要保護(hù)他。顯然,保護(hù)上訪農(nóng)民地權(quán)的現(xiàn)代法律,只是聽信了鄉(xiāng)村敗類的一面之詞。在傳統(tǒng)社會(huì),當(dāng)一個(gè)“鄉(xiāng)間敗類”以法律為“武器”尋求自己的利益時(shí),盡管國家法律可能支持他,但鄉(xiāng)村極有可能譴責(zé)、排斥、懲罰他。但是今天村莊已經(jīng)喪失了懲罰能力,當(dāng)“鄉(xiāng)村敗類”不斷出現(xiàn)時(shí),村民也就逐漸習(xí)慣并不加譴責(zé)。這樣,“鄉(xiāng)間敗類”的行為就在現(xiàn)代法律制度上具有合法性,然而,這樣的法律制度卻是不民主的,因?yàn)樗鲆暳私^大多數(shù)農(nóng)民的地權(quán)訴求。

三、變現(xiàn)地權(quán):強(qiáng)勢群體Vs弱勢群體

從理論上講,權(quán)利包括占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓等方面的權(quán)能。農(nóng)民對(duì)土地享有權(quán)利,在最終意義上當(dāng)然可以通過轉(zhuǎn)讓來“變現(xiàn)”地權(quán)利益,這是自由主義權(quán)利理論的當(dāng)然之意。在這種權(quán)利理論下,不能轉(zhuǎn)讓的所有權(quán)不是完整的所有權(quán),更不用說,如果地權(quán)不能轉(zhuǎn)讓,這種地權(quán)當(dāng)然是不完整的地權(quán)。受這種理論的支配,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)歷了債權(quán)到物權(quán)的轉(zhuǎn)換,這也是土地調(diào)整非法的理論依據(jù)。

在國家對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行物權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)上,耕地承包三十年不變,法律規(guī)定三十年之內(nèi)實(shí)行“增人不增地,減人不減地”原則,對(duì)今后可能出現(xiàn)的人地矛盾,立法者設(shè)想通過土地流轉(zhuǎn)途徑解決,不再用行政手段調(diào)整承包地。物權(quán)化的農(nóng)地承包權(quán),將來可能被延長到七十年,甚至最終就變成了“永佃權(quán)”。這種制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)農(nóng)民的利益,然而,只要我們關(guān)注地權(quán)利益的變現(xiàn)(土地流轉(zhuǎn)),就可以知道,這種制度到底維護(hù)了哪種農(nóng)民的利益。如果農(nóng)民的地權(quán)可以變現(xiàn),誰來充當(dāng)買家?無非兩種,一是本村留下來的土地不足的農(nóng)戶(極個(gè)別地方存在的跨縣甚至跨省的移民),二是外來的商業(yè)資本。這里的變現(xiàn),不包括外出務(wù)工經(jīng)商,在城市沒有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工,短期流轉(zhuǎn)土地的行為。因?yàn)檫@種情形一般是臨時(shí)將土地流轉(zhuǎn)給鄰里親友,并不考慮收益,甚至沒有租金,更多考慮外出務(wù)工經(jīng)商不可持續(xù)時(shí)回村種田的可能。

取消農(nóng)業(yè)稅后,從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)變得有利可圖。這種情況下,農(nóng)村普遍出現(xiàn)了爭地糾紛,很多外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民回村爭地。他們的要求是合理的,因?yàn)樗麄円彩谴寮w的一員,他們也要依靠土地來作為社會(huì)保障,有權(quán)從集體土地中獲得經(jīng)濟(jì)收益。問題是農(nóng)村土地并不因?yàn)橥獬鰟?wù)工經(jīng)商農(nóng)民回來爭地,而產(chǎn)出更多。外出村民回來爭地,并不是真正種地。他們?cè)谵r(nóng)業(yè)稅較高而糧價(jià)較低、種地?zé)o利可圖時(shí),拋棄土地到城市務(wù)工經(jīng)商?，F(xiàn)在土地有利可圖,他們回來爭地,然后以一定價(jià)錢“流轉(zhuǎn)”給在村種地的農(nóng)民。也就是說,農(nóng)村其實(shí)有兩種農(nóng)民,一種是真正指望通過土地來解決溫飽,真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民,他們難以從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出去,依靠土地解決溫飽問題;一種是可以從農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出去,在城市務(wù)工經(jīng)商來獲得收入的農(nóng)民,他們并不指望土地帶來很多收益,而是有一點(diǎn)算一點(diǎn),他們可以通過向真正種地的農(nóng)民轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包來變現(xiàn)地權(quán)。

