歷史上官府應對信訪的規(guī)則

完顏紹元

投訴公車，必須接納

兩漢以公車署為中央信訪接轉(zhuǎn)機構(gòu)的制度沿襲到魏晉南北朝，惟隸屬關系常有變化，如三國魏時，公車歸皇宮警衛(wèi)司令(衛(wèi)尉)領導，東晉和南朝宋、梁的公車，歸皇帝的侍從顧問機構(gòu)門下省領導，北齊則將公車署劃歸衛(wèi)尉等領導。總體上看，該機構(gòu)一直是君主于行政、司法乃至監(jiān)察系統(tǒng)以外直接了解社情民意的管道。如北魏文成帝在太安元年(455年)發(fā)過一個詔書，道是特派尚書穆伏真等三十人巡行州郡，民眾對地方長官或褒或貶及冤屈等事，可以直接向這些中央特使反映，如果“使者受財，斷察不平，聽詣公車上訴”，就是說假定巡視團也腐敗了，還有一條赴公車上訪投訴的門路。

再如北齊制度，凡行政系統(tǒng)不予受理，而當事人認為有枉屈要申訴的，公車署必須接納；倘判定應予奏聞的，就要遞呈皇帝。

不過制度和責任都是寫在紙面上的東西，能否認真貫徹，還是與政治環(huán)境及吏風密切相關。如北魏孝明帝即位之初，尚書令即政府首腦元澄奏利國濟民事凡十條，又奏墾田授受之制八條，“甚有綱貫，大便于時”。很有一點蕩滌積敝、咸與維新的氣象，一時間前往公車上訪上書者甚眾，“公車署以理冤事重，奏請真案”，就是請求調(diào)取存檔以供澄清原貌，分析處理。元澄認為政府檔案多“以秘要之切”，應“防其宣露”，但公車署既然肯切實承擔起關心民瘼、化解矛盾的責任，行政部門也應該配合，“宜繕寫事宜，以付公車”(《魏書》卷十九)。

民眾來京上訪悉集華林東門

但是，這種曇花一現(xiàn)的新政局面很快便被統(tǒng)治集團內(nèi)部的權力斗爭沖毀，《魏書》卷十引孝莊帝詔書稱，孝明帝當國后期，“法令昏泯，懷忠守素[者]擁隔莫申，深怨宿憾[者]控告靡所”，所以到孝莊帝即位后，由于“橫被疑異，枉見排抑”，或因“選舉不平”、或因“賦稅煩苛”等緣故而赴京師申訴者極多，“其有訴人經(jīng)公車注不合者，悉集華林東門”。用白話解，就是眾多被公車署拒之門外的上訪者都聚集到皇家別墅華林園的門前。據(jù)后文“朕當親理冤獄，以申積滯”的語氣，大抵就是借這種行為以求直達天聽、親自過問吧。

何以公車署會駁回這么多上訪人和投訴者呢?當然也要作具體分析，其中大約不乏反復纏訴的所謂“刁民”，或如前文所述西漢時那類別具用心“自炫鬻者”。何況徑詣公車畢竟是一條比逐級申告省時省力得多的捷徑，要讓一個編制小、級別低的公車署給每個人都有滿意答復是不可能的。但從前面元澄對于公車署“奏請真案”的答復來看，恐怕更多的緣故還是不愿意為此得罪行政司法當局，這就是封建時代官官相護的痼疾。況且面對這么多投訴，一一分析梳理也是極費工夫的工作，省得給自己找麻煩。

官員心態(tài)影響信訪結(jié)果

此外，即使公車“經(jīng)判奏聞”的信訪卷宗，仍舊要先由君主侍從審閱，這又是一關。仍以《魏書》的記載為例：太武帝時，上谷民眾上書，訴說該郡的土地被皇家苑囿圈占太多，用現(xiàn)代話講就是土地征用，由此造成農(nóng)田大量流失，“乞減太半，以賜貧人”耕種。尚書令古弼看過這份“群眾來信”后，認為有道理，便去找皇帝商量，然而太武帝竟不知有這份上書。

