廣東省農(nóng)村小水電綠色發(fā)展的實(shí)踐與思考

楊 晨

(廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣州 510635)

1 研究背景

1.1 廣東省小水電發(fā)展概況

廣東省是小水電大省，總量大，開(kāi)發(fā)利用率高，工程規(guī)模普遍較小。截至2020年底，廣東省已建50 MW及以下的農(nóng)村小型水電站近萬(wàn)宗，居全國(guó)第一，主要分布于粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)。主要發(fā)展階段如下：

1949—1980年，為解決農(nóng)村電力基礎(chǔ)設(shè)施落后問(wèn)題，改善城鄉(xiāng)用電及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，主要依附防洪、灌溉工程發(fā)展小水電，以大庫(kù)容、小裝機(jī)的壩后式電站為主，分布式區(qū)域供電。以政府投資為主，建成電站占比17%；新增裝機(jī)容量92萬(wàn)kW，占比12%。

1981—1995年，小水電以多種形式開(kāi)發(fā)，建立農(nóng)村區(qū)域電網(wǎng)，發(fā)揮分布式能源優(yōu)勢(shì)，社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧，民營(yíng)企業(yè)逐步發(fā)展。國(guó)家制定“自建、自管、自用”的水電開(kāi)發(fā)方針，以政府投資、農(nóng)民集資投工為主，通過(guò)建設(shè)小水電搞活地方經(jīng)濟(jì)。建成電站占比21%；新增裝機(jī)容量143萬(wàn)kW，占比19%。

1996—2007年，廣東省人大通過(guò)《關(guān)于加快農(nóng)村小水電建設(shè)的決議》《關(guān)于進(jìn)一步扶持農(nóng)村水電發(fā)展的決議》等決議，大力扶持小水電建設(shè)。如新建電站按 500元/kW 給予補(bǔ)助、實(shí)行小水電上網(wǎng)電價(jià)最低保護(hù)價(jià)政策。民營(yíng)企業(yè)成為小水電投資主力軍，以經(jīng)濟(jì)效益為主，兼顧社會(huì)效益。建成電站占比54%；新增裝機(jī)容量356萬(wàn)kW，占比47%。

2008—2016年，大力推進(jìn)民生、平安、綠色、和諧水電建設(shè)，重點(diǎn)開(kāi)展違規(guī)隱患電站整治，強(qiáng)化水電安全監(jiān)管；頒布實(shí)施《廣東省小水電管理辦法》，規(guī)范小水電建設(shè)管理；實(shí)施增效擴(kuò)容改造等。小水電發(fā)展速度不斷下降。

2017年至今，嚴(yán)控小水電新建項(xiàng)目，逐步清退嚴(yán)重影響防洪安全、嚴(yán)重影響生態(tài)等違法違規(guī)電站，大力推動(dòng)綠色小水電示范電站創(chuàng)建，積極探索水電轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。除發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益外，小水電正逐步彌補(bǔ)生態(tài)效益短板。

1.2 小水電綠色發(fā)展背景

在小水電發(fā)展過(guò)程中，小水電作為清潔可再生能源，對(duì)解決農(nóng)村用電、扶貧脫貧、改善生產(chǎn)生活條件、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等發(fā)揮積極作用[1-2]。但受早期發(fā)展理念和技術(shù)、管理水平等局限，部分小水電開(kāi)發(fā)對(duì)河流生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大影響，主要體現(xiàn)在一味索取水資源引水發(fā)電，廠壩間生態(tài)流量不保障[3]，尤其是引水式電站廠壩間河道減水脫流現(xiàn)象明顯。部分小水電站影響生態(tài)環(huán)境問(wèn)題引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

小水電綠色發(fā)展理念就是在對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的深入研究上轉(zhuǎn)變而來(lái)，把發(fā)電的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限制在水資源和水生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)。早在2005年，習(xí)近平同志首次提出“綠水青山就是金山銀山”，指明實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)協(xié)同共生的發(fā)展方式。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展越來(lái)越受到重視，生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)加快推進(jìn)。發(fā)展綠色小水電，是貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念，是堅(jiān)持人水和諧、推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇[4-5]。瑞士、美國(guó)、國(guó)際水電協(xié)會(huì)等在綠色水電制度及配套機(jī)制上都已開(kāi)展相關(guān)工作[6]，我國(guó)在2016 年，由水利部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)綠色小水電發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求到2030年全行業(yè)形成綠色發(fā)展格局。2017年《綠色小水電評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》(SL 752—2017)頒布實(shí)施[7]，明確了綠色小水電評(píng)價(jià)的基本條件、評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)方法，綠色小水電創(chuàng)建進(jìn)行實(shí)質(zhì)性階段。2018年，在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上明確新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的“六項(xiàng)原則”，同年底，水利部、國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家能源局等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作的意見(jiàn)》，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)省份對(duì)小水電生態(tài)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展全面清理整改，加快行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展[8-9]。福建省開(kāi)展了農(nóng)村小水電退出與轉(zhuǎn)型升級(jí)試點(diǎn)工作，并進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償電價(jià)研究[10]。廣東省小水電綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行。