這樣,這些農(nóng)民地權(quán)的變現(xiàn),等于是讓那些可以向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶高價(jià)將土地轉(zhuǎn)賣給留守村莊的弱勢農(nóng)戶,而村莊里的農(nóng)戶本來是可以通過調(diào)整免費(fèi)獲得土地的。我們知道,可以進(jìn)城的農(nóng)民,一般是農(nóng)村中能力比較強(qiáng),關(guān)系比較多,經(jīng)濟(jì)條件比較好的農(nóng)民,他們是村中的強(qiáng)勢群體,地權(quán)變現(xiàn)對(duì)他們有利,而且變現(xiàn)的收益都進(jìn)到了本來已很富裕的城市。而那些能力弱、關(guān)系少、經(jīng)濟(jì)條件差的農(nóng)民,卻不得不花錢來買地。這樣實(shí)際上造成了由留在農(nóng)村的弱勢農(nóng)戶花一筆錢來助強(qiáng)勢農(nóng)戶到城市安居,從而導(dǎo)致了農(nóng)村人財(cái)物的進(jìn)一步外流,農(nóng)民中的弱勢群體在不斷流血的過程中,又被進(jìn)城的農(nóng)民砍了一刀,從而使農(nóng)村的情形更加糟糕。

問題還不只是那些要進(jìn)入城市的農(nóng)民回來要地,更多的是那些早已不是農(nóng)民的市民也回村要地。我有一個(gè)朋友,在武漢市一家事業(yè)單位上班,他們剛出生的兒子也在老家分了地,說將來要在老家建別墅。雖然《農(nóng)村土地承包法》二十六條第三款規(guī)定,“承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方?！钡?現(xiàn)實(shí)中更常見的情況是,承包方的家庭成員中只有一兩個(gè)而不是全部“遷入設(shè)區(qū)的市,并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口”。貴州在全國最早確立了“增人不增地,減人不減地”的原則,貴州的土地承包期從1994年1月1日起算,耕地延長50年,非耕地延長60年?，F(xiàn)在貴州許多有能力的人,雖然已經(jīng)在城市工作,戶口也已遷出村莊,但仍然在村莊中擁有承包土地,他們將土地租給那些沒有能力外出工作的村莊內(nèi)的村民,從而變現(xiàn)地權(quán)利益。

這最終就使得那些能力弱的村民,成了有能力進(jìn)城農(nóng)民的“佃戶”?！暗钁簟钡纳刹坏羞`公平,而且使村莊的公共性處于崩潰的邊緣。進(jìn)城村民的生產(chǎn)生活已與村莊沒有關(guān)系,即使他們收取土地租金,也只占其總收入的很小部分,正因此,他們就不會(huì)關(guān)心自己在村莊土地的使用狀況,而是“有一點(diǎn)算一點(diǎn)”。雖然這些不在村的村民擁有村莊中的土地,卻沒有積極性為村莊公共工程建設(shè)提供人財(cái)物的支持,這最終導(dǎo)致了村莊公共品供給的嚴(yán)重不足,從而給真正在村莊耕作的農(nóng)民帶來極大的經(jīng)濟(jì)損害。由于大量這種占有土地而不在村村民的存在,原本作為倫理性和功能性一體的村莊開始瓦解,村莊逐漸變得雞零狗碎,不但作為功能共同體的村莊的利益遭到嚴(yán)重破壞,而且這種破壞會(huì)迅速上升到社會(huì)、文化、心理等各個(gè)方面,最終導(dǎo)致村莊無法作為農(nóng)民最后的生存希望和家園。因?yàn)橥恋刂贫鹊慕┗?而使作為長期維系秩序的基礎(chǔ)和治理的社會(huì)基礎(chǔ)的村莊受到了嚴(yán)重?fù)p害。

