《煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全核準(zhǔn)基本要求》解讀

王萬(wàn)生

國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布的AQ1049-2008《煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全核準(zhǔn)基本要求》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)AQ1049),已于2009年1月1日開(kāi)始實(shí)施。這項(xiàng)新的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),為延伸和擴(kuò)展煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管范圍提供了有力的執(zhí)法依據(jù),將在安全生產(chǎn)中發(fā)揮重要作用。

制定的背景和意義

近年來(lái),煤礦建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大、步伐加快,保障了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)煤炭的需求。但也出現(xiàn)了投資過(guò)熱、無(wú)序建設(shè)的苗頭和現(xiàn)象。為使煤礦建設(shè)項(xiàng)目切實(shí)做到安全設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用,在立項(xiàng)審批階段就增加安全要求很有必要。2006年7月16日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)煤炭行業(yè)管理有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2006]49號(hào)),文件規(guī)定:“發(fā)展改革委核準(zhǔn)重大煤炭建設(shè)項(xiàng)目,要征求安全監(jiān)管總局和煤礦安監(jiān)局的意見(jiàn),煤礦安監(jiān)局負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行安全核準(zhǔn)”。這一規(guī)定,既明確了對(duì)安監(jiān)部門(mén)的嚴(yán)格安全把關(guān)要求,又相應(yīng)提高了煤礦安全準(zhǔn)入門(mén)檻,直接體現(xiàn)安全生產(chǎn)工作關(guān)口前移、從源頭治理的精神。AQ1049的出臺(tái),標(biāo)志著安全核準(zhǔn)將邁上規(guī)范化工作軌道。

安全核準(zhǔn)的工作性質(zhì)與定位

煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全核準(zhǔn)不是獨(dú)立的行政許可事項(xiàng),僅是項(xiàng)目核準(zhǔn)的一個(gè)組成部分,煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)不能直接受理建設(shè)單位安全核準(zhǔn)申請(qǐng),只能在政府投資主管部門(mén)受理項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)并書(shū)面征求安全核準(zhǔn)意見(jiàn)時(shí),才能開(kāi)展相應(yīng)的安全核準(zhǔn)工作。

安全核準(zhǔn)與平常的安全“三同時(shí)”既有聯(lián)系又有區(qū)別,不是簡(jiǎn)單重復(fù),而是在項(xiàng)目建設(shè)不同階段,各有側(cè)重又前后呼應(yīng)的行政執(zhí)法行為。安全核準(zhǔn)是在項(xiàng)目可行性研究階段進(jìn)行,主要解決能不能建的問(wèn)題,未通過(guò)安全核準(zhǔn)的將不能通過(guò)項(xiàng)目核準(zhǔn);而安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查是在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段進(jìn)行,主要解決怎么建的問(wèn)題,未通過(guò)安全設(shè)計(jì)審查的將不能開(kāi)工建設(shè);安全設(shè)施竣工驗(yàn)收是在項(xiàng)目完工后、投產(chǎn)前進(jìn)行,未通過(guò)安全驗(yàn)收的將不能投入生產(chǎn)和使用。

核心內(nèi)容

AQ1049篇幅簡(jiǎn)短,特點(diǎn)鮮明。該標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)思想是,通過(guò)地質(zhì)勘查報(bào)告、安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告、可行性研究報(bào)告、建設(shè)單位安全生產(chǎn)業(yè)績(jī)、安全開(kāi)采條件等五個(gè)方面情況,判斷項(xiàng)目安全設(shè)計(jì)依據(jù)充分性、建設(shè)單位安全資格和將要建設(shè)煤礦的安全保障能力,并最終確認(rèn)其是否具備安全開(kāi)發(fā)條件。

(一)安全設(shè)施設(shè)計(jì)的條件和依據(jù)

