美國(guó)軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)大力推行軍事和情報(bào)機(jī)構(gòu)私有化改革，在持續(xù)縮減軍隊(duì)規(guī)模的同時(shí)，把大量原來(lái)隸屬于軍隊(duì)的職能轉(zhuǎn)化為商業(yè)合同，外包給私人軍事和情報(bào)公司。“9·11”事件發(fā)生后，這種私有化改革更是發(fā)展到史無(wú)前例的地步，而且不再局限于軍事部門(mén)，就連被視為私人禁區(qū)的情報(bào)部門(mén)也實(shí)行了大規(guī)模的私有化。伴隨著私有化改革，美國(guó)軍情部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)在人員上相互滲透的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象也發(fā)展到極致，動(dòng)搖了美國(guó)軍事和情報(bào)政策的獨(dú)立性，模糊了公共利益和商業(yè)利益的界線。

軍情商“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的特點(diǎn)

“旋轉(zhuǎn)門(mén)”是指公務(wù)人員離開(kāi)政府到私營(yíng)部門(mén)工作，并通過(guò)在政府中供職時(shí)得到的知識(shí)、特別途徑或人脈影響獲益；私營(yíng)部門(mén)高層人員也隨著換屆選舉等機(jī)會(huì)加入政府，并可能做出有利于前雇主或未來(lái)雇主的決策?！靶D(zhuǎn)門(mén)”廣泛存在于各國(guó)政府部門(mén)，在美國(guó)表現(xiàn)得最為明顯，特別是美國(guó)的軍事情報(bào)部門(mén)，更是“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象的重災(zāi)區(qū)。美國(guó)社會(huì)學(xué)家賴(lài)特·米爾斯在其著作《權(quán)力精英》中，將旋轉(zhuǎn)循環(huán)的商界高層、政治家和軍事領(lǐng)袖稱(chēng)為美國(guó)的“權(quán)力精英”，認(rèn)為他們才是真正掌握國(guó)家權(quán)力的人。

美國(guó)自獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)起，就注意利用私營(yíng)部門(mén)的力量補(bǔ)充軍事和情報(bào)機(jī)構(gòu)的不足，軍情界和私營(yíng)部門(mén)的人員交流也因選舉等因素而頻頻發(fā)生，但總體來(lái)說(shuō)早期這種軍情商人員交流的規(guī)模并不太大。雖然艾森豪威爾等人早就對(duì)“軍工綜合體”發(fā)出過(guò)警告，但他主要指的是商業(yè)利益和軍事政策相互交織，企業(yè)有可能“綁架”政府決策，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象。然而，自從美國(guó)新保守主義思潮興起并與新自由主義經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合在一起之后，“市場(chǎng)原教旨主義”觀念成為里根以降各屆政府的指導(dǎo)思想，特別是在小布什任職的8年時(shí)間里，意識(shí)形態(tài)和“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”等因素相互交織，把軍事和情報(bào)機(jī)構(gòu)的私有化推到史無(wú)前例的地步，催生出上萬(wàn)億美元的私人軍事和情報(bào)市場(chǎng)。

軍事和情報(bào)機(jī)構(gòu)的私有化與普通部門(mén)相比，利潤(rùn)更高，周期更長(zhǎng)，更具隱秘性，而且很多業(yè)務(wù)基于專(zhuān)業(yè)技術(shù)或國(guó)家安全等理由，不公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，外人很難在該行業(yè)內(nèi)發(fā)展關(guān)系。而軍事和情報(bào)機(jī)構(gòu)的政府高官離任后，依然擁有高級(jí)別的“安全檢查”(Security Clearance)，這對(duì)私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)可謂是無(wú)價(jià)之寶，沒(méi)有它或者級(jí)別不夠，根本不可能了解和競(jìng)標(biāo)某些機(jī)密合同。此外，離任官員擁有豐富的人脈關(guān)系，不少人原來(lái)就負(fù)責(zé)審批政府合同的發(fā)放。因此私營(yíng)部門(mén)對(duì)于這樣的離任官員“求賢若渴”，要想獲得軍方的合同，就必須進(jìn)行“戰(zhàn)略聘用”，這已經(jīng)成為該行業(yè)的潛規(guī)則。從政府方面來(lái)說(shuō)，美國(guó)在軍事和情報(bào)機(jī)構(gòu)推行私有化改革以來(lái)，強(qiáng)調(diào)在政府管理中借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理方法，同時(shí)軍事和情報(bào)工作對(duì)技術(shù)的要求越來(lái)越高，很多先進(jìn)的軍事、情報(bào)技術(shù)掌握在企業(yè)手里，擁有現(xiàn)代管理手段和先進(jìn)技術(shù)知識(shí)的私營(yíng)部門(mén)高層人員成為軍情部門(mén)官員的理想候選人。這兩種需求結(jié)合在一起，加快了“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的轉(zhuǎn)動(dòng)速度，“權(quán)力精英”們?cè)谲娛潞颓閳?bào)私有化改革中如魚(yú)得水，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家政策的影響。

