緬甸邁向有限政治和解

尹鴻偉

在發(fā)現(xiàn)緬甸執(zhí)政當(dāng)局想借選舉改善國家形象之后，美國希望在其2010年大選之前找到影響未來高層領(lǐng)導(dǎo)人的機(jī)會(huì)。而昂山素季也配合美國的政策轉(zhuǎn)變，表示愿意與軍政府合作推動(dòng)解除制裁。加上果敢戰(zhàn)事后絕大部分的少數(shù)民族武裝都愿意與緬政府談判接受改編，緬甸的內(nèi)政外交由此進(jìn)入了一個(gè)全新的和解時(shí)期，而這對(duì)于中國在緬投資也是有利的。

11月15日，新加坡APEC峰會(huì)第二天，美國總統(tǒng)奧巴馬抽空出席首次東盟一美國峰會(huì)。會(huì)上，奧巴馬直接向緬甸總理登盛提出，緬甸應(yīng)釋放昂山素季和其他2000多名政治犯，并終止對(duì)國內(nèi)少數(shù)民族的壓制。奧巴馬的表態(tài)不可謂不強(qiáng)硬，但他打破了美總統(tǒng)不與被制裁國家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)面的傳統(tǒng)，并且認(rèn)同東盟關(guān)于維護(hù)緬甸體制的種種說辭，又使登盛將軍感到快慰。

實(shí)際上，以“人權(quán)和民主進(jìn)程”換取“減免制裁和外交禮遇”，正是緬甸在2010年大選前改善與西方關(guān)系的著力點(diǎn)。今年8月被軍政府追加18個(gè)月軟禁期的昂山素季，此前曾歡迎西方的制裁，但在白宮發(fā)表“將改變對(duì)緬政策”聲明后，她立即寫信給丹瑞大將，表示愿意與軍政府合作推動(dòng)解除制裁。丹瑞接信后派外長與她會(huì)晤了兩次。接下來兩個(gè)月里，她被允許會(huì)見英國新任大使安德魯·海因、美國助理國務(wù)卿庫爾特·坎貝爾，商討政治和解事宜。

不僅在與西方及親西方的國內(nèi)民主力量有限度和解，緬甸軍政府還在今年8月武力征服果敢后，試圖安撫當(dāng)?shù)孛癖?，以利于和平收編其?6支地方少數(shù)民族武裝。按照2008年緬甸憲法規(guī)定，改編后的部隊(duì)能夠享受到與政府軍相同的待遇，包括制服、軍餉和其它福利。

果敢戰(zhàn)后的特區(qū)命運(yùn)

2009年10月31日，緬甸總理登盛出席了緬甸撣邦北部第一特區(qū)果敢的一次毒品銷毀行動(dòng)。緬中央禁毒委秘書長、警察總監(jiān)欽宜表示，為了完全根除毒品，改善人民生活，政府10年來已投入2887.54億緬幣(約合2.88億美元)資金用于發(fā)展邊境地區(qū)。

11月11日，緬甸軍政府又舉辦了一個(gè)特別慶典，慶祝緬北地區(qū)的克欽獨(dú)立軍和緬東地區(qū)的克耶邦部隊(duì)轉(zhuǎn)型為“邊境保衛(wèi)部隊(duì)”。這兩支部隊(duì)是繼彭家聲的果敢同盟軍被擊潰、剩余軍人投靠親中央的白所成后，首批同意接受改編的少數(shù)民族武裝。

被擊潰的果敢同盟軍前身是緬共人民軍武裝的一部分。和以前完全不一樣，這次他們沒有再得到來自中國方面的任何軍事幫助。中方只是妥善安置了難民和入境的武裝人員，并讓武裝人員在中國境內(nèi)和平繳械。緬軍此次被外界稱為“殺雞給猴看”的大規(guī)模軍事行動(dòng)，顯示了緬甸將軍們對(duì)征服各種特區(qū)不再動(dòng)搖的堅(jiān)定決心。