井田地質(zhì)勘查報(bào)告是煤礦設(shè)計(jì)最基礎(chǔ)技術(shù)資料。地質(zhì)報(bào)告質(zhì)量高低,尤其是涉及開(kāi)采安全的一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否齊全、可靠,將直接影響礦井設(shè)計(jì)的質(zhì)量。鑒于今后煤礦開(kāi)采深度逐步增加、安全條件日趨復(fù)雜,煤礦設(shè)計(jì)對(duì)地質(zhì)勘查資料的要求也越來(lái)越高,但是,目前許多建設(shè)單位已經(jīng)掌握、即將用于建設(shè)開(kāi)發(fā)的地質(zhì)資料,不同程度地存在審批手續(xù)不全、或缺少必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與安全內(nèi)容等問(wèn)題,影響著下一步設(shè)計(jì)工作,應(yīng)該在立項(xiàng)審批時(shí)嚴(yán)格把關(guān)。

設(shè)計(jì)規(guī)范要求,只有達(dá)到勘探級(jí)別的地質(zhì)報(bào)告才能作為大中型煤礦設(shè)計(jì)依據(jù),所以本標(biāo)準(zhǔn)4.1.1提出,井田地質(zhì)勘查程度必須達(dá)到勘探級(jí)別,提交的地質(zhì)報(bào)告要經(jīng)過(guò)規(guī)定部門(mén)(機(jī)構(gòu))的評(píng)審和備案,使得從中引用的數(shù)據(jù)和結(jié)論比較可靠并具有相應(yīng)的法律效力。

在此基礎(chǔ)上,還要做到:煤層瓦斯參數(shù)要齊全,對(duì)礦井瓦斯等級(jí)和煤與瓦斯突出可能性要進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià),可采煤層的煤塵爆炸性、自燃傾向性要基本確定,礦井水文地質(zhì)條件、露天礦邊坡穩(wěn)定性、老窯及采空區(qū)積水等情況要一一查明,為此,標(biāo)準(zhǔn)專(zhuān)門(mén)列出了4.1.2、4.1.3、4.1.4、4.1.5、5.6.1條內(nèi)容。這在DZ/T0215-2002《煤、泥炭地質(zhì)勘查規(guī)范》中均有明確規(guī)定,是礦井設(shè)計(jì)的主要依據(jù),也是最起碼的安全要求。如果井田地質(zhì)報(bào)告沒(méi)有按規(guī)定評(píng)審、備案,反映礦井瓦斯、自燃、水害等主要災(zāi)害情況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、不全面,或者沒(méi)有進(jìn)行必要的安全論證和闡述的,必須進(jìn)行補(bǔ)充完善,否則不能通過(guò)安全核準(zhǔn)。

(二) 建設(shè)單位安全資格

煤炭工業(yè)是典型的高危行業(yè),僅靠先進(jìn)的裝備、外聘幾個(gè)技術(shù)專(zhuān)家,無(wú)法保證煤礦采掘活動(dòng)的正常運(yùn)行,特別是安全生產(chǎn)。開(kāi)發(fā)建設(shè)煤礦的企業(yè)應(yīng)具備一定前提條件,要設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻,這是促使煤礦安全狀況發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)的需要。近年來(lái)煤炭需求緊張,許多煤炭行業(yè)外的企業(yè)和個(gè)人紛紛投資煤礦建設(shè)。由于這些企業(yè)缺少相關(guān)的煤礦管理人員和技術(shù)人員,沒(méi)有煤礦建設(shè)和生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn),因此發(fā)生事故的可能性大大增加,尤其是開(kāi)發(fā)建設(shè)災(zāi)害嚴(yán)重的礦井,更加沒(méi)有安全保證,成為煤礦安全生產(chǎn)重大隱患。本標(biāo)準(zhǔn)第4.4.1、4.4.2條規(guī)定,建設(shè)單位要提供經(jīng)省級(jí)煤炭行業(yè)管理部門(mén)確認(rèn)、反映企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)煤礦安全生產(chǎn)業(yè)績(jī)的書(shū)面報(bào)告;同時(shí),參考其他行業(yè)先進(jìn)有效的管理運(yùn)行機(jī)制,從兩個(gè)方面規(guī)定了開(kāi)辦煤礦最基本的安全資格:

1.具備基本的安全生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)(第5.2.1條)