2 廣東省農(nóng)村小水電綠色發(fā)展實(shí)踐成果

2.1 小水電清理整改核查評(píng)估和退出試點(diǎn)

廣東省小水電站基數(shù)大，分布廣、利益主體多元。通過(guò)核查評(píng)估全面了解全省小水電的具體情況，梳理存在問(wèn)題。對(duì)能退出的電站，選取試點(diǎn)開(kāi)展退出工作。2020年6月，廣東省水利廳、發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境廳、林業(yè)局、能源局聯(lián)合部署開(kāi)展小水電清理整改核查評(píng)估和退出試點(diǎn)工作。截至2021年2月底，已基本完成9 932宗小水電站的核查評(píng)估，對(duì)電站按退出、整改、保留3類進(jìn)行分類，完成99宗試點(diǎn)電站的退出，使80多km曾經(jīng)嚴(yán)重減脫水河段的天然生境有所恢復(fù)。

2.2 綠色小水電示范電站創(chuàng)建情況

自2017年水利部布置綠色小水電創(chuàng)建工作以來(lái)，廣東省有創(chuàng)建任務(wù)的16個(gè)地級(jí)市已累計(jì)完成了46宗綠色小水電示范電站創(chuàng)建工作。2017—2020年，廣東省綠色小水電創(chuàng)建宗數(shù)穩(wěn)步提升，在2019年創(chuàng)建宗數(shù)最多，達(dá)到21宗，占年度全國(guó)創(chuàng)建綠色小水電宗數(shù)的12.14%，各年度創(chuàng)建情況見(jiàn)圖1所示。按開(kāi)發(fā)方式分類，綠色小水電中河床式29宗，占比63%；壩后式12宗，占比26%；引水式5宗，占比11%。從省內(nèi)各地級(jí)市創(chuàng)建成果來(lái)看，肇慶、廣州、韶關(guān)分別創(chuàng)建成功14宗、9宗、6宗，位列前三，各地市創(chuàng)建情況見(jiàn)圖2所示。

圖1 廣東省綠色小水電分年度創(chuàng)建情況示意

圖2 廣東省各地市綠色小水電創(chuàng)建情況示意

2.3 小水電站生態(tài)流量落實(shí)情況

小水電綠色發(fā)展的一個(gè)重要條件就是落實(shí)生態(tài)流量，2010年頒布實(shí)施的《廣東省小水電管理辦法》中明確小水電站應(yīng)當(dāng)確保經(jīng)批準(zhǔn)的滿足生態(tài)和航運(yùn)要求的最小下泄流量。2011年廣東省水利廳印發(fā)《關(guān)于小水電工程最小生態(tài)流量管理的意見(jiàn)》，部署開(kāi)展最小生態(tài)流量工作。2019年印發(fā)《廣東省水利廳關(guān)于開(kāi)展小水電生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題清理整改工作的緊急通知》，強(qiáng)調(diào)小水電生態(tài)流量泄放保障作為整改工作重點(diǎn)。2020年廣東省水利廳、廣東省生態(tài)環(huán)境廳轉(zhuǎn)發(fā)水利部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于調(diào)整水電〔2019〕241號(hào)文件適用范圍的通知》，力爭(zhēng)在2022年12月底前全面落實(shí)小水電站生態(tài)流量。同時(shí)，結(jié)合綠色小水電示范電站創(chuàng)建和十三五農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造工程，逐步推動(dòng)小水電站落實(shí)生態(tài)流量泄放及監(jiān)測(cè)。

3 存在的問(wèn)題

3.1 部分水電站位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)

根據(jù)小水電清理整改核查評(píng)估數(shù)據(jù)，廣東省位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電站數(shù)量居全國(guó)第一，其中自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電站有56%位于核心區(qū)、緩沖區(qū)，不符合《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第28條“禁止在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開(kāi)展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”、第32條“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施”的規(guī)定；44%的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電站位于實(shí)驗(yàn)區(qū)，不符合《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第47條“在實(shí)驗(yàn)區(qū)，禁止從事除必要的科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察和符合自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃的旅游，以及馴化、繁殖珍稀瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)外的其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)”的規(guī)定。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電站對(duì)河道天然水流條件、河道連通性、生物棲息環(huán)境產(chǎn)生一定影響，按現(xiàn)行法律法規(guī)應(yīng)依法退出。

