民事執(zhí)行檢察監(jiān)督芻議

林 菲

摘要當(dāng)前由于我國(guó)在民事執(zhí)行方面的法律監(jiān)督存在著立法缺失,從而導(dǎo)致民事執(zhí)行中的違法現(xiàn)象比較嚴(yán)重,群眾對(duì)“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”也是反映強(qiáng)烈。為此必須建立有效的法律監(jiān)督機(jī)制,而在我國(guó)檢察監(jiān)督是最為有效的法律監(jiān)督形式。本文擬結(jié)合新《民事訴訟法》,對(duì)目前基層檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的困境、建立民事執(zhí)行法律監(jiān)督機(jī)制的必要性及民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建進(jìn)行初步的分析、探討。

關(guān)鍵詞民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 基層檢察機(jī)關(guān)

中圖分類號(hào):D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-155-02

民事執(zhí)行是民事訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié),權(quán)利人的民事權(quán)利只有通過(guò)執(zhí)行,才能得以實(shí)現(xiàn)。目前,“執(zhí)行難,執(zhí)行亂”一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn),也一直困擾著司法界。影響法院執(zhí)行難的原因除了我國(guó)法律制度上存在的缺陷外,沒(méi)有對(duì)民事執(zhí)行進(jìn)行適度而有力的檢察監(jiān)督也是一個(gè)很重要的原因。從實(shí)踐來(lái)看,對(duì)民事執(zhí)行法院內(nèi)部的監(jiān)督往往流于形式,檢察監(jiān)督目前又處于起步階段。缺乏監(jiān)督,不僅極易導(dǎo)致司法權(quán)濫用,也時(shí)時(shí)導(dǎo)致對(duì)群眾利益的侵害。時(shí)下應(yīng)完善對(duì)法院民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的立法,明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,以確保國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。筆者現(xiàn)就基層檢察院如何進(jìn)一步改革和完善對(duì)法院執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督,擬作探討。

一、當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的困境

(一)法律規(guī)定不明確,導(dǎo)致民事執(zhí)行檢察監(jiān)督陷入尷尬

民事執(zhí)行監(jiān)督的法律規(guī)定,主要體現(xiàn)在我國(guó)《民事訴訟法》和最高法的司法解釋當(dāng)中。《民事訴訟法》第14條規(guī)定,“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”這里的法律監(jiān)督限于“審判活動(dòng)”,是否包括民事執(zhí)行活動(dòng),成為爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。《民事訴訟法》關(guān)于民事執(zhí)行程序有34個(gè)條文,但未涉及執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)題。最高法的司法解釋《關(guān)于人民法院民事執(zhí)行工作若干規(guī)定》中,盡管用專章對(duì)民事執(zhí)行的監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)范,也只是限于在人民法院內(nèi)部實(shí)行上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督,屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇。最高人民法院出臺(tái)司法解釋,單方面限制檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行中的裁定的監(jiān)督權(quán),既違反了民事訴訟法的立法精神,也違背了全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》和《中華人民共和國(guó)立法法》。①由于立法上的缺陷,審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在檢察監(jiān)督范圍問(wèn)題上存在認(rèn)識(shí)分歧,使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能在民事訴訟的執(zhí)行階段無(wú)從得到體現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)中的違規(guī)、違法操作也顯得無(wú)可奈何。而執(zhí)行中的問(wèn)題日趨嚴(yán)重,使得法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性受到影響。

(二)目前檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能弱化,導(dǎo)致民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作得不到重視

我國(guó)憲法和法律賦予了人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán),但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)所必需的保障措施規(guī)定的并不完善。從我們經(jīng)歷的民事檢察實(shí)踐來(lái)看,由于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》對(duì)民事法律監(jiān)督程序未作出具體規(guī)定,最高人民法院和最高人民檢察院也未就該問(wèn)題作出統(tǒng)一的司法解釋,在一定程度上使檢察機(jī)關(guān)的民事法律監(jiān)督難以到位。作為監(jiān)督對(duì)象的審判機(jī)關(guān)認(rèn)為法律監(jiān)督聊勝于無(wú),而檢察機(jī)關(guān)也自視為輔助性業(yè)務(wù),未給予足夠的重視。實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時(shí),審判機(jī)關(guān)也往往以司法解釋形式限制檢察機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督的范圍。