開(kāi)發(fā)建設(shè)災(zāi)害嚴(yán)重礦井,必須由具有相應(yīng)災(zāi)害類(lèi)型礦井安全管理經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)的煤炭企業(yè)承擔(dān)。要說(shuō)明的是,災(zāi)害嚴(yán)重礦井的范圍不僅指高瓦斯、煤與瓦斯突出、容易自然發(fā)火、水文地質(zhì)條件復(fù)雜幾種,還應(yīng)包括可能造成重大傷害事故的其他情況,如沖擊地壓等;開(kāi)發(fā)建設(shè)災(zāi)害嚴(yán)重礦井,其建設(shè)單位應(yīng)以相應(yīng)的煤礦企業(yè)為主體,至少也要有該類(lèi)煤礦企業(yè)參與。

2.安全業(yè)績(jī)良好(標(biāo)準(zhǔn)第5.2.2條、5.2.1條)

對(duì)發(fā)生重大和特別重大事故的建設(shè)單位在申報(bào)新的煤礦建設(shè)項(xiàng)目作出時(shí)間限制,實(shí)際上是一種安全懲罰措施,目的是為了督促這些企業(yè)盡快彌補(bǔ)安全管理漏洞、提高安全防范能力,是安全生產(chǎn)“優(yōu)生優(yōu)育”的體現(xiàn)。要注意的是,與事故單位(礦井一級(jí))不屬同一個(gè)上級(jí)法人單位的企業(yè)不受此限制。

(三) 礦井安全開(kāi)采的基礎(chǔ)條件

實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn),離不開(kāi)采掘部署的科學(xué)合理、技術(shù)裝備的先進(jìn)適用、企業(yè)管理的嚴(yán)格高效。為使新建或改擴(kuò)建礦井在立項(xiàng)階段就打好安全基礎(chǔ),創(chuàng)造有利的安全開(kāi)采條件。本標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面內(nèi)容。

1.安全開(kāi)采開(kāi)行性

在現(xiàn)有科技、管理水平下,礦井開(kāi)發(fā)建設(shè)中是否存在無(wú)法消除、無(wú)法有效控制的煤礦災(zāi)害因素。標(biāo)準(zhǔn)第4.3.2條專(zhuān)門(mén)回答了這一問(wèn)題。

2.礦井瓦斯等級(jí)

由于建井前掌握的地質(zhì)資料不全、不準(zhǔn),一些礦井投產(chǎn)后相繼出現(xiàn)瓦斯升級(jí)現(xiàn)象,但由于企業(yè)盲目追求經(jīng)濟(jì)效益,不愿增加必要的安全成本,存在僥幸心理,仍然堅(jiān)持原有的安全設(shè)防等級(jí),埋下諸多安全隱患。河南省大坪煤礦就是因?yàn)闆](méi)有正視高瓦斯礦已演變?yōu)椤巴怀觥边@一現(xiàn)實(shí),終在2004年發(fā)生了“10·20” 特別重大瓦斯爆炸事故,造成148人死亡。

為避免這些悲劇重演,減少企業(yè)二次投入帶來(lái)的損失,從根本上解決煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)中礦井瓦斯等級(jí)定位不準(zhǔn),制定的防治瓦斯災(zāi)害措施針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題,《關(guān)于嚴(yán)格審查瓦斯災(zāi)害嚴(yán)重的煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)的通知》(煤安監(jiān)監(jiān)察[2006]54號(hào))要求:“井田內(nèi)局部瓦斯富集,富集區(qū)域相對(duì)瓦斯涌出量達(dá)到10m3/t以上的,應(yīng)按高瓦斯礦井設(shè)計(jì);井田地質(zhì)勘查報(bào)告認(rèn)為井田內(nèi)存在突出危險(xiǎn)性煤層的,按煤與瓦斯突出礦井設(shè)計(jì);根據(jù)井田地質(zhì)勘查報(bào)告,部分煤與瓦斯突出參數(shù)超標(biāo),且周邊有突出礦井的,按煤與瓦斯突出礦井設(shè)計(jì);經(jīng)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局授權(quán)單位論證,認(rèn)為井田內(nèi)煤層有突出可能的,按煤與瓦斯突出礦井設(shè)計(jì)”,據(jù)此形成了標(biāo)準(zhǔn)的第5.5.1、5.5.2、5.5.3和5.5.4條相關(guān)內(nèi)容。