3.2 多數(shù)水電站未按規(guī)定下泄生態(tài)流量

廣東省已建成的小水電站，由于建設(shè)時(shí)間早，規(guī)模普遍偏小，3 100余宗電站未設(shè)置生態(tài)流量泄放設(shè)施，絕大多數(shù)電站未安裝監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施，不同程度存在未按規(guī)定下泄生態(tài)流量的問(wèn)題，造成攔河壩和廠房之間河段減水脫水。據(jù)核查結(jié)果，全省小水電站廠壩間河道長(zhǎng)度為10 960 km，其中存在減水脫水現(xiàn)象的河道長(zhǎng)度達(dá)3 230 km，占比29.5%，損害了原河道的天然生境。

3.3 綠色小水電示范電站創(chuàng)建比例低

截止2020年底，從各省綠色小水電站創(chuàng)建成功數(shù)量占省內(nèi)小水電站總數(shù)比例來(lái)看，全國(guó)排名前4的省份分別為山西(11.5%)、陜西(10.1%)、海南(7.6%)、浙江(6.5%)，廣東省綠色小水電示范電站數(shù)量?jī)H占全省小水電站總數(shù)的0.5%，低于全國(guó)平均水平(1.4%)；從各省綠色小水電創(chuàng)建成功宗數(shù)占比來(lái)看，全國(guó)排名前四的省份分別為浙江(32%)、陜西(11.2%)、廣東(7.5%)、湖北(6.2%)，廣東省占全國(guó)綠色小水電總數(shù)的7.5%，低于同期廣東省小水電站數(shù)量占全國(guó)比例(22%)。在全省范圍內(nèi)，河源市、梅州市、韶關(guān)市、清遠(yuǎn)市等綠色小水電示范電站尚未取得明顯帶動(dòng)效應(yīng)。

3.4 部分水電站存在安全隱患

廣東省小水電裝機(jī)規(guī)模普遍偏小，在1 000 kW以下的小水電站占全省總數(shù)的82%，其中100 kW以下的927宗，全省小水電站裝機(jī)中位數(shù)為375 kW，電站發(fā)電量少，利潤(rùn)低。部分電站設(shè)施老、破、舊問(wèn)題突出，建成25 a以上的電站占比39%，從業(yè)人員素質(zhì)普遍較低，在安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和綠色發(fā)展方面投入不足，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和信息化管理，更難以轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

3.5 有效的監(jiān)管機(jī)制尚未建立

小水電站生態(tài)流量泄放雖在有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、文件中有所要求，但配套監(jiān)管辦法有所缺失，長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立。水電站生態(tài)流量的落實(shí)意味著發(fā)電效益的降低，業(yè)主自行建設(shè)或改造生態(tài)流量泄放、監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施的積極性不高，廠壩間減水脫流情況嚴(yán)重。對(duì)于未落實(shí)生態(tài)流量的，《廣東省小水電管理辦法》中第三十四條規(guī)定：小水電站違反經(jīng)批準(zhǔn)的最小下泄流量的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門責(zé)令其改正，并處罰款。水利部 生態(tài)環(huán)境部在關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電站生態(tài)流量監(jiān)管的通知中提出，對(duì)未按要求足額穩(wěn)定泄放生態(tài)流量或按時(shí)報(bào)送生態(tài)流量監(jiān)測(cè)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的小水電站，依法依規(guī)督促限期改正，逾期不改正的報(bào)送河湖長(zhǎng)，必要時(shí)建議電網(wǎng)限制或禁止其發(fā)電上網(wǎng)。但配套管理辦法與執(zhí)法機(jī)制尚未建立，有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏強(qiáng)有力抓手，執(zhí)法難，尚未形成有效監(jiān)管。

