從“協(xié)調(diào)員”到“指揮員”

2008年10月16日，歐盟27國(guó)首腦會(huì)議批準(zhǔn)了《歐洲移民與難民庇護(hù)公約》，這標(biāo)志著歐盟在統(tǒng)一的移民政策道路上又邁出了一大步。近年來，特別是2004年歐盟大規(guī)模東擴(kuò)后，從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的新成員國(guó)和周邊亞非地區(qū)大批勞動(dòng)力涌入歐盟老成員國(guó)，非法移民大量涌現(xiàn)，移民犯罪日益猖獗，由此所造成的“移民失控”局面使各成員國(guó)無力招架，于是，超國(guó)家的“歐盟一體化移民治理模式”便應(yīng)運(yùn)而生。歐盟的移民管理是從制定統(tǒng)一的移民政策開始的，但由于各民族國(guó)家把移民政策看做是維護(hù)本國(guó)主權(quán)的核心利益之一，遲遲不肯讓渡移民治理的壟斷權(quán)，便形成了缺乏外部強(qiáng)制力的一種歐盟移民政策磋商機(jī)制。在這種背景下，《歐洲移民與難民庇護(hù)公約》的簽訂無疑為提升歐盟移民治理的權(quán)威注入了一劑強(qiáng)心針。

移民政策一體化的必要性

長(zhǎng)期以來，歐盟各成員國(guó)在移民問題上不斷加大管理力度，但由于沒有統(tǒng)一的強(qiáng)有力的移民政策，各行其是的移民管理體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)移民數(shù)量、模式和利益訴求的變化。

一、各成員國(guó)之間的移民管理措施充滿矛盾

西歐在200年來的歷史中，主要是移出人口，自20世紀(jì)60年代中期后，移入歐盟的人口才開始大增，隨之帶來的是管理的困境，主要表現(xiàn)在：各成員國(guó)對(duì)于新安全形勢(shì)下的邊界控制總是意見不一，保護(hù)人權(quán)的決心與避難系統(tǒng)濫用、限制移民就業(yè)與人口老齡化的矛盾狀態(tài)。一些成員國(guó)提出，應(yīng)該開放移民流動(dòng)并與世界接軌，不能再回到“堡壘歐洲”時(shí)代，反對(duì)因安全考慮而在歐盟地區(qū)拉下另一個(gè)“鐵幕”；另一些成員國(guó)則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給那些需要人道保護(hù)的人提供綠色通道和“避風(fēng)港”。

二、歐盟各成員國(guó)移民管理力度差別很大

由于各國(guó)對(duì)待移民態(tài)度不一，松緊不同，有的是申根國(guó)家，有的不是；有的國(guó)家對(duì)非法移民可以特赦，有的國(guó)家則實(shí)行“零移民”政策(如瑞士)，這種狀況導(dǎo)致部分非法移民利用各成員國(guó)的差異打“擦邊球”，從事非法活動(dòng)。在整體趨緊的背景下，英國(guó)、西班牙和意大利是移民管理比較溫和的國(guó)家。英國(guó)的移民政策一直比較寬松。2003年，英國(guó)開始實(shí)施高技術(shù)移民政策，制定了一系列剛性的評(píng)分制度，但移民評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松，對(duì)語(yǔ)言、職業(yè)要求有一定的靈活性，審批程序也相對(duì)快捷簡(jiǎn)便。

三、歐盟充當(dāng)“指揮員”已責(zé)無旁貸

歐盟對(duì)于移民和救濟(jì)事務(wù)的干預(yù)事關(guān)國(guó)家主權(quán)的基本內(nèi)核，因?yàn)樵鹊臍W共體條約并不能提供旨在促進(jìn)該地區(qū)超國(guó)家權(quán)威的規(guī)則。到1993年，歐盟實(shí)現(xiàn)了單一市場(chǎng)內(nèi)人員的自由流動(dòng)，這種跨界流動(dòng)意味著原來的國(guó)家疆域和治理邊界已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)新的移民狀況，從而給共同體出面解決各成員國(guó)雙邊或多邊問題提供了現(xiàn)實(shí)需要的條件，同時(shí)對(duì)歐共體的效能和權(quán)威也構(gòu)成潛在的挑戰(zhàn)。由于西歐各國(guó)在無邊界狀況下無法有效應(yīng)對(duì)移民問題，因此歐盟的作用便無可替代。

多邊磋商促成《坦佩雷框架》

過去的30年，是移民和避難決策由民族國(guó)家大包獨(dú)攬過渡到歐盟治理的30年，是由政府間合作上升到歐盟多邊合作的30年。1992年，《馬斯特里赫特條約》將移民問題作為正式議題展開討論，使之成為歐共體“第三支柱”的重要組成部分。1999年，《阿姆斯特丹條約》修改了《馬約》的部分內(nèi)容，使移民問題上升為“第一支柱”，申根協(xié)定簽署后，移民政策開始加速法制化進(jìn)程，最后于2004年歐盟理事會(huì)將之引入《海牙計(jì)劃》和《憲法條約》，前者使避難政策歐共體化，后者則將移民條款上升為歐盟的根本大法，規(guī)定在移民和避難政策上實(shí)行特定多數(shù)表決制。

