國土部“囤地不是法律概念”疑云

王新玲

“在囤地問題上，地方政府扮演著‘偷著樂的角色。地方政府很樂意‘地王出現(xiàn)。土地出讓金是地方財政收入的組成部分，土地價格賣得越高，地方政府從中收益越大?！?/p>

11月20日，國土資源部土地利用司司長廖永林對本刊記者強調(diào)，法律上沒有囤地概念，這些年來，國土部收回的閑置土地也遠(yuǎn)不止媒體所報道的5例，但拒絕透露更為具體的相關(guān)信息。此前11月10日，國土部派出土地調(diào)研小組赴各地調(diào)查，一周后陸續(xù)返京，此間媒體有諸多關(guān)于“國土部兵分十路調(diào)查囤地”的報道，對此，廖永林回應(yīng)說，他們調(diào)查的并非囤地，只是正在開發(fā)和建設(shè)中的土地，稍后會有具體內(nèi)容向公眾發(fā)布。

對房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)與媒體間早已吵翻天的“囤地”一詞，國土部的忌諱并非現(xiàn)在才有。早在2008年3月的“國土資源保護與合理利用”新聞發(fā)布會上，廖永林即向媒體公開表達(dá)過這一觀點，“打擊囤地囤房，從國土部來說，要依法行政?！诘夭皇且粋€嚴(yán)格的法律概念，但是關(guān)于閑置土地，法律有明確界定?！贝嗽捓?，要“依法行政”，但法律上沒有“囤地”一說，所以他們要解決的不是囤地問題，而是“閑置土地”。

細(xì)究“囤地”和“閑置土地”的區(qū)別，似乎只在于對民眾情緒的激起或舒緩，相較于前者，“閑置土地”要顯得更平靜和理性些。但實際上，社會公眾或者媒體有無清晰地掌握這一概念，并不是多么核心的環(huán)節(jié)，更為實質(zhì)的是誰在囤地，囤地多少，地方政府與開發(fā)商的關(guān)系，以及國土部在其中的角色。

“要在房地產(chǎn)業(yè)賺錢，囤地是金科玉律”

中國社科院金融研究所劉煜輝主任告訴本刊記者，每個企業(yè)在進入房地產(chǎn)行業(yè)前都會知道，要在這個行業(yè)賺錢，囤地是金科玉律。

2007年，中國建設(shè)銀行研究部發(fā)布《下半年經(jīng)濟金融形勢分析與預(yù)測》的報告中指出，2001年至2007年5月，約有8.66億平方米土地被閑置。當(dāng)年12月4日，北京師范大學(xué)金融研究中心的《中國房地產(chǎn)土地囤積及資金沉淀評估報告》顯示，到2007年底，全國開發(fā)商手中的閑置土地規(guī)模已經(jīng)達(dá)到10億平方米。這些數(shù)字驗證了中國房地產(chǎn)研究會副會長顧云昌關(guān)于企業(yè)囤地由來已久的說法。

今年10月9日，克而瑞(中國)信息技術(shù)有限公司、中國房地產(chǎn)測評中心、上海易居房地產(chǎn)研究院聯(lián)合發(fā)布了今年的房地產(chǎn)企業(yè)銷售前十強，同時發(fā)布土地儲備榜單，其中，土地儲備前10名的房地產(chǎn)企業(yè)儲備之和為3.05億平方米，恒大地產(chǎn)和碧桂園名列前兩名，以兩家公司今年前三季度的銷售速度進行推算，兩家目前的土地儲備分別夠其銷售8.5年和13年。

不久前，潘石屹的驚人一語攪翻了輿論，他直指當(dāng)前房地產(chǎn)企業(yè)手中的土地只有1/3用來建設(shè)，另2/3均用來囤地。而在囤地大軍中，潘石屹的土地儲備僅有300多畝，有專家指出，沒有地是他近幾年擴張較慢的原因。