二、建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的必要性

對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督,法檢兩家和學(xué)界一直存在爭(zhēng)議,主要有肯定論和否定論、全面監(jiān)督和有限監(jiān)督之爭(zhēng)。爭(zhēng)論焦點(diǎn)主要是《民事訴訟法》第14條規(guī)定的“審判活動(dòng)”是否包括執(zhí)行程序。其實(shí),我國(guó)《憲法》第一百二十九條明確規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這里并未對(duì)法律監(jiān)督的范圍進(jìn)行限定,其職責(zé)必然地要覆蓋刑事、民事和行政訴訟的全過(guò)程,當(dāng)然包括民事執(zhí)行程序。建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度具有充分的憲法依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要性。

(一)民事執(zhí)行權(quán)的本質(zhì)要求確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督

民事執(zhí)行權(quán)是一種具有強(qiáng)制性的國(guó)家公權(quán)力?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！乐篂E用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。②正是由于權(quán)力與生俱來(lái)的侵略性、擴(kuò)張性與腐蝕性,因此,對(duì)猶如“洪水猛獸”的權(quán)力,無(wú)論其大小與性質(zhì)都必須加強(qiáng)監(jiān)督。③而“現(xiàn)行的執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)制不完善,關(guān)鍵的問(wèn)題是對(duì)執(zhí)行權(quán)的行使缺少有效的監(jiān)督制約,個(gè)人說(shuō)了算,很多問(wèn)題就發(fā)生在這個(gè)過(guò)程中。我們的執(zhí)行法官占全國(guó)法院工作人員的十分之一,發(fā)生的問(wèn)題卻占了三分之一,這不是偶然的現(xiàn)象,是一個(gè)必然的結(jié)果”。④同時(shí),執(zhí)行過(guò)程中,執(zhí)行主體權(quán)力較大,且行使隨意性較強(qiáng),侵犯當(dāng)事人權(quán)益的情況屢屢發(fā)生,而當(dāng)事人或利害關(guān)系人卻無(wú)法通過(guò)有效的程序、制度來(lái)獲得救濟(jì)。確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督,通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的介入:一方面對(duì)執(zhí)行權(quán)濫用的傾向進(jìn)行有效預(yù)防、遏制。另一方面對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利起到一定程度的補(bǔ)強(qiáng)作用。同時(shí),法院的所謂內(nèi)部監(jiān)督,其實(shí)是法院自己監(jiān)督自己,既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員,效果可想而知。黨政機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)等監(jiān)督主體沒(méi)有程序保障,也是流于形式。

(二)建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是社會(huì)主義法制建設(shè)的需要

十七大報(bào)告指出要加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。法制建設(shè)的主要內(nèi)容就是統(tǒng)一正確實(shí)施憲法和法律。憲法和法律的統(tǒng)一正確實(shí)施,離不開法律監(jiān)督。法律監(jiān)督有多種形式,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院自身以及有關(guān)的社會(huì)力量、訴訟當(dāng)事人都可以實(shí)施監(jiān)督。但比較而言,檢察機(jī)關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督是建立在具有特殊屬性的檢察權(quán)的基礎(chǔ)上的,具有專門性、強(qiáng)制性、權(quán)威性的獨(dú)特功能,是一種最有效的常規(guī)監(jiān)督,其作用不可替代。因此,為完善國(guó)家法制,必須進(jìn)一步完善民行檢察監(jiān)督。