“其實(shí)果敢同盟軍在緬軍進(jìn)攻下一擊即潰，基本沒有什么像樣的抵抗，同盟軍的戰(zhàn)斗意志和能力遠(yuǎn)沒有外界傳言的那么強(qiáng)。”一名熟知當(dāng)時(shí)戰(zhàn)局的邊境人士說，“如果緬軍對(duì)其它少數(shù)民族武裝故伎重施，在沒有外國軍援的情況下，估計(jì)這些武裝都將無法堅(jiān)持?？藲J獨(dú)立軍和克耶邦部隊(duì)識(shí)時(shí)務(wù)，才決定放棄軍事抵抗。”

曾經(jīng)在緬共人民軍中服役，與緬軍作戰(zhàn)10余載的原昆明籍知青王曦說：“果敢戰(zhàn)后，當(dāng)?shù)匮杆倩謴?fù)了往日的平靜，并沒有發(fā)生外界普遍議論和擔(dān)心的那種不堪收拾的混亂局面，沒聽到伊拉克、阿富汗那樣此起彼伏的爆炸聲，有些唯恐天下不亂者可能會(huì)對(duì)此很失望?！?/p>

“深受幾十年戰(zhàn)亂之苦的果敢老百姓正需要這種安定平靜的生活，而不是試圖再奪回某家人的果敢天下。”他表示，“對(duì)40年后重新行使了果敢實(shí)際主權(quán)的緬政府來說，要想使素有‘九反之地傳統(tǒng)的果敢人心悅誠服，不是要靠目前的兩個(gè)師兵力的長駐統(tǒng)治，而是要靠持之以恒的安民政策。即使沒有使果敢繁榮發(fā)展的能力，只要能維持現(xiàn)狀，不惡化，不使人民流離失所或損失太大，就是最大的進(jìn)步?！?/p>

王曦表示，從果敢戰(zhàn)事發(fā)生后至今，自己一直與仍然生活在緬甸的一些老戰(zhàn)友、老朋友保持著聯(lián)系，也感到了一些欣慰：“我在外界確實(shí)沒聽到太多恐怖和負(fù)面的消息，若干年前政府軍在勐古進(jìn)行大屠殺的惡性事件沒有重演。有了這樣的文明表象，就有理由相信緬甸政府在武力收復(fù)果敢后會(huì)有‘安邦治國的良策，因?yàn)樗€必須把具有說服力的‘果敢樣板展示給其他‘番邦?！?/p>

目前，緬政府對(duì)果敢的管理方式是接管了所有邊境口岸和通道，占據(jù)了所有軍事要地，沒收了彭氏家族的房屋財(cái)產(chǎn)，搗毀了一批制販毒窩點(diǎn)，公開展示焚燒了一大批毒品。逃遁的彭家聲等人如今避難何處，沒有確切消息，但惶惶不可終日是肯定的。

“這些都是中國和國際社會(huì)最愿意看到的，尤其中國政府不愿意再被外界指責(zé)為‘插手鄰國事務(wù)，以保護(hù)華人、華僑為借口，干預(yù)別國政治?？梢哉f，緬甸軍政府在果敢事件中已經(jīng)得了高分?！蓖蹶卣f，“中國政府處理邊境事務(wù)的手段也更趨成熟和務(wù)實(shí)，不會(huì)再出現(xiàn)隨心所欲就‘支援世界的舉動(dòng)。當(dāng)然中國政府的做法也讓一些懷有狹隘民族主義的人失望了，因?yàn)樗麄兩踔料胨较陆M織軍隊(duì)去緬甸境內(nèi)戰(zhàn)斗?！?/p>

在緬中央政府的鐵腕下，果敢目前由白所成領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行著“維持會(huì)”性質(zhì)的有限自治。從果敢朋友發(fā)給王曦的圖片看，果敢與戰(zhàn)前相比也沒多大變化。王曦表示：“果敢目前不是不明真相者們所想象的人間地獄，緬甸軍政府畢竟還是個(gè)政府，尤其它加入東盟后變化很大，也開始注意外界的輿論評(píng)價(jià)了?！?/p>

果敢被完全征服后，各方都在關(guān)注緬軍會(huì)不會(huì)對(duì)其它特區(qū)武裝(如佤邦聯(lián)合軍、克欽獨(dú)立軍和撣邦東部同盟軍)進(jìn)行軍事打擊。王曦認(rèn)為，其它特區(qū)所面臨的軍事威脅和嚴(yán)峻形勢不變，但直到現(xiàn)在都沒打起來，決定權(quán)又在緬中央，這似乎又是緬政府進(jìn)步的一點(diǎn)。