如果不計(jì)較農(nóng)民內(nèi)部的強(qiáng)勢群體和弱勢群體的差別,農(nóng)民還可以向商業(yè)資本轉(zhuǎn)讓土地來變現(xiàn)地權(quán)。商業(yè)資本高價(jià)購買土地不會(huì)用于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),因?yàn)橘Y本經(jīng)營的效率并不比小農(nóng)家庭強(qiáng),這樣就無法賺錢。資本下鄉(xiāng)一般會(huì)集中在高效農(nóng)業(yè),集中在經(jīng)濟(jì)作物的種植上。若大量商業(yè)資本投資于此,就會(huì)擠占過去由農(nóng)戶占有的經(jīng)濟(jì)作物和高效農(nóng)業(yè)上的收益,這些高效農(nóng)業(yè)也可能會(huì)因供過于求而全線破產(chǎn)。當(dāng)然,商業(yè)資本也可以通過規(guī)?；?jīng)營來獲取利益。關(guān)鍵的問題是,中國只有18億畝耕地,如果讓農(nóng)業(yè)資本家經(jīng)營,規(guī)定按人均100畝計(jì)算,則不到2000萬農(nóng)業(yè)資本家就可以滿足全國耕地的農(nóng)作需求,那剩下8億多農(nóng)民以什么為出路呢?成為農(nóng)場工人——新的佃農(nóng)?

有人說,要相信農(nóng)民的智慧,他們會(huì)根據(jù)家庭情況作出理性的選擇,找到利益最大化的出路。若果真如此,那么印度、東南亞、拉美發(fā)展中國家的大批無地流民又是從哪里來的呢?若果真如此,歷史上又怎么會(huì)有那么多的土地兼并呢?一個(gè)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地,不是在這個(gè)農(nóng)戶的上升期發(fā)生的,而往往發(fā)生于這個(gè)農(nóng)戶遇到無法克服的困難的時(shí)候。因此,地權(quán)的集中幾乎總是要以部分農(nóng)戶跌入貧困的泥潭為代價(jià),與農(nóng)民的破產(chǎn)、流亡聯(lián)系在一起的,地權(quán)變現(xiàn)對(duì)于貧苦農(nóng)民是失去生產(chǎn)資料的悲慘記錄,他們因?yàn)榧庇缅X銀,不得不變賣土地,因?yàn)樯钏炔坏貌蛔儸F(xiàn)地權(quán)。一戶5口之家的農(nóng)民變現(xiàn)10畝土地20年的承包權(quán),價(jià)錢高達(dá)10萬。農(nóng)民種地10畝一年的收入不會(huì)超過5000元,還不算勞動(dòng)力投入。因此,理性的做法就是出讓土地,這樣全家人不干活就可以獲得收入。但他們不知道,10萬元現(xiàn)金維持不了一家人20年的生活。農(nóng)民的“理性”怎么敵得過資本的理性?正如股民的理性怎么敵得過華爾街的理性?正如股市有能力套牢“理性”的城市人,今日之資本也有能力誘使農(nóng)民“自由自愿”的變賣土地、變現(xiàn)地權(quán),迫使他們過上“自由”的生活。

這樣一來,當(dāng)土地流轉(zhuǎn)等變現(xiàn)地權(quán)的措施被表達(dá)為維護(hù)農(nóng)民地權(quán)和利益時(shí),其實(shí),它可能維護(hù)的是農(nóng)民中的強(qiáng)勢群體的利益,傷害的是農(nóng)民中弱勢群體的利益;也可能維護(hù)的是強(qiáng)勢的資本的利益,傷害的是弱勢的農(nóng)民的利益。在相應(yīng)的地權(quán)訴求表達(dá)結(jié)構(gòu)中,農(nóng)民中弱勢群體的利益,或者農(nóng)民的真正利益是缺位的。因此,當(dāng)我們認(rèn)為自己是在替農(nóng)民說話時(shí),我們要明白我們是真的在為農(nóng)民說話嗎?為那一部分農(nóng)民說話?我們是在為真正需要我們說話的農(nóng)民說話嗎?若不是這樣,我們所表達(dá)的地權(quán)訴求背后到底是何種訴求呢?