囤地主力中，相較于民企，由于天然的原因，國企受指責(zé)更多?？硕鸸镜热桨l(fā)布的報告中，土地儲備前10名中有中國海外發(fā)展、華潤置地和保利地產(chǎn)3家國企，但銷售前10名中，國企占6家，其中包括銷售前三名。戴德梁行華東區(qū)綜合住宅服務(wù)董事伍惠敏說，2007年A股市場排名前十的房企中有6家是民企，而今年則是國企“一統(tǒng)天下”。另有數(shù)字顯示，134家中央企業(yè)中，多于70％的企業(yè)涉足房地產(chǎn)，其中以地產(chǎn)為主業(yè)的有16家，輔業(yè)包含房地產(chǎn)的則達(dá)80多家。

劉煜輝告訴記者，在拿地上，體制外的干不過體制內(nèi)的，通常來說，民企的融資成本是國企的三到四倍。我國最大的國企之一，招商集團董事長秦曉就曾公開表示過，民企根本干不過他們。

對此，全國政協(xié)委員、民建天津市委主委、在天津和平區(qū)人大分管財經(jīng)工作的歐成中分析說，“國有企業(yè)在囤地，這是沒有懸念的。但他們的錢從哪里來，這是問題的關(guān)鍵。今年銀行放貸寬松了，打著拉動內(nèi)需的旗號為自己謀利益的情況不少。但如果把錢用在買地上，國家就應(yīng)該管起來?！?/p>

根據(jù)中國房地產(chǎn)測評中心主任龍勝平提供的數(shù)字，上半年大部分城市僅完成了全年約三成的土地供應(yīng)計劃，預(yù)計第四季度政府會加大推地力度，地方頻出的場景仍將繼續(xù)上演。

“每塊土地背后都有一個故事，故事的主人公多和政府有關(guān)”

“閑置兩年要收回，5萬平方米我開發(fā)1000平方米，就不算閑置了吧?說我閑置三年，我挖個大坑不就可以了嗎?”……

中國房地產(chǎn)研究會副會長顧云昌告訴本刊記者，囤地問題很復(fù)雜，有政府的原因、企業(yè)的原因，也有拆遷的原因，其中的關(guān)系扯不清。但要囤地，首先要能拿到地。企業(yè)能否拿到地，關(guān)鍵看企業(yè)和政府的關(guān)系，和政府土地部門或權(quán)力部門關(guān)系好的，就能多拿一點地。“每塊土地后面都有一個故事，故事的主人公都和政府有關(guān)部門有關(guān)系?！?/p>

在囤地現(xiàn)象中，開發(fā)商與地方政府是公眾矛頭所指。其一指向地方政府賣地?fù)Q錢，其二指向賣地過程中與房地產(chǎn)企業(yè)的諸種糾葛。

根據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理制度，只有縣市一級地方政府可以賣地，中央、省廳和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可以。中國土地學(xué)會副理事長、國土資源報原社長劉允洲對本刊記者說，“賣地不是罪，用地是客觀需要，指責(zé)政府賣地毫無道理。土地當(dāng)然只能由政府來賣?，F(xiàn)在的土地收入和支出是兩條線，地方財政要花錢需要通過人大預(yù)算，不能亂花?！钡瑫r他也指出，在國土資源管理方面，理論和實際相差甚遠(yuǎn)，下面的做法很復(fù)雜。還是在幾年前，國土部每年收到10萬多起土地事件，違法主體都是政府，違法批地用地、用地性質(zhì)改變等。

對于地方政府和房地產(chǎn)商，劉煜輝更指出，兩者是同向利益關(guān)系，一榮俱榮、一損俱損?，F(xiàn)行稅收體制下，基層政府財權(quán)小事權(quán)大，但政府要做全能型政府，業(yè)績來源于大基建、大投資，同時要兼顧民生，如果不賣地，它的收入就不能支撐。賣地之余，再有意識地對土地進行調(diào)控，就能賣得更高些。于是，開發(fā)商拿地就不存在風(fēng)險，政府會有意識地維護他們的利益，即使將來出現(xiàn)些問題，政府也會主動與開發(fā)商協(xié)商解決?！?007年、2008年地價大幅下降時，政府或者調(diào)高容積率，或者把土地暫時收回再拍賣一次，這種情況那時候很多?！?“要想根治囤地問題，需要從中央和地方行政權(quán)力分配架構(gòu)、稅收架構(gòu)上進行調(diào)整，否則只是治標(biāo)而不能治本。”