按吏民上章皆由公車署接轉(zhuǎn)的信訪體制，似乎不合情理?？赡艿慕忉屖牵汗佩稣驹谛姓啄X的立場，當然是可征稅賦的耕田愈多愈好；但協(xié)助皇帝處理上書的秘書卻認為這是對皇室權益的叫板，所以故意給壓住了。另外，古弼既然也能見到這份上書，說明行政機關也有接受投訴的管道。所以這個故事還隱約折射出不同部門在信訪機構(gòu)設置和運作上的心態(tài)差異。

“細民言事，咸為申達”

作為君主耳目之設和知達下情的信訪接轉(zhuǎn)機構(gòu)，漢魏南北朝的公車署前，大多豎有謗木和肺石當作標志，北宋沈括在《夢溪筆談》里寫道：“長安故宮闕前，有唐肺石尚在，其制如佛寺所擊響石而甚大，可長八九尺，形如垂肺”，看來一直持續(xù)到唐代還有。后來又添置了在朝堂外設登聞鼓的措施，取名“登聞”，意思是臣民有諫議或冤情要訴，卻遭壓制，可以徑去闕前擊鼓，登時上聞。《晉書·衛(wèi)瑾傳》里有“撾登聞鼓”的描述，說明晉時已有。北魏太武帝也曾有“闕左懸登聞鼓以達冤人”的詔令(《資治通鑒》卷一二二)，是承襲前朝，其后唐宋因之，一直存在到明代。

南朝的梁武帝尤擅顯示關心民瘼，多次頒詔解說“屋漏在上，知之在下”的道理，要求各級政府必須做到“細民有言事者，咸為申達”。他剛即位時還有個創(chuàng)新，詔令“于公車府謗木、肺石旁各置一函”，凡批評時政、讜言諫議而當官者不肯代為奏聞的，可以投書謗木函中，凡受豪門欺凌、官長壓制而“欲自申”的，可以投書肺石函。由于這兩個信箱都是密封的，寫信人可以相信它能不受任何阻隔地直呈御覽。

武則天創(chuàng)設“意見箱”

唐初君臣懲于楊隋二世而亡的教訓，對全面而隨時了解下情的重要性大多有清醒認識。武則天對下情上通更為重視，有個參加徐敬業(yè)叛亂而獲免的魚保家為表忠誠。寫信給她，“請鑄銅為匭以受天下密奏”，其實就是梁武帝搞大信箱的辦法。

按《唐會要》等文獻記載，這是一個呈方形的銅箱，分為“四隔”即四個部分。表面按東南西北方位涂上青紅白黑四色，“上各有竅，以受表疏，可入不可出”，就同現(xiàn)在的郵筒差不多。青色一面稱延恩匭，專門接納對國計民生方面的建議；紅色一面稱招諫匭，歡迎投書批評時政得失；白色一面稱申冤匭，“有欲自陳屈抑者，可投書于素匭”；黑色一面稱通玄匭，說是讓大家“告朕以謀智”的。

銅匭放在開放性的廟堂上，并設匭使院為專職機構(gòu)，選諫議大夫、補闕等言官為知匭使，專管接受來信來訪；侍御史等為理匭使，專司受理分析和據(jù)狀奏聞。后來中書門下、御史臺也擇員參與知匭理匭，使成為一個具有較高專業(yè)水平的信訪受理班底。

有些書上把銅匭稱作“告密箱”，顯然系對武氏的偏見，我贊成茅金康先生的見解：“武則天設置銅匭的初衷是聽取各種意見，以達到‘大收人望的目的。如果稱之為‘意見箱，似更合適”(見《文史知識》1997年第2期)。事實是武則天退位后，匭函制度一直保持到唐代滅亡，匭使院成為專職的中央信訪機關，而從漢代沿襲來的公車署則退為宮門傳達室。