“旋轉(zhuǎn)門(mén)”發(fā)展速度驚人

美國(guó)審計(jì)署2008年5月發(fā)布的一份報(bào)告顯示，從2004年到2006年，有2435名前五角大樓官員被52家主要防務(wù)承包商聘用，其中7家大型公司聘用的人數(shù)就達(dá)1581人。報(bào)告估計(jì)至少有422人從軍界進(jìn)入企業(yè)界之后，跟從前所在的部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái)。美國(guó)法律要求前國(guó)防部官員離開(kāi)政府之后，在兩年內(nèi)有義務(wù)把與承包商有關(guān)的工作報(bào)告政府，承包商也需把雇用前國(guó)防部官員的情況報(bào)告給五角大樓。然而審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，承包商嚴(yán)重隱瞞實(shí)際雇用數(shù)字，他們報(bào)告的數(shù)字僅為1263人。由于情報(bào)部門(mén)的相關(guān)資料難以獲取，而且外界很少了解情報(bào)部門(mén)私有化狀況，審計(jì)署沒(méi)有對(duì)情報(bào)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查，不過(guò)情報(bào)官員離任后加入私營(yíng)部門(mén)是極為普遍的。

在受關(guān)注度比較高的高級(jí)官員中，2002年時(shí)在參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議任職的5名軍方高級(jí)官員離開(kāi)軍界之后，全部加入到私營(yíng)部門(mén)，而雇用他們的5家企業(yè)毫無(wú)意外地全部屬于私人軍事和情報(bào)公司。一些大型私人軍事和情報(bào)公司里充斥著前軍事和情報(bào)官員，美國(guó)情報(bào)部門(mén)大承包商博思艾倫公司的先后三任副總裁都曾擔(dān)任過(guò)美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)主管，其中包括克林頓時(shí)代的中情局局長(zhǎng)詹姆斯·伍西。前CIA(中央情報(bào)局)行動(dòng)處負(fù)責(zé)人科弗·布萊克辭職后，被聘為“黑水”美國(guó)分公司副總裁。國(guó)家安全局(NSA)和私營(yíng)部門(mén)的關(guān)系更加密切，前NSA局長(zhǎng)威廉-斯圖德曼目前是諾斯羅普·格魯門(mén)公司的副總裁。至于“下?！钡闹袑庸賳T，更是數(shù)不勝數(shù)。加入私營(yíng)部門(mén)的離任高官還經(jīng)常被任命為各種顧問(wèn)委員會(huì)的成員，這種委員會(huì)影響力非常大，他們提出的建議經(jīng)常會(huì)被政府采納，從而在政商兩界創(chuàng)造出一種具有共同價(jià)值觀、共同思考方式和共同經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的共同文化。

“旋轉(zhuǎn)門(mén)”是雙向的，每當(dāng)政府換屆選舉，私營(yíng)部門(mén)高層人員出任軍事和情報(bào)界高官的例子比比皆是，小布什當(dāng)政的這八年時(shí)間最為明顯。小布什上臺(tái)后，在一年半時(shí)間里就任命了32個(gè)軍事承包商高管擔(dān)任政府高官。作為最有權(quán)勢(shì)的副總統(tǒng)，迪克·切尼曾擔(dān)任過(guò)哈利伯頓公司的總裁，這種角色轉(zhuǎn)換不僅給他本人贏得巨額收入，也使哈利伯頓獲得大宗的五角大樓合同。拉姆斯菲爾德出任國(guó)防部長(zhǎng)后，任命諾斯羅普·格魯曼公司副總裁希姆斯·羅奇為空軍部長(zhǎng)，通用動(dòng)力公司執(zhí)行官高登·英格蘭為海軍部長(zhǎng)，安然公司副董事長(zhǎng)托馬斯·懷特為陸軍部長(zhǎng)，這是美國(guó)有史以來(lái)首次全部利用國(guó)防承包商的管理人員擔(dān)任陸?？杖婎I(lǐng)導(dǎo)人。