四、農(nóng)民地權(quán):訴求表達(dá)與實(shí)踐

從上述分析來看,當(dāng)前擴(kuò)大地權(quán)、穩(wěn)定地權(quán)、變現(xiàn)地權(quán)等多方面的表達(dá)都處在一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)中。造成這一現(xiàn)狀的原因很復(fù)雜,至少包括以下幾個(gè)方面:

第一,當(dāng)前我國農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生了分化,不再是鐵板一塊的,因此不同的農(nóng)民有不同的地權(quán)需求,有不同的利益訴求表達(dá)。有的農(nóng)民舉家外出務(wù)工經(jīng)商,或因子女在城市工作離開農(nóng)村而到城市生活,他們?cè)诔鞘杏辛朔€(wěn)定的就業(yè)和收入,已經(jīng)融入城市生活。他們并不需要依靠農(nóng)地來維持生活或換取進(jìn)城準(zhǔn)備金,他們對(duì)地權(quán)利益可能不在乎,也可能抱著有一點(diǎn)算一點(diǎn)的態(tài)度。在債權(quán)化的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度下,這些人理應(yīng)放棄地權(quán),而不是成為“在城地主”。另一些農(nóng)戶也舉家外出務(wù)工經(jīng)商,已小有資本,在城市也有了臨時(shí)性的就業(yè),但經(jīng)濟(jì)條件仍然較差,希望在城市購買住房或投資小本生意,地權(quán)利益可能幫助其在城市立足。不過,他們完全變現(xiàn)地權(quán),將可能喪失在農(nóng)村的最后保障,因此存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。有的農(nóng)戶只是暫時(shí)外出務(wù)工經(jīng)商,因不方便耕種土地,他們會(huì)臨時(shí)將土地流轉(zhuǎn)給鄰里親友,這種流轉(zhuǎn)并不考慮收益的多少,他們考慮的是能夠順暢地流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間。地權(quán)對(duì)他們而言是一種底線社會(huì)保障,而不是可以變現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)。更多的農(nóng)戶從事小規(guī)模的家庭耕作,他們的承包耕地太少,而希望多租種一些耕地,以達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營。他們中有一些人可能可以免費(fèi)或低價(jià)從其他村民那里獲得土地;另一些人卻不一定有足夠的關(guān)系和資金去接受其它農(nóng)戶期望變現(xiàn)的地權(quán),他們期望能夠不花成本地從村集體得到更多的土地。

第二,農(nóng)民的訴求表達(dá),沒有真正被學(xué)者和媒體理解,部分農(nóng)民群體的訴求可能被當(dāng)作所有農(nóng)民的訴求,甚至一些社會(huì)利益群體的利益表達(dá)被包裝成農(nóng)民訴求而出現(xiàn)在公共話語中。個(gè)別農(nóng)民資本家期望能夠從事大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營,比如通過租種上百畝乃至數(shù)千畝耕地從事糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),或者從事經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),比如種植中藥材、水果、蔬菜、苗木、花卉等,以獲取高額收益。他們期望獲得更多的土地,他們的期望被一些媒體無意或者故意表達(dá)為所有農(nóng)民的地權(quán)訴求,以期望立法者和政府作出對(duì)他們有利的決策。更加糟糕的是,甚至一些商業(yè)資本也躍躍欲試,想通過影響混淆視聽,將他們對(duì)城郊村或風(fēng)景名勝地區(qū)的地權(quán)訴求,包裝成所有農(nóng)民的地權(quán)訴求,從而影響地權(quán)決策,然后在合法的外衣下實(shí)現(xiàn)資本利益。資本的利益訴求必定不會(huì)停留在當(dāng)前合法的范疇之內(nèi),他們期望通過改變立法來達(dá)到一切可以謀取利益的地方。我們對(duì)此不能不有所防范。理解地權(quán)訴求的表達(dá)結(jié)構(gòu),是戳穿資本打著農(nóng)民旗號(hào)訴求地權(quán)的第一步。