(三)解決民事執(zhí)行難、執(zhí)行亂,構(gòu)建和諧司法需要民事執(zhí)行檢察監(jiān)督

胡錦濤總書記在十七大報(bào)告上指出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。由于我國(guó)在民事執(zhí)行方面的法律監(jiān)督存在著立法缺失,從而導(dǎo)致民事執(zhí)行中的違法現(xiàn)象比較嚴(yán)重。比如執(zhí)行機(jī)關(guān)故意拖延不履行職責(zé),違反法定程序,暗箱操作確定財(cái)產(chǎn)分配方案等。這些問(wèn)題成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),群眾意見(jiàn)非常大?？梢哉f(shuō),失去了檢察監(jiān)督的民事執(zhí)行是不理想的,是違背司法公正精神的。只有將民事執(zhí)行納入到檢察監(jiān)督的正常軌道,才能確保民事執(zhí)行充分體現(xiàn)“司法為民、公平正義”的宗旨和準(zhǔn)則。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建

實(shí)踐中,很多人認(rèn)為確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是要把法院和檢察機(jī)關(guān)對(duì)立起來(lái)。其實(shí),檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,不是干預(yù)、干涉人民法院正常的執(zhí)行活動(dòng),而是為保障民事執(zhí)行活動(dòng)及時(shí)進(jìn)行,保障人民法院執(zhí)行活動(dòng)公正、高效、有序地進(jìn)行。檢察院對(duì)法院的執(zhí)行監(jiān)督不應(yīng)被理解為監(jiān)督與被監(jiān)督的對(duì)抗關(guān)系,而是旨在支持、糾錯(cuò)與共進(jìn)。因此,檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督需要立法的完善,需要科學(xué)的制度安排,需要法檢兩家的通力合作。在目前民事訴訟法尚未修改,全國(guó)人大常委會(huì)也未出臺(tái)相關(guān)立法解釋的情況下,基層檢察院如何開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督,筆者以為:

(一)檢察機(jī)關(guān)與法院在民事執(zhí)行上的相互配合與制約是實(shí)施民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的關(guān)鍵,也是解決當(dāng)前“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”的關(guān)鍵

據(jù)報(bào)道,河南省登封市法院于2006年3月與登封市檢察院共同制定了《關(guān)于對(duì)民事行政執(zhí)行案件實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)》,對(duì)監(jiān)督的范圍、內(nèi)容和方式作出了明確規(guī)定。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的通力配合和監(jiān)督,該院的民事執(zhí)行工作取得了良好效果,全年的執(zhí)結(jié)率高達(dá)98%。⑤在民事執(zhí)行問(wèn)題上,法檢兩院的目的是一致的,都是為了解決人民群眾現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,這需要雙方的協(xié)商、溝通與配合。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行進(jìn)行法律監(jiān)督,是對(duì)法院執(zhí)行工作的支持和幫助,即使查辦了個(gè)別法官的職務(wù)犯罪行為,那也是對(duì)法官隊(duì)伍的一種保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一種協(xié)作,是幫助法院做好執(zhí)行工作,通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作與糾錯(cuò),雙方能夠共同實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的公正與效率。還有,在目前體制下,如果基層檢察監(jiān)督得不到法院支持,筆者以為,基層檢察機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)與政法委的溝通,可以通過(guò)政法委牽頭,協(xié)調(diào)解決民事執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的困境。只要法檢兩部門形成共識(shí)和合力,才能真正的解決民事執(zhí)行中存在的問(wèn)題。

