行政問責(zé)制的困境

胡文靜

摘要本文指出當(dāng)前我國的問責(zé)制度化水平還比較低,面臨著一系列問題,進(jìn)一步規(guī)范和完善行政問責(zé)制是我國政治文明建設(shè)的必由之路。

關(guān)鍵字行政問責(zé)制 行政首長 職業(yè)文官 救濟(jì)制度

中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-218-01

行政學(xué)中的行政責(zé)任是指“政府及其構(gòu)成主體行政官員(公務(wù)員)因其公權(quán)地位和公職身份而對(duì)授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任”①包括法律責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。

關(guān)于什么是問責(zé)制,我國法律、法規(guī)中并沒有統(tǒng)一的解釋,中央的文件也沒有界定這一概念,我國學(xué)者也是見仁見智。在此引用周亞越教授的觀點(diǎn)“問責(zé)制簡單的說就是追究責(zé)任的制度,它是指特定的問責(zé)主體針對(duì)公共責(zé)任承擔(dān)者承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。這里的公共責(zé)任承擔(dān)者主要包括政府、執(zhí)政黨以及政府和黨內(nèi)的官員,等等”②

當(dāng)前,我國提出的建立責(zé)任政府是與“主權(quán)在民”思想和代議民主制的產(chǎn)生相聯(lián)系的。我國憲法開宗明義的寫到“國家的一切權(quán)力屬于人民”,各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政權(quán)力是人民授予的。在人民和政府、行政官員之間是一種委托——代理關(guān)系,政府作為一個(gè)整體對(duì)人民負(fù)責(zé)。

建立行政問責(zé)制正在成為中國新一輪政治改革和政府管理改革的焦點(diǎn)。當(dāng)前我國問責(zé)制所面臨的困境主要包括:

一、行政首長負(fù)責(zé)制與民主集中制之間的矛盾

行政問責(zé)制是以行政首長負(fù)責(zé)制為邏輯起點(diǎn)的,然而,在實(shí)際的政治運(yùn)作過程中,政府是以民主集中制為運(yùn)作機(jī)制的。一方面,我國憲法規(guī)定政府機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。這就意味著行政首長擁有所管轄領(lǐng)域內(nèi)公共事務(wù)的最后決定權(quán),擁有指揮命令及監(jiān)督下屬的權(quán)力,當(dāng)其所做決策出現(xiàn)失誤,對(duì)公共利益造成損害時(shí),就必須對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的過失承擔(dān)責(zé)任;另一方面,黨章、黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨員紀(jì)律處分條例等黨內(nèi)法規(guī)又規(guī)定了重大決策必須遵循民主集中制的原則,也就是采用合議制的方式來做出決定。在票決制決定公共事務(wù)時(shí),行政首長的決定也只是普通一票,并不能影響最終做出的決定。

當(dāng)“獨(dú)占性權(quán)力”和“共享性權(quán)力”③沒有各自明確的使用范圍時(shí),就有可能導(dǎo)致問責(zé)不公或無法真正問責(zé)。

二、職業(yè)文官導(dǎo)致追究責(zé)任阻力增大

在西方,官員一般分兩類:一類是“候鳥官員”——政務(wù)官;另一類是“常駐官員”——職業(yè)文官。政黨能否在選舉中獲勝對(duì)于政務(wù)官能否進(jìn)入政壇至關(guān)重要。而職業(yè)文官從事的是事務(wù)類或技術(shù)類的工作,他們不屬于任何黨派,也沒有義務(wù)對(duì)任何政黨負(fù)責(zé)。其中,政務(wù)官既要對(duì)集體決策、管理、執(zhí)行中出現(xiàn)的重大失誤或影響政府運(yùn)行、聲譽(yù)、形象、信任等個(gè)人能力、言論、形象與品行等承擔(dān)直接責(zé)任或連帶責(zé)任,這是對(duì)政務(wù)官所提出來的特殊價(jià)值要求。④這些政務(wù)官在從政之前往往有自己的職業(yè),他們即使被問責(zé)退出政壇后仍然能夠繼續(xù)在社會(huì)中找到自己的角色與位置,政治家往往只是其特定階段的一種身份。