“以目前的國力、軍力，緬軍一鼓作氣拿下各邊境特區(qū)我認(rèn)為沒問題，但關(guān)鍵就是今后如何統(tǒng)治的復(fù)雜問題，更重要的顧忌是會(huì)由此引發(fā)全緬各少數(shù)民族武裝的又一輪烽煙四起?！彼f，“如此一來，20年的相對(duì)和平穩(wěn)定局面又將被打破。所以，懷柔政策不能丟，忍無可忍的情況下，輔以適當(dāng)?shù)能娛麓驌?，以促各‘番邦臣服于國家軍令、政令。目前，明顯看出緬政府是這樣做的。”

在2010年大選前，緬甸政府軍即便想發(fā)動(dòng)大規(guī)模軍事行動(dòng)，時(shí)間也已經(jīng)不充分了。王曦估計(jì)，目前態(tài)勢會(huì)僵持一段時(shí)間，而這種心理壓力對(duì)各種“番邦”是巨大的，這種冷處理也在使各“番邦”內(nèi)部發(fā)生一些微妙的變化。

他說：“絕大部分的少數(shù)民族武裝都愿意與緬政府談判接受改編了，這里有幾方面的原因，一是清楚打不過政府軍，二是看到緬政府有了進(jìn)步，三是知道國際社會(huì)也在加大對(duì)緬政府的壓力。不過緬政府也不是來者不拒，比如對(duì)于軍事力量最強(qiáng)大，而且態(tài)度反復(fù)無常的佤邦聯(lián)合軍，其目前并不愿意與對(duì)方多談，武力徹底征服后者的可能性很大?！?/p>

應(yīng)付美國的民主訴求

美緬關(guān)系最近的改善，是奧巴馬對(duì)朝

鮮、伊朗、蘇丹等國啟動(dòng)新接觸政策的重要一環(huán)。

美國因1988年緬甸軍人強(qiáng)行接管政權(quán)而對(duì)其采取了一系列外交孤立和經(jīng)濟(jì)制裁的強(qiáng)硬政策，盡管在克林頓政府時(shí)期，美國駐聯(lián)合國大使奧爾布賴特曾于1995年訪問緬甸，但雙邊關(guān)系仍未得到改善，尤其8年的布什政府執(zhí)政期間，緬甸更被列為“暴政前哨”，對(duì)其的經(jīng)濟(jì)制裁更是逐年加碼?？墒?，近20年的封鎖、打壓并沒有使緬甸發(fā)生根本變化，反而在東盟與美國之間造成了隔閡。多重因素迫使美國嘗試改變對(duì)緬政策，開始由制裁轉(zhuǎn)向?qū)υ挕?/p>

針對(duì)緬甸的戲劇性變臉，始于2009年8月間美國聯(lián)邦參議員吉姆·韋布赴緬。那次韋布不僅會(huì)見了緬甸軍人領(lǐng)袖丹瑞和昂山素季，還帶回了被緬甸法庭判處7年監(jiān)禁的美國公民約翰·耶托；9月，美國政府向緬甸總理登盛發(fā)放了入境許可，使其成為14年來第一位參加在紐約召開的聯(lián)合國大會(huì)的緬甸政府高官；11月初，美國東亞問題高級(jí)外交官庫爾特·坎貝爾極為罕見地來到仰光，在昂山素季破舊的府邸外，與她進(jìn)行了長達(dá)兩小時(shí)的私人會(huì)談。

長期為中國企業(yè)在東南亞投資提供法律服務(wù)的昆明律師潘克說：“美緬關(guān)系在短期內(nèi)不可能發(fā)生根本性改變，即美國不會(huì)馬上撤銷對(duì)緬甸的廣泛制裁措施。‘短期的定義一般以5年為一個(gè)區(qū)段，也就是說，未來5年內(nèi)，美緬關(guān)系將呈現(xiàn)出與現(xiàn)行關(guān)系基本一樣的狀態(tài)?！?/p>