3.礦井設(shè)計(jì)規(guī)模

煤(巖)與瓦斯(二氧化碳)突出,是最為嚴(yán)重的礦井災(zāi)害,在突出機(jī)理、防治技術(shù)等方面至今還有許多未能破解的難題,因此,許多國(guó)家已經(jīng)不再開(kāi)采有突出危險(xiǎn)的煤層。多年來(lái),我國(guó)在突出煤層開(kāi)采實(shí)踐中摸索和積累了寶貴經(jīng)驗(yàn),在投入到位、管理嚴(yán)格條件下,防范惡性傷亡事故發(fā)生并非遙不可及。通過(guò)深入調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn),得出如下共識(shí):從保障安全角度出發(fā),開(kāi)采有突出危險(xiǎn)煤層的礦井,規(guī)模太小,則經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限,技術(shù)管理力量薄弱,不能有效保證安全投入;規(guī)模太大,將使井下生產(chǎn)系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)復(fù)雜,用人多,不符合建設(shè)安全高效礦井發(fā)展方向,安全風(fēng)險(xiǎn)加大。綜合考慮不同礦區(qū)實(shí)際,經(jīng)反復(fù)測(cè)算,確定了第5.3.1條內(nèi)容,即“新建煤與瓦斯突出礦井,設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力應(yīng)在45萬(wàn)t/a及以上,但不得高于500萬(wàn)t/a,布置回采工作面?zhèn)€數(shù)不得超過(guò)2個(gè)(不包括開(kāi)采保護(hù)層的工作面?zhèn)€數(shù))”。在第5.3.2、5.3.3兩條,要求高瓦斯、低瓦斯礦井最大生產(chǎn)能力不能超過(guò)800萬(wàn)t/a、1500萬(wàn)t/a,也是出于簡(jiǎn)化生產(chǎn)系統(tǒng)(布置回采工作面?zhèn)€數(shù)不得超過(guò)2個(gè)),便于安全管理考慮所致。

4.與周邊礦井關(guān)系

近年來(lái),因小煤礦開(kāi)采不正規(guī)而影響其他煤礦安全生產(chǎn)的問(wèn)題有所改觀,但仍未徹底杜絕,為防止將這種安全問(wèn)題帶到新的生產(chǎn)煤礦中去,在第5.6.2、5.6.3條,要求煤礦建設(shè)項(xiàng)目所在井田范圍內(nèi)(含垂直方向上相互影響安全生產(chǎn)的范圍)不能有其他生產(chǎn)礦山。

5.主要安全措施是否全面、可靠

可行性研究報(bào)告是煤礦設(shè)計(jì)的第一階段,主要內(nèi)容一經(jīng)確定,將要影響到礦井開(kāi)采的整個(gè)服務(wù)年限范圍。本標(biāo)準(zhǔn)第4.2.3條要求,高瓦斯和有煤與瓦斯突出危險(xiǎn)的煤礦必須編制瓦斯抽采方案,這是其他規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)中從未涉及的新內(nèi)容,主要是為了保證新建礦井實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主、先抽后采、先治后采。其抽采方案要包括以下主要內(nèi)容:

一是礦井瓦斯災(zāi)害程度及采取抽采措施必要性分析;二是煤層瓦斯抽采基礎(chǔ)參數(shù)及抽采難易程度分析;三是抽采方式(地面、井下等)比較和選擇;四是抽采應(yīng)達(dá)到的效果;五是瓦斯利用可行性分析及其實(shí)現(xiàn)途徑。

本標(biāo)準(zhǔn)適用于國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局對(duì)大型煤礦建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行安全核準(zhǔn)。其他項(xiàng)目的安全核準(zhǔn),有關(guān)地方煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)可參照?qǐng)?zhí)行。

編輯林 靜