來京上訪，疏導管理

再如，當時尚無全國聯(lián)網(wǎng)的民辦郵政，如果不能托人代為投匭，許多從外地來京投匭者的性質(zhì)其實就是“上訪”，假如疏導管理不當，也是令人撓頭的問題。對此，唐文宗時任理匭使的李中敏在總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎上，搞了一套措施，大抵是：凡來投函者進入光順門時，應該由負責京師治安的金吾衛(wèi)問明姓名住居去處，或由金吾“責定住處”，匭使院收狀后，“便差院子

(雜役)審復”，再照會京兆府備案，既方便本司及有關部門在受理時“或要召問”，又避免了外地來京上訪人員任意行止的無序化?！叭邕^旬日無處分，即任東西”，大概就是若在十天期限內(nèi)沒有答復。便要離京等候結(jié)果。

另外，匭函制實行后，還曾發(fā)現(xiàn)有人借投函搞匿名攻訐或詐偽的現(xiàn)象。對此，理匭院曾依照漢晉做法，要求投函一式兩份，由知匭使先驗副封，判別是否偽濫再予受理。但也有人認為先驗副封不啻是先設一道裁決可否的關口，違背了下情上達的置匭本意。幾經(jīng)反復后，勘驗副封的措施最終罷廢。

“進擾公庭，遞解回籍”

唐代的匭制究竟取得多少實效，很難一言以蔽之。筆者看到的幾則評判性文獻，多從“獻計獻策”類型的上書著眼。據(jù)唐玄宗時吳兢的《上皇帝納諫疏》，凡議論時政“言有可采，但賜束帛而已”。而假如切辭忤旨，觸怒龍顏，便有“朝堂決杖，傳送本州”的危險。不過想走終南捷徑的還是大有人在，如唐宣宗的一道敕書所言：“有已曾進狀，令所司詳考，無可采取，放任東西。未經(jīng)兩三個月，又潛易姓名，依前進擾公廷?！闭沾丝磥磉f解回籍的比例也不會太高。

武則天時，侍御史徐有功的上疏中提及“陳屈審冤”類型的上書情況，直言“設匭投狀，空有其名，竟無其實”，乃至“延引歲時，拖曳來去，叩閽不聽，撾鼓不聞，抱恨銜冤，吁嗟而已”。但假定絕對是這個結(jié)果，匭院早就關門，不會再有以后的各種措施出臺。總之，還有待依據(jù)翔實的史料進行分析，惟不能對其效果作過高估計是肯定的。

要投訴，先付錢

此外，投匭還要付費?！犊驼Z》云：“凡投匭有費。謂如投匭，親事官每名兩貫文，大率費不下一二萬?！敝贫龋旱锹勗菏盏缴蠒螅玛P緊急約時通進外，要把投函放進特制的銅匣里，按五日一通進的規(guī)定，送進宮內(nèi)，負責抬、背銅匣進宮出宮的吏卒就稱“親事官”。假如這項工作至少有兩個親事官搭配做，那么投匭一次的付費就是四貫文即四千錢。比照《宋會要》記載的“和買夏稅納絹每匹折納價錢二貫文足”，就是兩匹絹的價值。這還是政府的“和買”價，市價又過于此，可見上書的代價不低。惟既然每年能收費“不下一二萬”，說明上書者還是不少。

需要指出的是，這種“親事官”都由皇城司即宮城警衛(wèi)局屬下的禁卒充任，并不屬于登聞院編制。這樣看來，付款投匭多半不是祖宗定制，而是皇城司自己搞出來的收費項目吧。由于這筆可觀的進項既打不進登聞院的“機關收入”，也非親事官個人所得，故《客語》又說：“而兩院及親事官等不喜人來投[匭]，多深藏匭，置人所不見處?！眱H從這些障礙來評判，上比漢唐，下比明清，北宋信訪機構(gòu)的衙門作風大概是最嚴重的。