實(shí)際上，美國也未必急于改變目前與緬甸的關(guān)系。從地緣政治看，緬甸的戰(zhàn)略意義對(duì)于美國還不是那么迫切。同樣，美緬關(guān)系在短期內(nèi)也不可能取代中緬關(guān)系成為緬甸的首要國家關(guān)系，因?yàn)榫挼槟壳皼]有需要美國的支持而與中國對(duì)抗的現(xiàn)實(shí)性。再說，緬甸國內(nèi)的少數(shù)民族問題已經(jīng)令軍政府焦頭爛額，甚至到了無暇顧及外界壓力的程度，是否與美國大力發(fā)展關(guān)系，并非緬政府當(dāng)前的首要任務(wù)，其也不會(huì)接受美國進(jìn)入緬甸監(jiān)督“民主化改造”的要求。

盡管美緬雙方要求差距太大，短期內(nèi)不可能在“民主”與“獨(dú)裁”之間達(dá)成多少共識(shí)，但是在發(fā)現(xiàn)緬甸執(zhí)政當(dāng)局想借選舉改善國家形象、減輕被制裁壓力之后，美國希望在其2010年大選之前找到影響未來高層領(lǐng)導(dǎo)人的機(jī)會(huì)，為此，正逐步把緬甸問題提到議事日程上來。

2009年11月，奧巴馬在遠(yuǎn)東訪問期間多次重申，緬甸應(yīng)在2010年選舉之前解除對(duì)于昂山素季的居住限制。此前，美國國務(wù)卿希拉里已經(jīng)呼吁亞洲國家?guī)椭挼樵?010年舉行一場自由、公正和可信的選舉，而隨后，緬甸外交部秘書長敏倫向美聯(lián)社表示，昂山素季很快會(huì)獲得釋放，以便其組織自己的政黨，在明年的大選中扮演一定角色。緬甸的國營媒體還透露，政府希望各少數(shù)民族都成立自己的政黨，參加2010年的全國大選，公平地獲得選票。

也有批評(píng)意見認(rèn)為，緬甸軍政府2010年的選舉只是走過場，例如1／4的國會(huì)議席預(yù)留給軍方，而其它3／4的議席，名義上是由非軍方人士競選，卻包括退休的軍方人士，這隨時(shí)可以構(gòu)成一個(gè)相當(dāng)重要的比例。此外，根據(jù)新憲法，軍方仍然保留相當(dāng)大的危機(jī)處理能力。長期以來，緬甸普通選民經(jīng)常被警察以威脅要罰款、抓捕等手段強(qiáng)迫表示對(duì)軍政府的支持。

“無視大選結(jié)果，拒不交權(quán)給昂山素季，反將其關(guān)押至今，對(duì)習(xí)慣行使這種無賴手段的政府，就不要對(duì)其所謂的大選抱有什么幻想?！蓖蹶卣f，“2010年的大選結(jié)果，我看也大可不必牽腸掛肚，任何專制政府都不可能甘愿大權(quán)旁落他人之手，以前緬甸將軍們圍繞這個(gè)目標(biāo)所做的一切大家都看到了?！辈贿^他也表示：“不能否認(rèn)又懷著一絲說不上來的僥幸期望?！?/p>

對(duì)中緬關(guān)系的影響

2010年的緬甸大選尚未明確日期，但是緬甸國內(nèi)的一些變化已經(jīng)有目共睹，將對(duì)未來緬中美三國關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

盡管日、泰、印、韓甚至西方的公司在緬甸的業(yè)務(wù)效益都不錯(cuò)，但作為緬甸軍政府最重要的盟友，中國在緬影響力的日益增強(qiáng)是別國無法相提并論的。目前，除了正在幫助緬甸興建十幾座水電站，中國企業(yè)還花費(fèi)巨資幫助緬甸勘探石油和天然氣資源，并且希望成為未來的購買者。