在布什政府時(shí)期，美國(guó)軍事情報(bào)界的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”還出現(xiàn)新趨向，即軍方和私人軍事和情報(bào)公司合謀“制造共識(shí)”，影響公眾輿論。五角大樓早在“9·11”事件發(fā)生之前，就開(kāi)始打造宣傳工具，吸引擁有“關(guān)鍵影響力”的人，為拉姆斯菲爾德最關(guān)心的問(wèn)題制造輿論支持。2002年初，五角大樓開(kāi)始制定入侵伊拉克的詳細(xì)計(jì)劃，在輿論上要求取得“信息主導(dǎo)權(quán)”。當(dāng)時(shí)美國(guó)各大電視臺(tái)都在招收退役軍官擔(dān)任軍事分析家，五角大樓從媒體的“軍事分析家”中物色了70多人，定期溝通，共同影響輿論。這些人大多與私人軍事和情報(bào)企業(yè)有聯(lián)系，有些人是企業(yè)高級(jí)管理人員，或者為軍事情報(bào)產(chǎn)業(yè)的院外游說(shuō)集團(tuán)工作。對(duì)于這些分析家來(lái)說(shuō)，加入到五角大樓的這個(gè)計(jì)劃就有了與高級(jí)官員接觸的機(jī)會(huì)，這對(duì)于未來(lái)爭(zhēng)取國(guó)防承包合同是非常有利的，而且還能爭(zhēng)取公眾支持戰(zhàn)爭(zhēng)，雙方一拍即合。這些五角大樓的傳聲筒占據(jù)了媒體制高點(diǎn)，使得不同的聲音很難發(fā)出來(lái)。

在美國(guó)軍情商界的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”中，不少人是數(shù)度往返的?？?，愛(ài)德華·阿爾德里奇就是一個(gè)典型例子，他曾經(jīng)在里根政府中當(dāng)過(guò)空軍部長(zhǎng)，之后到麥克唐納～道格拉斯公司和美國(guó)宇航公司擔(dān)任高管。小布什上臺(tái)后，他再度進(jìn)入五角大樓，擔(dān)任負(fù)責(zé)采購(gòu)、技術(shù)和后勤的國(guó)防部副部長(zhǎng)。阿爾德里奇2003年退休，旋即成為洛克希德·馬丁公司董事，他在退休之前一個(gè)月，授予洛克希德·馬丁公司總額30億美元的F／A-22戰(zhàn)機(jī)制造合同，一直有人批評(píng)該合同報(bào)價(jià)過(guò)高。他還被布什任命為空間探索委員會(huì)主席，該委員會(huì)為美國(guó)航空航天局(NASA)確定發(fā)展方向。他在擔(dān)任空間探索委員會(huì)主席期間，提出要把NASA的很多職能私有化，如果這一建議付諸實(shí)施，作為NASA最大承包商的洛克希德·馬丁公司無(wú)疑會(huì)成為主要受益者。

針對(duì)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的法律困境

美國(guó)不乏對(duì)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”進(jìn)行監(jiān)督管理的法律制度，但漏洞很多，實(shí)際上沒(méi)有什么制約力。

早在1969年，美國(guó)就開(kāi)始制定法律，監(jiān)督前政府官員的行為，五角大樓官員在離職兩年內(nèi)需要自行上報(bào)與國(guó)防承包企業(yè)的工作關(guān)系，相關(guān)企業(yè)每年也需要報(bào)告雇用前政府官員的情況，但這種自律行為規(guī)范性不強(qiáng)。1978年10月，美國(guó)制定《政府道德法》對(duì)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”做出新的限制，其中最重要的部分是規(guī)定對(duì)GS-17級(jí)以上高級(jí)公務(wù)員離任后實(shí)行為期一年的冷卻期，禁止他們以私人雇主的名義同其服務(wù)過(guò)的政府部門(mén)簽訂合同，并禁止前高級(jí)聯(lián)邦官員在其離開(kāi)政府一年內(nèi)為任何事務(wù)游說(shuō)其前機(jī)構(gòu)。