院判野蠻執(zhí)法小販擊鼓鳴冤

通政司接受投書遞狀外，明代也有“置登聞鼓于午門外，日令監(jiān)察御史一人監(jiān)之。凡民間詞訟皆自下而上，或府、州、縣、省官及按察司不為伸理，及有冤抑重事不能自達者，許擊登聞鼓，監(jiān)察御史隨即引奏，敢沮告者死”(《明太祖實錄》卷三七)。但同時又限定，凡戶婚、土田、追償財物等民事訴訟，不許進京呈控，更不許擊鼓。

《明史·呂維祺傳》里有“且登聞頻擊，恐長囂訟風”之語。從記載看，剔除屬于司法審判程序內(nèi)的京控不論，明代擊鼓的事例的確遠比宋代為多。尹韻公著《中國明代新聞傳播史》述有一例：明英宗正統(tǒng)年間，太醫(yī)院院判欽謙路過長安門，看見有人設攤售藥，便上前干預，引發(fā)爭執(zhí)。當時的太醫(yī)院兼管藥政，院判兼有醫(yī)藥總局副局長的身份，假如此人確系無證或違章經(jīng)營，欽大人親自過問亦未嘗有錯。但他執(zhí)法不文明，看見對方竟敢頂嘴，馬上命隨從當街將其杖責七十。賣藥人老婆立即奔至西長安門外擊登聞鼓喊冤。事情鬧大了，大家都說一個六品官員竟因區(qū)區(qū)小事而于朝門前杖人幾死，實在不像話。明英宗便順應輿情，責成欽謙將售藥者治愈，否則便要他償命。因知這個登聞鼓還沒落到絕對是個擺設的地步。

回頭再看通政司對民眾呈訴的受理，雖然遠不能同朱元璋坐金鑾殿時相比，但也有見點顏色的。如明憲宗成化四年(1468年)，山東費縣知縣殷禮遭人誣陷，被該省按察司逮捕下獄，當?shù)孛癖娂w上訪，前后幾批達數(shù)百人，呈列殷知縣便民之政二十二條，結(jié)果皇帝詔都察院調(diào)查審理(《明憲宗實錄》卷五四)。又明武宗正德六年(1511年)六月，有個在大理寺任職的官員洪聰還鄉(xiāng)探親，幕后插手了地方上的一件訴訟案，敗訴方俟其還任時，尾隨到京師呈控，經(jīng)查證，洪聰確有請托情節(jié)，“降二級調(diào)外”(《明武宗實錄》卷七六)。

因循敷衍，激變良民

兩宋以來，地方各級政府受理訴訟的第一道關口，是衙門前都設有開拆司，先檢查訴狀，按規(guī)定應該受理的，不收下便是違法；不合規(guī)定的便可以駁回。但如果是反映情況、投書建言或檢舉揭發(fā)之類，就未必有成文律例可依了。據(jù)《鏡湖自撰年譜》的作者段光清說：“[省府]上司見人多，不敢不收其呈?！笨梢娂词故恰胺鸥妗比兆?，若放在平時，也是可以拒絕的。收下后怎么辦呢?因為作者清道光年間以候補知縣身份在杭州實習，親眼見其“收呈之后，仍批發(fā)府、縣，府、縣再詳上司，仍是帶征帶緩之一說”。就是把皮球踢來踢去，稅賦征收一文不能減免，操作時不要搞得太急，別鬧出事來就行了。

段光清感嘆：“雖曰民情日壞，無乃臨民之官又素無忠信以入民心也?！笨磥硭麑Ω骷壯瞄T如此敷衍民眾上訪是不太滿意的。其實真要減免賦稅，就需要逐級向上面直至皇帝本人反映情況，并正式提出建議，但后果很可能是自討沒趣，所以大多數(shù)官員是不肯承擔這種責任的，寧可一天一天拖著。但《年譜》又記載，隨后便是“更聞奉化縣以征收錢糧，鄉(xiāng)民滋鬧，縣官逃至府城”，矛盾激化了。接下來，“庸官”被參是逃不了的，還要捉拿“刁民”。假使當初都能以務實態(tài)度對付群眾信訪，又何至鬧出亂子呢?