第三,并不是所有的農(nóng)民理解自己的根本利益之所在,或者即使理解也難以在現(xiàn)代話語系統(tǒng)中有效表達(dá)自己的地權(quán)利益訴求。當(dāng)學(xué)者在調(diào)研中,或者媒體在采訪中問農(nóng)民“你是否希望擴(kuò)大地權(quán)”,農(nóng)民當(dāng)然說“希望”。農(nóng)民表達(dá)這一訴求的背后經(jīng)驗(yàn)可能是,不希望政府過多干涉農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu),或者是承包土地可以對(duì)政府提出水利供給要求;而學(xué)者和媒體卻可能將其表達(dá)為農(nóng)民希望土地得以私有化。同樣是“擴(kuò)大地權(quán)”,農(nóng)民與學(xué)者、媒體所表達(dá)的意涵完全不同。當(dāng)然,有些農(nóng)民可能真的期望土地得到私有化,但他們沒有真正認(rèn)識(shí)到私有化的后果(如在水利供給方面的后果)。同樣,農(nóng)民希望能夠有更順暢的土地流轉(zhuǎn)渠道,背后的經(jīng)驗(yàn)是,外出打工,需要將承包地轉(zhuǎn)租,但由于承包地高度分散,全部轉(zhuǎn)租很麻煩。學(xué)者和媒體可能理解為農(nóng)民喜愛“公司+農(nóng)戶”或“股份合作制”,認(rèn)為這可以保障地權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

正因此,面對(duì)農(nóng)民地權(quán)問題,尤其是保持在地權(quán)制度安排中的審慎,就不但要聽取農(nóng)民的地權(quán)訴求,還要把握農(nóng)民地權(quán)訴求的表達(dá)結(jié)構(gòu),這樣才能真正把握農(nóng)民的地權(quán)訴求。從目前的情況綜合來看,從整體上而言,完善土地集體所有制最能保護(hù)大多數(shù)農(nóng)民的最根本利益。

第一,土地集體所有制,構(gòu)成對(duì)可能侵犯農(nóng)民利益的有效制衡。農(nóng)地屬村民集體所有,而不是國有,國家征用農(nóng)地就必須給予

農(nóng)民適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償,并擔(dān)負(fù)起為失地農(nóng)民安排未來生活的道義責(zé)任;土地集體所有而非私有,構(gòu)成抵抗資本剝奪農(nóng)民的屏障(潘維,2009)。權(quán)利不可能停留在文本上,而需要實(shí)現(xiàn)的手段。較之個(gè)體農(nóng)戶,集體是有組織的,不容易被資本各個(gè)擊破。否則,資本購買了水系中的關(guān)鍵地塊就可能逼迫其它農(nóng)民就范。

主流的觀點(diǎn)認(rèn)為,土地集體所有制是一種公有制,因產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)利主體缺乏而使得權(quán)利的維護(hù)困難重重。這是一種誤解。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,土地集體所有制是公有制的組成部分。通過“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”,通過生產(chǎn)的指令性計(jì)劃,集體所有的土地被納入到全國生產(chǎn)計(jì)劃中。但是在市場經(jīng)濟(jì)的條件下,土地集體所有制是一種私有制。集體成員共同行使占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能,對(duì)集體外的任何成員有排斥作用。與一般私有制不同的地方在于,它是一種有組織的私有制。土地集體所有制的具體形式多樣:一是共同共有,共同使用,如公共池塘、墓地、祠堂、風(fēng)水林木等,全體村民共同占有、共同使用、民主管理、專人負(fù)責(zé);二是共同共有、按份承包,如耕地、山林、自留地等,農(nóng)戶家庭承包、經(jīng)營收益,過去需要向政府上繳農(nóng)業(yè)稅,向集體上繳共同生產(chǎn)費(fèi)用于公共服務(wù),現(xiàn)在已經(jīng)取消;三是共同共有、特定農(nóng)戶承包,如荒山、荒坡等,由特定農(nóng)戶承包、經(jīng)營收益,需要向集體繳納承包費(fèi);四是共同共有、農(nóng)戶占有使用,如宅基地。這些形式都表明集體土地所有制的權(quán)利界限是非常明確的,產(chǎn)權(quán)是清晰的,主體并不缺乏。