里根政府時(shí)期，大量私營(yíng)部門(mén)高層人員出任政府要職，同時(shí)忽視了行政部門(mén)官員應(yīng)該遵守的行政規(guī)則和道德限制的問(wèn)題。時(shí)任副總統(tǒng)布什曾提出過(guò)新的《道德改革法》，國(guó)會(huì)也予以通過(guò)，但是里根總統(tǒng)否決了該法案，理由是它使政府錄用急需的人才更加困難。老布什總統(tǒng)就任總統(tǒng)后，大幅修訂《1978年政府道德法》，并制定《1989年道德改革法》，不過(guò)只對(duì)有關(guān)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的條款做了小幅調(diào)整，并首次增加了對(duì)前國(guó)會(huì)議員和雇員游說(shuō)國(guó)會(huì)的限制。

克林頓政府上臺(tái)伊始，就以行政命令方式頒布《道德操守承諾》，規(guī)定政府高級(jí)官員在離任5年內(nèi)不得向曾任職機(jī)關(guān)的任何雇員進(jìn)行游說(shuō)，亦不得向他們本人在任職高級(jí)人員期間，曾承擔(dān)重要統(tǒng)轄職責(zé)的任何機(jī)關(guān)的雇員進(jìn)行游說(shuō)。1995年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定新法案，廢除了自行上報(bào)的要求，規(guī)定前政府采購(gòu)官員在離職一年內(nèi)不得與某些承包商存在雇傭關(guān)系，并對(duì)承包商的雇工情況做出限制。1996年通過(guò)的《聯(lián)邦采購(gòu)改革法案》對(duì)加入到私營(yíng)部門(mén)的前政府官員行為也做出一定的限制，防止他們利用先前的工作關(guān)系幫助私營(yíng)部門(mén)影響政府采購(gòu)過(guò)程。

對(duì)于私營(yíng)部門(mén)高層人員出任政府官員，相關(guān)的法律約束較少，如果這些^進(jìn)^到政府部門(mén)后，需要接觸服務(wù)的私營(yíng)公司時(shí)，按規(guī)定應(yīng)該就此問(wèn)題提請(qǐng)本部門(mén)的道德官員或者其他官員進(jìn)行評(píng)判，同時(shí)應(yīng)該把該項(xiàng)事務(wù)交由另外的人處理。同時(shí)，這類(lèi)官員應(yīng)該公開(kāi)本人及親屬的財(cái)政狀況，高級(jí)的行政人員的財(cái)政狀況不僅要登記在冊(cè)，還要公之于眾。

雖然美國(guó)的立法很詳細(xì)，但是存在很多弱點(diǎn)和漏洞。首先，這些法律缺乏專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督實(shí)施機(jī)構(gòu)，沒(méi)有人因?yàn)檫`反“旋轉(zhuǎn)門(mén)”法律規(guī)定而受到起訴。其次，雖然法律規(guī)則很詳細(xì)，但有些概念沒(méi)有進(jìn)行明確界定，如按規(guī)定前政府官員加入私營(yíng)部門(mén)后，不得就原政府部門(mén)監(jiān)管之事和前同事接觸，這里的接觸就是一個(gè)很難界定的情況，法律沒(méi)有作明確說(shuō)明何種接觸不符合規(guī)定。第三，“旋轉(zhuǎn)門(mén)”法律存在很多空子可鉆，如法律雖然規(guī)定離職官員在一定時(shí)間內(nèi)不允許游說(shuō)政府中的前同事，但委派他人代為游說(shuō)并不受到限制。因此，針對(duì)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的立法實(shí)際上沒(méi)有什么效力。

非政府組織“政府監(jiān)督計(jì)劃”(POGO)評(píng)論說(shuō)：“在采訪了政府官員并且重新審視了‘旋轉(zhuǎn)門(mén)’法案之后，POGO的結(jié)論是，聯(lián)邦利益沖突法是一團(tuán)亂麻?！?/p>