4 下一步工作建議

4.1 退出類電站依法有序退出

對(duì)位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)、自2003年9月1日《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施后未辦環(huán)評(píng)手續(xù)違法開(kāi)工建設(shè)且生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等六類小水電站列為退出類，因地制宜制定退出實(shí)施方案，依法有序退出。根據(jù)省內(nèi)已退出電站經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，部分小水電站退出雖然會(huì)損失發(fā)電效益，但也會(huì)帶來(lái)生態(tài)修復(fù)、保障行洪排澇安全及水源水質(zhì)改善等效益。其中，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)電站退出，原被截?cái)嗟匿в瓮ǖ阑謴?fù)暢通，廠壩間河段水流得以重現(xiàn)，生態(tài)向好發(fā)展；東江流域某電站拆除后，閘壩上游水位降低，減輕了上游城市防洪排澇壓力；云浮市拆除嚴(yán)重影響河道行洪的小水電站，改善河道行洪能力，閘壩上游庫(kù)區(qū)淹沒(méi)區(qū)轉(zhuǎn)為良田；梅州市拆除某飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)電站，加強(qiáng)了飲用水源地的保護(hù)管理，確保飲水安全。在退出實(shí)施過(guò)程中應(yīng)注意避免對(duì)環(huán)境產(chǎn)生新的破壞。

4.2 推動(dòng)落實(shí)小水電站生態(tài)流量

小水電站主要分布在山區(qū)，大部分為季節(jié)性河流，洪枯水量變化明顯，小水電站生態(tài)流量泄放對(duì)于維持廠壩間河道基本生態(tài)環(huán)境十分重要。需推動(dòng)落實(shí)電站開(kāi)展生態(tài)流量核定、泄放設(shè)施改造等工作，重點(diǎn)確保枯水期小水電站生態(tài)流量滿足泄放要求?！笆濉鞭r(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造的 107 宗電站率先完成生態(tài)流量泄放及監(jiān)測(cè)監(jiān)控，并將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)接入省級(jí)生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測(cè)，逐步推廣至全省小水電站全面落實(shí)生態(tài)流量泄放及監(jiān)測(cè)監(jiān)控。小水電站生態(tài)流量的落實(shí)，可基本解決省內(nèi)小水電站影響生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題。

4.3 加大綠色小水電示范電站創(chuàng)建力度

開(kāi)展綠色小水電示范電站創(chuàng)建是加快轉(zhuǎn)變行業(yè)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效升級(jí)的內(nèi)在要求。以落實(shí)保障生態(tài)流量為抓手，加大力度培育綠色小水電示范電站，力爭(zhēng)綠色小水電站示范電站宗數(shù)占全國(guó)比例由7.5%提高至20%左右。在具備綠色小水電示范電站占比較高、管理規(guī)范、形象面貌良好、水生生物多樣性良好等條件的地區(qū)，選取典型河流開(kāi)展綠色水電示范區(qū)培育工作，形成以點(diǎn)帶面，協(xié)同綠色發(fā)展的效應(yīng)。

4.4 制定管理辦法完善配套機(jī)制

對(duì)于小水電生態(tài)流量落實(shí)需進(jìn)一步制定相應(yīng)管理辦法，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，規(guī)范行業(yè)監(jiān)管，有效引導(dǎo)小水電業(yè)主積極落實(shí)生態(tài)流量。一方面，在目前廣東省小水電保護(hù)價(jià)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)建立反映小水電生態(tài)修復(fù)和治理成本的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制，探索生態(tài)補(bǔ)償及罰則，激發(fā)小水電業(yè)主積極性，促進(jìn)行業(yè)自發(fā)綠色轉(zhuǎn)型。另一方面要完善小水電生態(tài)流量監(jiān)管體系，壓實(shí)部門責(zé)任，建立多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法力量建設(shè)，為小水電綠色發(fā)展提供制度保障。

4.5 推進(jìn)小水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和信息化建設(shè)

壓實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，逐步實(shí)現(xiàn)小水電站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全覆蓋，推動(dòng)行業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)向好。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+綠色小水電”建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，對(duì)具備條件的小水電站進(jìn)行智能化、數(shù)字化提升改造，探索小水電站運(yùn)行管理規(guī)范化、經(jīng)營(yíng)管理集約化、維修養(yǎng)護(hù)專業(yè)化的管理模式。

5 結(jié)語(yǔ)

廣東省作為農(nóng)村小水電大省，小水電行業(yè)由早期粗放式發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r(shí)期高質(zhì)量綠色發(fā)展，是落實(shí)綠水青山就是金山銀山的重要舉措，對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有積極作用?？紤]到珠三角區(qū)域和粵東西北等山區(qū)水資源特性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和產(chǎn)業(yè)分布等差距較大，小水電綠色發(fā)展應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)與行業(yè)特點(diǎn)，進(jìn)一步完善配套機(jī)制，引導(dǎo)行業(yè)從經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)優(yōu)先，全面落實(shí)生態(tài)流量泄放，積極培育創(chuàng)建綠色小水電示范電站，帶動(dòng)行業(yè)全面實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展新局面，維護(hù)好河流健康的生態(tài)環(huán)境。