“在囤地問題上，地方政府扮演著‘偷著樂的角色。中央政府應(yīng)該對此出手調(diào)控了。地方政府很樂意‘地王出現(xiàn)，土地出讓金是地方財政收入的組成部分，土地價格賣的越高，地方政府從中收益越大。”歐成中如此總結(jié)兩者關(guān)系。

“兩年不開工，無償收回”何時走出尷尬

11月12日，國土部發(fā)布了限制、禁止用地項目的增補目錄，首次給出商品住宅用地的宗地出讓面積的上限，即：小城市(鎮(zhèn))7公頃，中等城市14公頃，大城市20公頃。業(yè)內(nèi)人士稱其為“限大令”，此舉意在扼制囤地狀況，但和其它政策一樣，有很多可以通融和處理的技巧。加上此前國土部就此發(fā)布的政策為數(shù)不少，力度也不小，參考此前的執(zhí)行力度，“限大令”的執(zhí)行前景也并不樂觀。

關(guān)于國土部的閑置土地政策，最飽為詬病的即是“一年不開工，征收土地閑置費，兩年不開工，無償收回”，因為這一看似鏗鏘有力的手段，執(zhí)行效果卻是出奇和公認(rèn)的不好，前不久有媒體記者調(diào)查出近十幾年國土部遵此政策收回的土地總共不足5例，雖然國土部土地利用司對此并不認(rèn)可，但潘石屹多次公開表示國土部的收回是“只說不做”，再加上盈科工體4號地三年僅挖了一個大坑的囤地事件被惡炒，都說明了這一問題的嚴(yán)重性。有業(yè)內(nèi)資深人士告訴記者，因為大多開發(fā)商和地方政府關(guān)系比較好，真正收回的很少，少數(shù)被收回的，也是因為開發(fā)商拿到地卻沒有錢蓋，或者選的位置很不好，蓋好也難賣，因為大多數(shù)城市都沒有規(guī)定要多長時間內(nèi)建完，有很多空子可以鉆。

早在1995年1月1日施行的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定中即有，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20％以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)。1999年4月28日，國土部公布施行《國土資源部閑置土地處置辦法》，再次重申了這一規(guī)定。2009年39號令更要求，房地產(chǎn)商需付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領(lǐng)取國有建設(shè)用地使用權(quán)證書。但由于地方政府的緣故，所謂的全款地價在實際中是可以協(xié)商的。“土地管理政策的理論和執(zhí)行相差甚遠(yuǎn)，地方政府在下面的做法很復(fù)雜，幾年前，國土部每年都有10多萬起土地違法案件，違法的主體都是地方政府?！?/p>

如此多的政策，如此詳細(xì)地安排，卻管不住囤地問題。如果地方政府和開發(fā)商達(dá)成了利益同向，國土部又在其中扮演著什么角色?

在這個問題上，劉煜輝告訴記者，國土部只是國務(wù)院一個職能管理部門，地方國土部門接受國土部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但同時受地方政府的行政管理，他們的升遷更多由地方政府決定而不是國土部，在這種狀況下，國土部就處于很尷尬的境地。對此，劉允洲介紹說，國土系統(tǒng)里，省廳級的任命，地方政府要征求國土部的意見并備案，罷免也是如此，國土部對地方政府有制約，但是制約作用不大，省級以下就是垂直管理的，相對來說制約就比較多。

為什么制定了那么多政策，卻總也解決不了問題，是國土部被質(zhì)問了若干年還將繼續(xù)被問下去的問題，僅一句“囤地不是法律概念”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能讓公眾信服。如何讓此次全國性的調(diào)研真正推動問題的解決，如何讓“限大令”真能對土地管理起到限制作用，是國土部的當(dāng)務(wù)之急。