結(jié)論

軍情商界的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象在美國(guó)爭(zhēng)議很大。支持者聲稱(chēng)，私營(yíng)公司為軍事和情報(bào)部門(mén)提供了一個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)，既降低了政府開(kāi)支，又提供了所需服務(wù)，從而增強(qiáng)了政府的效率。從這一方面看，有專(zhuān)長(zhǎng)者旋轉(zhuǎn)進(jìn)出于公私領(lǐng)域能夠促進(jìn)防務(wù)技術(shù)的發(fā)展，同時(shí)為政府節(jié)約了開(kāi)支，因而沒(méi)有必要對(duì)他們的活動(dòng)做出限制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力會(huì)使私營(yíng)部門(mén)良性發(fā)展，它們雇用前政府官員沒(méi)有任何不當(dāng)。另外，政府和企業(yè)界人才流動(dòng)能夠使政府雇員安心于低收入的工作，因?yàn)樗麄冎涝谕顺稣罂梢栽谄髽I(yè)界找到更好的工作。而且大批官員加入私人軍事和情報(bào)公司，有助于使這些公司更具有公共服務(wù)特色。

反對(duì)者則認(rèn)為，政府高官頻繁往來(lái)于政商兩界，即使不違反法律和道德準(zhǔn)則，但不符合利益沖突原則，可能會(huì)對(duì)政府的采購(gòu)行為造成負(fù)面影響，并使其就職的私營(yíng)部門(mén)獲得非正常優(yōu)勢(shì)。非政府組織“公職人員廉正中心”指出，由于私營(yíng)部門(mén)和軍情機(jī)構(gòu)的關(guān)系過(guò)于密切，實(shí)際上形成了一個(gè)“影子五角大樓”，私營(yíng)部門(mén)能在事實(shí)上行使這些機(jī)構(gòu)的某些職能，利用特殊關(guān)系壓制正常競(jìng)爭(zhēng)，甚至影響到國(guó)家政策，導(dǎo)致軍情機(jī)構(gòu)和商業(yè)界的利益交織在一起，有時(shí)很難分清一項(xiàng)政策是由軍情機(jī)構(gòu)所推動(dòng)，還是受企業(yè)推動(dòng)。

雖然美國(guó)對(duì)于“旋轉(zhuǎn)門(mén)”存在不同看法，但由于軍事和情報(bào)部門(mén)具有特殊性，對(duì)技術(shù)和安全的要求都非常高，又常常游離于公眾視線之外，故而這些部門(mén)的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象不僅很難杜絕，而且可能伴隨安全形勢(shì)的變化而擴(kuò)大。軍情商界“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象最為嚴(yán)重的布什政府對(duì)此也感到擔(dān)憂，拉姆斯菲爾德在任期間，曾要求國(guó)防部法律顧問(wèn)辦公室調(diào)查有關(guān)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”和利益沖突問(wèn)題。白宮曾經(jīng)發(fā)布行政命令，對(duì)內(nèi)閣高級(jí)官員投身承接政府合同的私營(yíng)企業(yè)做出更為嚴(yán)格的限制，但這些措施效應(yīng)都不理想。

新任美國(guó)總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬當(dāng)選后，便打開(kāi)了軍情商界的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”。他提名擔(dān)任國(guó)家安全顧問(wèn)的前海軍陸戰(zhàn)隊(duì)上將詹姆斯·瓊斯2007年退役后，先后成為波音和雪佛龍等大公司董事，即將出任情報(bào)總監(jiān)的前海軍上將丹尼斯-布萊爾2002年退役后，成為F-22戰(zhàn)斗機(jī)項(xiàng)目分包商EDO公司的董事，并擔(dān)任美國(guó)智庫(kù)“國(guó)防分析協(xié)會(huì)”的主席，而接替拉姆斯菲爾德?lián)螄?guó)防部長(zhǎng)并被奧巴馬留用的羅伯特·蓋茨也曾兼任數(shù)家私營(yíng)企業(yè)董事?！靶D(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象對(duì)美國(guó)未來(lái)的軍事和情報(bào)政策必然產(chǎn)生重要影響，值得認(rèn)真關(guān)注。

(責(zé)任編輯：王棟)