中國政治改革的新思路

30年過去，時過境遷，當年的精英溝通機制和共識機制，已經完全不能應對今日改革面臨的挑戰(zhàn)。我們借鑒30年前的成功經驗，最重要的是從當年的實踐中提煉出具有普遍性的原則，而要做到這一點，并不容易。比如，20世紀80年代一個重要的成功經驗，就是分區(qū)域的改革探索。今天，這一經驗依然有重大價值，但是，今日的分區(qū)域探索，面臨著當年沒有的兩大難題：第一，今日地方之間的互動，尤其是人口的流動和遷徒，已非昔日可比；第二，今日中國正在建設統(tǒng)一的法治，不能允許地方擅自突破國家法律的界限。如果在中央與地方，地方與地方之間不能建立新的溝通機制和共識機制，簡單地模仿20世紀80年代地方各自探索的改革經驗，只會導致災難。

破解難題的鑰匙

中國政治改革的任何一種思路，都必然要面對這樣兩個困難的挑戰(zhàn)，即如何保證在實現(xiàn)民主的過程中不發(fā)生動亂，在實現(xiàn)地方自治的過程中不發(fā)生分裂。正是由于認識到這兩個困難，一些精英認為，中國根本上就應該放棄對民主和自治的追求。但是，中國精英和民眾的多數(shù)，并不認同這種主張。

那么，破解上述兩大難題的鑰匙究竟在哪里呢?破解這兩大難題的鑰匙，就在于充分調動中國政治大一統(tǒng)的積極因素來克服政治大一統(tǒng)的消極因素，全面改善精英階層的溝通機制和共識機制，以建設中央與地方溝通的新機制為切入點，推動統(tǒng)一法治下的地方自治。

什么是中國政治大一統(tǒng)的積極因素呢?中國政治大一統(tǒng)對人類文明秩序最突出的貢獻，就是超越家庭出身和地域背景，系統(tǒng)地激勵和選拔最優(yōu)秀的人才為社會服務。沒有這一積極因素，中國的政治大一統(tǒng)早就像其他大帝國一樣，成為縣花一現(xiàn)的歷史現(xiàn)象。那么，什么是中國政治大一統(tǒng)的消極因素呢?政治大一統(tǒng)的消極因素來自中國家天下的治理傳統(tǒng)。這種治理傳統(tǒng)把一切公共事務的管理高度個人化，并且系統(tǒng)地排斥地方自治，壓制基層和地方公共空間的成長。歷史證明，沒有多層次、多種形式的公共空間的擴展，中國精英不可能發(fā)展非個人化的交往，不可能形成非個人化的交往習俗，更談不上建設體現(xiàn)公共理性的溝通倫理和溝通規(guī)則。在這種情況下，中國精英的個人和集體認知，都受到地位(有權還是無權)和人格(君子還是小人)的嚴重干擾，非常難以形成客觀的集體意識。

機制設計

基于以上認識和判斷，筆者對中國的政改形成了以下的機制設計：

第一，利用中國歷史上縣令由科舉選拔由中央直接任命的傳統(tǒng)，在全國公開選拔和任命約300個縣長，派往各省具有代表性的縣份。

第二，這些縣長的最高使命，是培育地方民主自治的能力。為了真正完成這一使命，避免機會主義的短期行為，中央對直派縣長建立全新的激勵機制。在本地具備直選縣長的能力之前，中央應鼓勵直派縣長連任。具體做法是連任次數(shù)越多，級別和待遇越高，允許出現(xiàn)省長級的縣長。但是，直派縣長一旦沒有通過考核或失去民意支持，則不能轉任公務員，而只能去競爭其他政治性領導職務或回到民間謀生，這一激勵措施的目的是實現(xiàn)中國政治家的非官僚化。直派縣長離任后，經過數(shù)年的考驗，如當?shù)啬軌虺晒Φ?、持續(xù)地進行民主自治，國家應對原任直派縣長(可以不止一人)授勛，以褒獎他們對中國民主的貢獻。

第三，賦予中央直接選拔和任命的縣長如下特權：

每年到中央集中一個月，進行交流和培訓；

借鑒西方參院或上院議事規(guī)則，向中央政府和全國人大提出立法建議，尤其是立法優(yōu)先順序的建議；

在網上建立封閉的虛擬公共空間，以虛擬身份交流地方治理中的各種政策問題和法律問題，同時，中央領導也能夠在不暴露身份的情況下與這些縣官進行直接交流；

連任后級別獲得提升的縣長，可以參與相應級別的決策，比如進入地市和省級常委。

第四，賦予省級如下權利：

在非中央直派縣長的縣份，決定是否由省直派縣長或縣直選縣長。各地選拔和選舉的辦法有一定自由，以鼓勵創(chuàng)新和競爭；

逐漸擴大地方立法權，允許地方改革本地人大代表選舉制度、地方行政制度和地方司法制度。

第五，中央政府加快建設類似美國聯(lián)邦政府的司法和執(zhí)法職能，如派出巡回法庭，建立類似FBI的執(zhí)法隊伍，建立垂直的勞動執(zhí)法系統(tǒng)。

