談國家審計“免疫系統(tǒng)”的運行機制

王國華

自從我國實行新的審計制度以來,審計機關(guān)根據(jù)國家確定的審計職能和法律授予的審計監(jiān)督權(quán),履行審計職責(zé),在維護財經(jīng)紀(jì)律和市場經(jīng)濟秩序、規(guī)范財經(jīng)法規(guī)、保護國有資產(chǎn)、促進法治建設(shè)和廉政建設(shè)、促進提高國有資產(chǎn)利用效果和經(jīng)濟社會發(fā)展等方面,都發(fā)揮了積極作用,實現(xiàn)了基本職能的有效供給。但是,國家審計要充分發(fā)揮審計本質(zhì)職能作用,以審計本質(zhì)職能的發(fā)揮促進經(jīng)濟社會發(fā)展,實現(xiàn)審計效應(yīng)最大化,就必須建立健全和完善能夠發(fā)展審計本質(zhì)職能的運行機制,那就是保障國家經(jīng)濟社會安全健康運行的國家審計“免疫系統(tǒng)”。我國的國家審計“免疫系統(tǒng)”是與我國國情和經(jīng)濟社會發(fā)展需求相聯(lián)系的,其目的是保障國家經(jīng)濟社會安全健康運行,目標(biāo)是“推進法治,維護民生,推動改革,促進發(fā)展”,因而具有中國特色。

國家審計“免疫系統(tǒng)”是以審計監(jiān)督檢查為基礎(chǔ),審計調(diào)查為輔助,審計信息分析評價為主體,提供宏觀決策依據(jù)、建設(shè)性意見和建議為有效供給的審計運行機制,即保障國家經(jīng)濟社會安全健康運行的國家肌體內(nèi)部的運行機制。由于審計基本職能和審計本質(zhì)職能同時發(fā)揮作用,而使審計“免疫系統(tǒng)”運行機制表現(xiàn)出層次結(jié)構(gòu)型。

第一個層次:微觀審計監(jiān)督檢查,即對被審計對象的個例的監(jiān)督檢查。這是履行基本的審計職能職責(zé),也是國家審計發(fā)揮“免疫”功能的基礎(chǔ)。一是查處違紀(jì)違規(guī)違法經(jīng)濟行為,維護經(jīng)濟秩序,保護國有資產(chǎn)的安全和完整性;二是檢查監(jiān)督國有資產(chǎn)和資源的管理和利用情況,促進提高國有資產(chǎn)和資源的利用率和利用效果;三是嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì),促進財經(jīng)法規(guī)和國家經(jīng)濟政策的執(zhí)行和落實,進而實行經(jīng)濟社會各方面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展;四是依法對領(lǐng)導(dǎo)干部行使經(jīng)濟權(quán)力和經(jīng)濟行為監(jiān)督檢查,促進廉政建設(shè);五是對被審計單位預(yù)警、預(yù)告和糾弊,一方面發(fā)揮了查錯糾弊的作用,另一方面廣泛告知國家有關(guān)經(jīng)濟管理法規(guī)規(guī)定的約束,起到亡羊補牢的作用,實際上也是一種“免疫”功能;六是獲取廣泛的會計和有關(guān)經(jīng)濟方面的信息,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟管理和經(jīng)濟社會運行過程中存在的潛在的問題、共性問題、趨向性問題,為宏觀決策和宏觀調(diào)控提供決策依據(jù)。審計本質(zhì)職能的發(fā)揮,必須建立在審計基本職能作用發(fā)揮的基礎(chǔ)之上。

第二個層次:審計調(diào)查。這是實施審計的前期工作,是有效審計的輔助手段,同時也是國家審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的基礎(chǔ)。因此,審計調(diào)查不能僅限于服務(wù)或服從于單個實施審計項目,還應(yīng)該擴大審計調(diào)查范圍,增設(shè)經(jīng)濟社會運行活動有關(guān)指標(biāo)的調(diào)查。就是要通過審計調(diào)查手段,獲取經(jīng)濟為主體,社會有關(guān)方面為輔助的信息,為宏觀經(jīng)濟形勢分析提供可靠信息。