(二)實(shí)踐中把握民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

對(duì)于執(zhí)行監(jiān)督的范圍,理論界有不同意見(jiàn),存在著認(rèn)識(shí)分歧,主要有“全面監(jiān)督說(shuō)”和“有限監(jiān)督說(shuō)”兩種。“全面監(jiān)督說(shuō)”認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿于民事執(zhí)行的全過(guò)程?！坝邢薇O(jiān)督說(shuō)”則認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)只需監(jiān)督已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判是否確有錯(cuò)誤,執(zhí)行人員在執(zhí)行過(guò)程中是否有重大違法行為。筆者贊同“有限監(jiān)督說(shuō)”。筆者以為,在現(xiàn)階段,以基層檢察院民行科的力量,將所有民事執(zhí)行案件納入檢察監(jiān)督范圍不太現(xiàn)實(shí)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督的重點(diǎn),應(yīng)該放在執(zhí)行人員在執(zhí)行過(guò)程中有貪污受賄、徇私舞弊而枉法執(zhí)行的情形。對(duì)于執(zhí)行人員故意不執(zhí)行、拖延執(zhí)行和執(zhí)行不力的情形,檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。概言之,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的重點(diǎn)在于兩方面:亂執(zhí)行和不執(zhí)行。對(duì)于一些有重大影響的案件,檢察機(jī)關(guān)可以派員到執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng),監(jiān)督執(zhí)行過(guò)程是否違法,對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)執(zhí)行法官有違背實(shí)體法或程序法規(guī)定的,可及時(shí)提出糾正意見(jiàn),必要時(shí),可以立案查處。

(三)充分運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪和查辦職務(wù)犯罪的職權(quán),通過(guò)查辦職務(wù)犯罪,對(duì)民事執(zhí)行行為進(jìn)行事后預(yù)防

在目前檢察監(jiān)督法規(guī)尚存在缺漏的情況下,實(shí)施檢察監(jiān)督,必須充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行階段刑事監(jiān)督職能,加大對(duì)執(zhí)行法官在執(zhí)行階段的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判和不作為的立案?jìng)刹榱Χ?這是加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督的重點(diǎn)。根據(jù)《刑事訴訟法》第13條和《民事行政檢察廳關(guān)于貫徹<關(guān)于調(diào)整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知>認(rèn)真做好查辦審判人員職務(wù)犯罪案件工作的意見(jiàn)》的規(guī)定,人民檢察院除反貪局外,民事行政檢察部門對(duì)在辦理民事行政申訴案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行人員在民事行政執(zhí)行中的職務(wù)犯罪,以及相關(guān)聯(lián)的行賄、介紹賄賂犯罪等案件擁有立案?jìng)刹闄?quán)。在目前抗訴、檢察建議遭遇法院司法解釋抵制的情形下,檢察院對(duì)法院執(zhí)行階段職務(wù)犯罪的偵查是比抗訴、檢察建議和促成和解更具有權(quán)威性和震撼力,擁有無(wú)可比擬的法律監(jiān)督效果。檢察院民行部門要充分發(fā)揮這一對(duì)執(zhí)行人員職務(wù)犯罪的立案?jìng)刹槁毮?聯(lián)合反瀆職部門、反貪部門,把執(zhí)行法官在執(zhí)行階段的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的立案?jìng)刹樽鳛楸O(jiān)督重點(diǎn),才能切實(shí)加強(qiáng)對(duì)法院執(zhí)行階段的監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)也要改變將民行檢察監(jiān)督作為檢察院輔助性業(yè)務(wù)的觀念,對(duì)民事執(zhí)行給予足夠的重視,充分發(fā)揮憲法賦予的法律監(jiān)督職權(quán),切實(shí)加強(qiáng)對(duì)民事執(zhí)行的監(jiān)督,為構(gòu)建和諧司法做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

注釋:

①全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》第二條規(guī)定:凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題,由最高人民法院進(jìn)行解釋;凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題,由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。《中華人民共和國(guó)立法法》第42條規(guī)定:法律的解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。法律有以下情況之一的,由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋:(一)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;(二)法律制定后出現(xiàn)的新情況需要明確使用法律依據(jù)的。

②孟德斯鳩.論法的精神(上冊(cè)).商務(wù)印書館.1961年版.第154頁(yè).

③趙鋼.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的程序設(shè)計(jì).檢察日?qǐng)?bào).2007-05-22.

④沈德詠.構(gòu)建執(zhí)行工作新模式.人民法院報(bào).2001-07-23.

⑤民事執(zhí)行監(jiān)督:在合作中實(shí)現(xiàn)公正與效率.檢察日?qǐng)?bào).2008年12月12日.