第六，制定法律，允許受到地方惡勢力威脅的地區(qū)人民請愿，由中央直派縣長。請愿程序由中央決定。

第七，制定法律，允許中央調整各省中央直派縣長的比例。

第八，利用現(xiàn)代網絡技術，建立多層次的公共空間，包括隱匿真實身份的虛擬公共空間，鼓勵朝野精英在守法自治的基礎上，在網上理性交往，以真實身份或虛擬身份議政和模擬參政。探索精英言論的公共評價機制和精英與民眾的理性溝通機制，在此基礎上逐步擴大民間精英的議政范圍和參政渠道。在條件成熟時，還可以在網上模擬憲政改革。

中央直派縣官及其效果

以上機制設計的一個關鍵措施，就是由中央政府直接選拔和任命一部分縣份的行政長官。這樣做的必要性和可行性是比較明顯的。目前我國存在的最大治理危機，是部分縣域治理的失控。幾千個父母官，究竟是如何產生的，究竟在干什么，透明度非常低。更嚴重的問題是，縣一級政權，在中國地方治理中極為關鍵，因為縣域是中國幾千年來最穩(wěn)定的地方治理單元，自20世紀80年代初財政分權以來，縣級政權也是中國地方治理中全面整合資源，包括整合民間和政府，經濟和社會，城市和農村資源最基本的治理單元。但是，正是在這個關鍵的治理層級上，中國出現(xiàn)了權力和責任最嚴重的不對稱，出現(xiàn)了中央與地方之間最嚴重的信息不對稱。也正是由于這樣的原因，地方上出現(xiàn)了許多百姓和中央都不滿意的“形象工程”，出現(xiàn)了許多頻頻赴京的“訪民”。

中央直派縣官，不可能派到所有縣，更不可能解決全部問題，但只要有一定比例的縣這樣做，就有助于產生積極效果。

極大地改善中央與地方的溝通，不僅使中央可以及時地了解地方基層治理的突出問題，而且可以從根本上改變中央與省對話的信息不對稱，對省一級產生巨大的改革壓力。

在全國范圍內公開選拔部分縣官，對于有政治抱負的人才是一個極大的激勵。中國歷史上之所以分久必合，最根本的原因是中國早在春秋戰(zhàn)國時代就形成了統(tǒng)一的知識階層——士。統(tǒng)一的士階層有一個共同的偏好，就是志在天下，而不在本土。因此，對國家統(tǒng)一的偏好是中國精英的政治文化中最穩(wěn)定的基因，建立一個充分開放和競爭性的地方長官市場，是確保中國地方自治而不分裂最有效的措施。目前我國不少地方的惡勢力發(fā)展很快，在這樣的情況下主張一律層層選舉，是天真的洋教條。

當然，中國的一些地區(qū)也具備了擴大地方民主自治的條件，因此，正如沒有必要一律搞層層選舉一樣，也沒有必要對每個縣都直派縣官。新改革思路的靈活性就在于，每個縣的行政長官都可以出自三種不同的選擇，由中央直派，由省直派或由地方直選。不斷地根據(jù)實際情況來調整由這三種不同辦法產生的縣官的比例，中國就可以比較平穩(wěn)和可控地向民主的地方自治過渡。

100年前中國精英就接受了地方自治的理念，但是一直沒有找到一條正確的路徑?，F(xiàn)在看來，由于長期缺乏地方自治和法治的傳統(tǒng)，中國的政治現(xiàn)代化面臨著特殊的困難。除了建立開放和競爭性的地方長官市場，為了確保地方自治不引發(fā)地方惡勢力的猖獗，必須首先強化中央政府獨立的司法和執(zhí)法能力。這是新改革思路中一個十分重要的思想。這個思想源自英國普通法的形成歷史和美國聯(lián)邦制的歷史經驗。如果沒有中央獨立的司法和執(zhí)法能力制約地方政府，地方政府難以確保普通人的基本權利，這已經是現(xiàn)代國家的常識。

中國現(xiàn)在面臨的信息環(huán)境和技術條件之好是我們的先賢難以想象的。我們有比前人充分的知識和技術手段來設計和實施變革的方案，但是，如果精英階層不能改變中國政治文化的陋習，就不可能進行理性溝通，也就不可能充分地整合各種內外的價值資源和文化資源來改革落后的政治制度。