即便是曾構(gòu)成中緬關(guān)系障礙的邊境地區(qū)，那里自1968年緬共時(shí)期開始的不正常狀態(tài)也在一步步結(jié)束之中。原緬共人民軍成員、昆明籍知青王曦表示，任何一個(gè)國家，疆域版圖的完整和實(shí)際統(tǒng)治權(quán)的落實(shí)都是無可非議的?！敖忖忂€需系鈴人，中緬邊境復(fù)雜局面已經(jīng)不符合各方的長遠(yuǎn)利益，之所以延續(xù)至今，中緬雙方都有歷史責(zé)任，也都有推進(jìn)乃至終結(jié)這種有礙兩國邦交正?；默F(xiàn)實(shí)責(zé)任。”

熟悉東南亞投資事務(wù)的昆明律師潘克說，美緬關(guān)系的改善趨勢不可逆轉(zhuǎn)，但中緬傳統(tǒng)友好關(guān)系也不會(huì)因此受到傷害或沖擊，畢竟，以中國為后盾，緬甸才能在對(duì)美關(guān)系上游刃有余?！叭绻麙侀_政治利益得失來看，緬甸愿意與美國改善關(guān)系，積極融入東盟和世界的經(jīng)濟(jì)合作，那對(duì)于各方都會(huì)有進(jìn)步意義。”相反，如果緬甸踏上朝鮮化之路，即便對(duì)中國而言也不利，因?yàn)槟且馕吨枰斔透嗟脑鳛榫S護(hù)雙邊關(guān)系的保證。

在國際反貪組織“透明國際”近日發(fā)表的年度“貪污印象指數(shù)”排行榜上，緬甸在全球180個(gè)國家和地區(qū)中名列第三。潘克認(rèn)為，中方應(yīng)當(dāng)歡迎美緬關(guān)系的改善，因?yàn)檫@將有助于改善緬甸投資環(huán)境，包括其法制環(huán)境，也改善緬甸的外商投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)。這樣，“對(duì)于中國投資者來說，在緬甸投資將更加具有安全性，即會(huì)得到更規(guī)范的政府服務(wù)和企業(yè)合同履行。目前中國在緬甸投資的企業(yè)已經(jīng)吃虧不少，包括一些由政府出面談判的工程”。

2009年10月31日，全長771公里，備受矚目的中緬原油管道在緬甸境內(nèi)的起點(diǎn)——馬德島的碼頭工程正式開工建設(shè)。2010年10月前，該管道將步入全面施工階段，經(jīng)緬甸第二大城市曼德勒，然后從云南邊城瑞麗進(jìn)入中國境內(nèi)。管道設(shè)計(jì)運(yùn)輸能力是每年2200萬噸，與之配套的昆明千萬噸煉廠的油庫也已正式開建。

與原油管道幾乎并行，中石油還將修建一條天然氣管線，以進(jìn)口緬甸境內(nèi)天然氣，計(jì)劃年輸氣能力為120億立方米。昆明市經(jīng)委公布的規(guī)劃稱：2012年將首先有94萬戶昆明居民用上來自緬甸的天然氣。

潘克說：“中緬油氣管道如果能夠順利建成，對(duì)于中國當(dāng)然是件大好事，但是考慮到緬中美三國關(guān)系在未來可能發(fā)生的變化，中國政府需要未雨綢繆，否則這些重要的油氣管道相反會(huì)成為他國鉗制中國的利器一眾所周知，中國的能源需求是剛性的，2008年中國進(jìn)口原油1.79億噸，原油對(duì)外依存度已接近50％?！?/p>

地處戰(zhàn)略要害的緬甸對(duì)于中國的印度洋戰(zhàn)略至關(guān)重要。但在緬甸，除了美國因素外，中國還必須面對(duì)南亞大國印度的崛起。長期出入緬甸的“中國水電顧問集團(tuán)”高級(jí)經(jīng)濟(jì)師沈愛華說：“許多中國人并不清楚，緬甸軍政府高層除了有‘親中派，還有‘親印派，只是目前前者占優(yōu)勢，而印度在緬甸的影響尚不明顯，但是這個(gè)問題也要引起重視?！?/p>

他表示，印度的國家性質(zhì)和傳統(tǒng)政治立場更傾向于西方，而從自身利益考慮，其自然愿意看到緬甸出現(xiàn)一個(gè)親美的政府，那么印緬的雙邊關(guān)系就有可能會(huì)超越目前的中緬關(guān)系，這也將對(duì)中國形成巨大的競爭壓力。