現(xiàn)實(shí)中,基層政府和資本侵害農(nóng)民地權(quán),不是因?yàn)榈貦?quán)的產(chǎn)權(quán)不明晰,而是因?yàn)榈胤秸疀]有依法行政,與資本勾結(jié)起來,侵犯農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)。村干部侵占農(nóng)民土地補(bǔ)償款,不是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)模糊,是因?yàn)榇迩f沒有落實(shí)民主管理,法律沒有得到遵守。這不是地權(quán)制度設(shè)計(jì)的問題,而是其它措施的問題。試想想,城市的私有房產(chǎn)毫無爭議地屬于私有產(chǎn)權(quán),倘若基層政府不遵守法律,勾結(jié)資本和黑社會(huì),私有產(chǎn)權(quán)能頂用嗎?面對(duì)農(nóng)民地權(quán)容易遭到侵害的現(xiàn)實(shí),農(nóng)民地權(quán)利益的可能保護(hù)者有三:政府、法律和集體。政府常常侵害農(nóng)民地權(quán),因而是靠不住的;法律常常為有產(chǎn)者利用(立法直接傾向有產(chǎn)者,司法更是需要財(cái)產(chǎn)作為后盾),同樣是靠不住的;只有加強(qiáng)農(nóng)民集體力量,完善集體所有制,加強(qiáng)農(nóng)民組織,完善組織內(nèi)部的民主管理,這樣,抵制對(duì)地權(quán)的侵害才有現(xiàn)實(shí)可能。

第二,土地集體所有是保障農(nóng)村中弱勢群體利益的有效手段和保障。集體所有是地權(quán)平均分配的基礎(chǔ)?！敖y(tǒng)分結(jié)合,雙層經(jīng)營”,是中國農(nóng)村土地集體所有制的特色。農(nóng)地私有,發(fā)包耕地和分配房基地就失去了主體,失去了法律依據(jù),分配正義也就失去了保障。廢除了集體,弱勢群體的利益保障就缺乏廣泛的制度性渠道。

與激進(jìn)的土地改革建議相比,現(xiàn)行土地制度是一個(gè)穩(wěn)健的制度安排。當(dāng)前削弱集體的土地承包權(quán)物權(quán)化制度導(dǎo)致了階層分化,但目前不會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果。而將來是否會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果,這取決于中國宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前渴望更加平等的地權(quán)的農(nóng)民普遍預(yù)期,第二輪承包的30年期限屆滿后,土地占有格局會(huì)得到調(diào)整。一旦土地私有化或變相私有化,政府和村莊將在過長的時(shí)間內(nèi)缺乏對(duì)土地占有狀況的足夠調(diào)控能力。這關(guān)系著黨能否真正帶領(lǐng)不同階層的農(nóng)民走向“共同富?！?陳柏峰,2009)。因此,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守現(xiàn)有穩(wěn)健的土地制度安排,并以合適的方式保障貧弱農(nóng)戶的地權(quán)。目前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊對(duì)土地占有狀況進(jìn)行微調(diào),收到了良好的社會(huì)效果,其主要方式是通過協(xié)商,讓種田大戶拿出一部分土地分配給貧弱階層農(nóng)民。另外,可以考慮規(guī)定地方政府和村集體在土地流轉(zhuǎn)市場中有“優(yōu)先購買權(quán)”,讓地方政府或村集體拿出一部分扶貧款,從土地流轉(zhuǎn)市場中獲得農(nóng)地承包權(quán),并以扶貧的方式分配給貧弱農(nóng)戶,這也許也是一個(gè)可行的辦法。

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作者單位:中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院

責(zé)任編輯:曹 英