第三個層次:行業(yè)或?qū)I(yè)性審計分析評價。這種審計分析評價是建立在行業(yè)或?qū)I(yè)性審計和審計調(diào)查基礎(chǔ)之上的,依托行業(yè)或?qū)I(yè)性審計和審計調(diào)查獲取的信息資料進行分析評價。應(yīng)該說,這個層次是國家審計“免疫系統(tǒng)”的重要組成部分,表現(xiàn)為線狀的或條形的“免疫系統(tǒng)”。其主要功能,一是分析評價行業(yè)國有資產(chǎn)管理規(guī)范性,國有資產(chǎn)利用效率和使用效果情況,是否存在共性違規(guī)造成國有資產(chǎn)流失問題,是否存在資源浪費和破壞生態(tài)環(huán)境問題;二是分析評價行業(yè)管理執(zhí)行國家政策情況和行業(yè)管理規(guī)定的完善程度情況,主要是分析有無與國家政策相抵觸的規(guī)定和共性問題,資金投向是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定,有無共性舞弊行為;三是分析行業(yè)存在的共性問題,是行業(yè)管理自身的問題,還是國家管理制度、機制或體制方面的缺陷;四是分析行業(yè)發(fā)展是否與整個經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào),是過度投資膨脹性發(fā)展,還是受某些不利因素制約滯后發(fā)展等,都要給予一個客觀分析評價。當(dāng)然,行業(yè)的一些問題有些是可以依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)和經(jīng)濟政策指令整改,有些問題則需要報送中央政府進行調(diào)控和解決。

第四個層次:區(qū)域性審計分析評價。這種分析評價是建立在地方審計和地方審計調(diào)查基礎(chǔ)之上的,依托地方審計和審計調(diào)查獲取的信息資料進行分析評價。這個層次也是國家審計“免疫系統(tǒng)”的重要組成部分,表現(xiàn)為塊狀或局部形態(tài)的“免疫系統(tǒng)”。區(qū)域性的審計分析評價,自然是由地方審計機關(guān)組織實施。其主要功能,一是分析評價國有資產(chǎn)管理和使用情況,是否存在雷同違規(guī)造成國有資產(chǎn)流失問題,是否存在共性的資源浪費和破壞自然生態(tài)環(huán)境問題,是否存在國有資產(chǎn)管理不善和效率不高問題;二是分析評價地方執(zhí)行國家經(jīng)濟政策和有關(guān)規(guī)定情況,是否存在國家經(jīng)濟政策不落實問題,是否存在地方政策和規(guī)定與中央政策不一致的問題;三是分析評價地方政府投資效益情況,是否存在地方政府投資違反國家產(chǎn)業(yè)政策問題,是否存在地方政府投資決策失誤問題,是否存在需要中央政府或上級政府支持和解決的問題,等等。就是要通過審計和審計調(diào)查信息資料的分析,對經(jīng)濟社會運行情況給以全面評價,推動改革,促進發(fā)展。

第五個層次:宏觀或經(jīng)濟社會運行態(tài)勢綜合審計分析評價。這個層次是最高層次,也是國家“免疫系統(tǒng)”的主體。其分析評價是建立在審計和審計調(diào)查、行業(yè)審計分析和地方審計分析基礎(chǔ)之上的,依托審計和審計調(diào)查獲取的審計信息資料、行業(yè)審計分析情況和地方審計分析情況,以及所需查詢的相關(guān)資料進行綜合性分析評價。分析評價的目的在于通過預(yù)警、預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、揭示和抵御經(jīng)濟社會運行中的偏差、障礙、矛盾和風(fēng)險,保障國家經(jīng)濟社會安全健康運行,促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

宏觀審計分析評價,立足點是解決宏觀和全局方面的問題。一是分析評價經(jīng)濟社會運行態(tài)勢,是否存在趨向性的偏差和影響正常運行的障礙;二是分析評價宏觀經(jīng)濟管理的有效性,是否存在管理失控和內(nèi)在的矛盾,是管理制度、機制和體制方面的問題,還是執(zhí)行不到位的問題:三是分析評價經(jīng)濟政策執(zhí)行情況,是否存在落實不到位和地方政策規(guī)定與中央政策不一致的問題,在執(zhí)行中是中央政策未能體現(xiàn)地方優(yōu)勢,還是地方利益保護與之相抵觸,中央政策有沒有需要調(diào)整和完善的地方;四是分析評價整體經(jīng)濟運行安全性和實現(xiàn)效果,是否存在潛在的風(fēng)險、共性的趨向問題和規(guī)律性的東西;五是分析評價國有資產(chǎn)運作情況,是否存在共性流失和舞弊問題,是宏觀管理制度,機制和體制有缺陷造成的,還是利益寄得者違規(guī)操作;六是分析評價國有資產(chǎn)投放和流向是否符合國家的產(chǎn)業(yè)政策,是否符合協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展要求等等。這些內(nèi)在的共性問題、矛盾、缺陷、風(fēng)險、趨勢和其他內(nèi)耗問題,都必須予以揭示。為宏觀決策、宏觀調(diào)控和完善宏觀管理提供參考依據(jù),以保障經(jīng)濟社會安全健康運行。

(作者單位:山東省審計科研所)