論行政主體與行政分權

朱保軍 倫春燕

摘要行政主體不單純是一個理論概念,而且也是一個法律概念。行政主體是行政法學理論對實施行政管理活動的行政機關、法律規(guī)范授權組織的歸納與概括而形成的,是指享有行政權、能以自己的名義實施行政行為、并能獨立承擔該行政行為所產(chǎn)生的法律效果的社會組織。行政分權問題就是行政權的資格享有者與行政權限分配問題。研究行政主體與行政分權有助于我們理解現(xiàn)實社會的行政權力的分配與責任的承擔,提高社會的行政理念與行政效率。

關鍵詞行政主體 行政分權 行政責任 行政效率

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-215-01

行政主體與行政分權問題,就是行政權的資格享有者與行政權限分配問題。誰享有行政權?行政權的權限又如何分配?行政行為造成相對人的損害應當由誰來承擔責任,承擔的責任范圍如何界定?這是行政法首要規(guī)范的問題。行政主體與行政分權理論,在行政法中具有重要的地位,它是理解行政權主體、行政復議被申請人、行政賠償范圍、行政訴訟被告、國家賠償義務機關、國家賠償范圍等概念的前提和基礎。

一、行政主體的內(nèi)涵及性質(zhì)

行政主體是行政法學理論對實施行政管理活動的行政機關、法律規(guī)范授權組織的歸納與概括而形成的,是指享有行政權、能以自己的名義實施行政行為、并能獨立承擔該行政行為所產(chǎn)生的法律效果的社會組織。

行政主體不單純是一個理論概念,而且也是一個法律概念。雖然至今法律規(guī)范中尚無這一直接專用語,但行政法學中的行政主體不是一個純理論化的概念。一方面,這是根據(jù)行政法律制度對實施行政管理活動的組織的法律規(guī)定與要求的總結與提煉,如行政復議與行政訴訟法律制度對行政行為主體要求的規(guī)定等;另一方面,對行政主體概念的理解及其條件、范圍的界定,又將直接涉及到行政主體在行政執(zhí)法與行政裁判制度中的確認與適用,決定著行政法律關系的判定、行政行為的效力及法律責任的承擔。也有學者認為,在我國行政主體不是法律概念,而主要是一種行政法學的概念,它是行政法學為研究行政法律關系而對關系參加人進行抽象而創(chuàng)制的概念。

然而,理論上的這一概念在實踐中如何運用,如何判斷一個組織是否為行政主體?這就必須有一個具體的判斷標準,也就是行政主體自身固有并區(qū)別于其他概念的特征。1.行政主體必須是行政職權的享有者。2.行政主體必須是行政活動的實施者,且必須在法律上能以自己的名義實施行政活動。3.行政主體必須是行政責任的承擔者。

二、行政分權的理論內(nèi)涵及現(xiàn)實依據(jù)

行政分權包括縱向分權與橫向分權,前者指同一行政主體內(nèi)部的行政權利的行使權限,即行政主體內(nèi)部的分工,一個主體內(nèi)部各部門對在同一行政權限范圍內(nèi)具體行使哪些行政權力。后者指各個指行政主體之間行政權限的劃分,即哪些行政主體在怎樣的行政權限內(nèi)行使哪些權利。例如,上下級行政機關的權力配置就是縱向的行政分權。不同行政機關的權力配置就是橫向的行政分權。它們都包括兩方面的含義,一是要有不同的行政主體。二是要給不同的行政主體分配不同的行政權限。從我國的行政法的相關規(guī)定上我們可以看出我國的行政主體大致包括一下幾類:1.中央國家行政機關。具體指國務院及其組成部門和具有行政管理職權的專門機構。2.地方國家行政機關。3.法律、法規(guī)授權的組織。行政分權在我國最好的一個體現(xiàn)就是,行政主體中包括這一類:法律、法規(guī)授權的組織。我國行政法上法律、法規(guī)授權的組織,是指根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,可以以自己的名義從事行政管理活動、參加行政復議和行政訴訟并承擔相應法律責任的非政府組織。

三、行政分權的意義

“行政分權”是現(xiàn)代行政管理制度最基本的原則之一。從目的上看,只有將國家的行政權科學合理地分配給各個社會肌體,才能保持社會的平衡、穩(wěn)定和活力,這也是我國社會主義法治國家建設的重要目標。

強調(diào)行政分權的另一項重要的目的在于約束行政權更好的維護公共利益。只有進行行政分權才能界定行政主體之間的權力界限,才能比較明確的確定行政復議的被申請人與行政訴訟被告。

行政分權是適應現(xiàn)代行政主體多元化發(fā)展趨勢的需要。在行政法學上,行政主體概念的實質(zhì)意義在于探求、概括行政職能最終落實的權利義務主體,即“行政所由出的主體”。

四、我國行政分權的局限性與解決方式

我國的行政分權主要是縱向的分權,這種體制難以適應經(jīng)濟社會追求高效率的發(fā)展需求,也容易造成行政效率的低下與行政主體的權責不統(tǒng)一的現(xiàn)象,嚴重制約著經(jīng)濟社會的發(fā)展。雖然在我國行政主體與行政分權關系的一個最具代表性的體現(xiàn)就是行政權利可以委托給其他組織行使。但是受委托的組織不具有行政主體地位,這種模式在一定程度上提高了行政效率,但仍然與現(xiàn)代社會的發(fā)展形勢不相適應。伴隨著社會的發(fā)展,行政已由“公共權力”走向“公共服務”,面對這種變遷所引發(fā)的公共職能的擴張,傳統(tǒng)的行政方式已無法適應紛繁復雜的現(xiàn)代社會需求,為適應形勢的需要,調(diào)整、增設政府管理方式已成當務之急。以法國為例,公務管理方式的多樣化成為法國現(xiàn)代行政管理的重要特征,除傳統(tǒng)的由行政機關直接實施公務管理外,還出現(xiàn)了許多新型的管理方式,諸如:設立專門的公務法人進行管理;特許私人管理;設立公有商業(yè)公司、公私合營公司等私法組織進行管理等。在這些管理方式中,既有公法組織的管理活動又有私法組織的管理活動,既有公法意義上的活動方式又有私法意義上的活動方式,從組織形態(tài)與行為方式兩個方面體現(xiàn)出現(xiàn)代行政的多樣化與靈活化。也表現(xiàn)出了行政權利的分配。

參考文獻:

[1]吳庚.行政法之理論與實用.自版.1996年版.

[2]王名揚.法國行政法.中國政法大學出版社.1989年版.