在我國,政府官員往往兼政務(wù)官與事務(wù)官于一身。他們既以此作為其終身職業(yè);同時(shí)又是政務(wù)官,他們的政治生命與政黨緊密相關(guān),要對(duì)政黨負(fù)責(zé)。這就使得一旦他們因其做出的決策損害了公共利益而被問責(zé)后,在社會(huì)上很難重新找到自己的社會(huì)角色;或者即使找到了新的社會(huì)角色也會(huì)面臨社會(huì)各方面的重重壓力。所有的這些因素?zé)o疑都會(huì)增加行政問責(zé)的難度。

三、行政問責(zé)事由主要局限于意外事故問責(zé)

當(dāng)前涉及的問責(zé)案件主要是嚴(yán)重的生產(chǎn)安全事故、生命安全公事故、突發(fā)性災(zāi)難、重大食品衛(wèi)生事件、腐敗案件、拆遷事件以及嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)案件。⑤采取的方式主要是事后迫于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各種社會(huì)團(tuán)體、新聞?shì)浾摰膲毫Χ鴨栘?zé)。形成鮮明對(duì)比的是西方國家的問責(zé)范圍,絕非僅限于出現(xiàn)重大事故、損失等明顯的過失行為,而是包括對(duì)行政效能、行政效率、行政質(zhì)量、政府形象等造成重大影響或可能造成潛在影響的行為(包括個(gè)體行為,如政務(wù)官無能、不誠實(shí)等能力與品行問題)。對(duì)于直接危及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,影響社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的重大災(zāi)難或傷亡事故的問責(zé)當(dāng)然是非常必要的,而且應(yīng)加大問責(zé)力度,以達(dá)到警示作用。但是,如果把問責(zé)僅僅局限于這一類“非常態(tài)事件”上,那問責(zé)的內(nèi)涵與外延就都被大大的縮小了。

四、行政問責(zé)制救濟(jì)制度缺失

由于在問責(zé)過程中的各種因素使得問責(zé)難免出現(xiàn)偏差和失誤,為了避免這種情況的出現(xiàn),應(yīng)該盡快建立一套成熟健全的行政問責(zé)救濟(jì)制度,否則可能會(huì)使問責(zé)在制度化構(gòu)建過程中陷入新的困境。官員問責(zé)的客體與現(xiàn)存的行政救濟(jì)法規(guī)的對(duì)象存在著較大的錯(cuò)位。因此,對(duì)于問責(zé)失范的救濟(jì)就顯得尤為重要,這也是依法行政原則的必然要求。

當(dāng)前,隨著中央及各級(jí)地方政府對(duì)一些行政官員的重大過失行為的責(zé)任追究及一些地方政府問責(zé)辦法的相繼出臺(tái),行政問責(zé)制作為當(dāng)代中國社會(huì)主義政治體制改革的制度創(chuàng)新,登上我國的政治舞臺(tái)。但是,我們也應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到,這一制度的問題也是存在的,而且隨著問責(zé)實(shí)踐的深入這些問題越發(fā)成為阻力。筆者認(rèn)為,探究問題的本質(zhì)是解決問題的前提,如果能真正把握問題的癥結(jié)所在,問題的解決也就水到渠成了。

注釋:

①張國慶.行政學(xué)概論.北京大學(xué)出版社.2000年版.第486頁.

②③④⑤周亞越.行政問責(zé)制研究.中國檢察出版社.2006年版.第33頁,第263頁,第169頁,第257頁.

參考文獻(xiàn):

[1]張成福.責(zé)任政府論.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào).2000(2).

[2]司林波.政府問責(zé)制建設(shè)中的困境及其破解.2008(6).