淺析行政檢查的基本原則

韓韞喆

摘要:作為行政檢查行為,其檢查結(jié)論或了解的事實往往會作為相應(yīng)的行政行為的直接證據(jù),因而對行政公開的要求更為嚴格。行政機關(guān)檢查人員與被檢查的相對人存在利害關(guān)系的,檢查人員應(yīng)該回避或者相對人有權(quán)要求檢查人員予以回避。比例原則要求行政機關(guān)擬實施行政檢查,只有認定該行為對于達到相應(yīng)行政目的或目標是必要的,必需的,才能實施。

關(guān)鍵詞:行政檢查 公開 公正 比例

中圖分類號:D523文獻標識碼:A文章編號:1005-5312(2009)17-

一、公開原則

公開原則是20世紀中葉以后迅速發(fā)展和推廣開的一項行政程序基本原則。它的基本含義是:政府行為出依法應(yīng)保密的以外,應(yīng)一律公開進行;行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機關(guān)作出影響相對人權(quán)利、義務(wù)的行為的標準、條件、程序應(yīng)依法公布,讓相對人依法查閱、復(fù)制;有關(guān)行政會議、決定以及行政機關(guān)及其工作人員的活動情況應(yīng)允許新聞媒體依法采訪、報道和評論。美國《行政機關(guān)會議公開法》和《美國聯(lián)邦行政程序法》(1946 年)都直接或間接地反映了這一原則。公開原則在我國行政法中也逐步得到重視,《行政處罰法》第四條也明確規(guī)定:“行政處罰遵循公開、公正原則”。作為行政檢查行為,其檢查結(jié)論或了解的事實往往會作為相應(yīng)的行政行為的直接證據(jù),因而對行政公開的要求更為嚴格。目前,我國還沒有制定統(tǒng)一的《行政檢查法》和《行政程序法》,但是對于行政檢查的規(guī)定,見諸于許多法律文件中,其中不乏行政公開的規(guī)定。如《行政處罰法》就作出相應(yīng)規(guī)定,如行政機關(guān)在進行調(diào)查或者進行檢查時,執(zhí)法人員不得少兩人,并應(yīng)當向當事人或者有關(guān)人員出示證件,詢問或者檢查筆錄應(yīng)當如實制作筆錄,并經(jīng)相對人確認無誤后簽名或者蓋章。在檢查中,行政機關(guān)如須對證據(jù)進行抽樣取證或登記保存,應(yīng)由當事人在場,對抽樣取證或登記保存抽樣取證或登記的物品必須開列清單,一式兩份,由執(zhí)法人員、當事人簽名或者蓋章,這也是法律對檢查措施必須公開進行的程序性規(guī)定。

二、公正原則

行政檢查雖然不直接為相對人設(shè)定權(quán)利和義務(wù),但行政檢查獲得信息可能會對其后續(xù)的行為產(chǎn)生影響,這就要求行政機關(guān)工作人員在進行行政檢查時,符合下列要求:其一、依法檢查,不偏私。嚴格遵守法律規(guī)定,依法辦事雖然是依法行政的要求,但同時也是公正原則的要求。因為法律不是確定某一個人的特殊利益,不是針對某一個人或某幾個人的,而是針對人們整體,確定人們整體利益的。因此,它不會對處于同樣情況的人們,做出不同的規(guī)定。例如,在同樣的情況下,對不同的行政主體采取不同的檢查措施,做出不同的檢查結(jié)論。法律是一視同仁的,行政機關(guān)如果離開法律辦事,就可能因感情或其他因素而不一視同仁,就可能同樣情況不同對待,從而出現(xiàn)不公正。其二、自己不得作為自己案件的法官。所謂“自己不做自己的法官”,就是行政機關(guān)及其工作人員處理涉及與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或裁決與自己有利害關(guān)系的爭議,應(yīng)主動回避或應(yīng)當事人的申請回避。在西方國家,“自己不做自己的法官”是正當程序的首要要求,根據(jù)這一要求,行政機關(guān)檢查人員與被檢查的相對人存在利害關(guān)系的,檢查人員應(yīng)該回避或者相對人有權(quán)要求檢查人員予以回避。如我國《財政檢查工作辦法》第十條規(guī)定:“檢查人員與被檢查單位或個人有直接利害關(guān)系的,應(yīng)當回避。被檢查人認為檢查人員與自己有利害關(guān)系的,可以要求檢查人員回避?！?/p>

三、比例原則

比例原則源自法治國家原則,在理論上被視為具有憲法位階,得以用來制約立法權(quán)及行政權(quán)甚至司法權(quán),以避免各個權(quán)力行使的恣意及逾越,是為調(diào)和公益與私利,達到實質(zhì)正義的一種法則。在行政法領(lǐng)域,比例原則的基本含義是行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益,如為實現(xiàn)目標可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時,應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,保持二者處于適度的比例。通常來說,比例原則包括適當性原則、必要性原則及狹義比例原則三項原則。適當性原則,是指行政機關(guān)所采取的方法,必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于目的的達成,并且為正確的手段。也就行政機關(guān)選擇的手段,必須是能夠達成行政目的的手段,否則即為違法。必要性原則,又稱侵害最少原則,是指行政機關(guān)就同樣可以達成行政目的的多種方法中,必須選擇附帶不利益最小的方法實施。狹義的比例原則是一個抽象而非具體性的概念,在德國實務(wù)的運作中,認為有三項重要因素應(yīng)該加以考慮:(1)人格尊嚴不可侵害的保護;(2)公益的重要性的考慮——因此對基本權(quán)利侵害越深時,該規(guī)范所欲維護的公益必須要更重要;(3)手段的適合性程度的衡量——在什么樣的程度與范圍中,手段有助于目的的達成。

行政檢查是行使公權(quán)力的行為,亦應(yīng)受到比例原則的拘束。立法者為了實現(xiàn)所欲達到的行政目的,將適當?shù)臋z查權(quán)授予行政機關(guān)行使,并依照事件的性質(zhì)、所欲維護的公益及檢查可能涉及人民權(quán)利限制的程度,設(shè)計不同的檢查方式及強制力,讓行政機關(guān)靈活運用。如我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第 27 條規(guī)定“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)……根據(jù)銀行業(yè)金融機構(gòu)的評級情況和風(fēng)險狀況,確定對其現(xiàn)場檢查的頻率、范圍和需要采取的其他措施?！睂τ谛姓z查來說,比例原則的要求主要有以下三項:其一、行政機關(guān)擬實施行政檢查,只有認定該行為對于達到相應(yīng)行政目的或目標是必要的,必需的,才能實施。其二、行政機關(guān)擬實施行政檢查時,必須先進行利益衡量,只有通過利益衡量,確認實施該行為可能取得的公益大于可能損害的私益,才能實施。其三、行政機關(guān)實施行政檢查時,當有達成同一目的的多種手段可供選擇,即行政機關(guān)對于檢查進行的方式擁有裁量權(quán)時,則應(yīng)當就具體個案衡量以侵害性最小的手段進行檢查。