歐盟在移民問題上參與決策的程度加深，會(huì)給各成員國(guó)及國(guó)會(huì)游說群體造成多大影響呢?各成員國(guó)會(huì)對(duì)此做出何種應(yīng)對(duì)呢?歐盟移民政策由制定到實(shí)施經(jīng)歷了激烈的討價(jià)還價(jià)，共召開了三次重要會(huì)議才形成了原則框架。

第一次會(huì)議是申根會(huì)議。早在19世紀(jì)50年代后期歐共體成立之初，《羅馬條約》簽訂之時(shí)，歐共體成員國(guó)曾就“四大自由”進(jìn)行過討論。在前三項(xiàng)自由(商品、服務(wù)、資金自由流動(dòng))相繼實(shí)現(xiàn)過程中，第四項(xiàng)自由人員自由往來也逐漸進(jìn)入決策者視野。1980年，歐共體各成員國(guó)開始考慮是否徹底取消國(guó)家間邊界檢查，還是只將人員的自由流動(dòng)僅限于歐共體國(guó)家內(nèi)部。三國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟在1970年建立了共同護(hù)照制度。后來，德法邊境發(fā)生貨車司機(jī)因跨境堵塞抗議事件，德法兩國(guó)于1984年簽訂雙邊協(xié)議取消共同邊界控制。1985年6月14日，法、德、比、盧、荷在盧森堡小城申根開會(huì)并簽訂了《申根協(xié)定》^但是協(xié)定并沒有立即生效，遺留的問題是自由流動(dòng)是否擴(kuò)大到參與國(guó)之外的入境游客。1990年申根信息系統(tǒng)開始創(chuàng)立，申根國(guó)家間有關(guān)外國(guó)移民、避難者和犯罪活動(dòng)的數(shù)據(jù)得以共享，由此形成了“對(duì)內(nèi)部邊界開放的必要補(bǔ)充”。

《申根協(xié)定》在處理旅客滯留期限上做出如下規(guī)定：短期旅游(90天以內(nèi))按照協(xié)定共同原則處理，長(zhǎng)期旅游(90天以上)由各參與國(guó)自己處理?！渡旮鶇f(xié)定》還列出了一些國(guó)家名單，名單上的國(guó)家公民入境必須簽證。此外，警察部門可以越境追查逃犯。協(xié)定國(guó)之外游客可以在一個(gè)申根國(guó)簽證后無需再次簽證，在申根區(qū)自由流動(dòng)。1995年，申根國(guó)對(duì)協(xié)定第30條有關(guān)外國(guó)避難申請(qǐng)負(fù)責(zé)做出修改。1997年9月1日，《都柏林協(xié)定》生效，對(duì)避難申請(qǐng)做出相關(guān)規(guī)定，但到2003年，《都柏林規(guī)定》又取代了《都柏林協(xié)定》。

1995年7月，《申根協(xié)定》正式全面生效。《申根協(xié)定》的目的是取消相互之間的邊境檢查點(diǎn)，并協(xié)調(diào)對(duì)申根區(qū)之外的邊境控制，即在七個(gè)成員國(guó)中的六個(gè)國(guó)家之間取消邊境管制，持有任意成員國(guó)有效身份證或簽證的人可以在所有成員國(guó)境內(nèi)自由流動(dòng)。根據(jù)該協(xié)定，旅游者如果持有其中一國(guó)的有效簽證即可合法地到所有其他申根國(guó)家參觀?！渡旮鶇f(xié)定》生效以后不斷有新的國(guó)家加入進(jìn)來，截至2003年，申根成員國(guó)增加到15個(gè)，這些國(guó)家構(gòu)成了今天的申根區(qū)。申根國(guó)家中除挪威和冰島之外均為歐盟國(guó)家，相反英國(guó)和愛爾蘭是歐盟國(guó)家，但不是《申根協(xié)定》的成員國(guó)。于2004年5月加入歐盟的10個(gè)國(guó)家也加入了《申根協(xié)定》，并于2007年開始具體實(shí)施。

第二次會(huì)議是阿姆斯特丹會(huì)議。相對(duì)于《申根協(xié)定》，1997年6月歐盟理事會(huì)通過的《阿姆斯特丹條約》，對(duì)移民問題及對(duì)策做出了詳細(xì)的闡釋。該條約有6個(gè)部分共19章，從條文內(nèi)容上看主要是對(duì)歐盟現(xiàn)有條約(《馬斯特里赫特條約》與《羅馬條約》)做了一些改寫、添加或刪節(jié)。

《阿約》將《馬約》的第三支柱“民政與司法合作”中與人員自由流動(dòng)相關(guān)的民政與司法事務(wù)移植升格為共同體行動(dòng)(但英國(guó)、愛爾蘭與丹麥保留了自愿參與的權(quán)利)。阿姆斯特丹條約第一次為移民和難民提供了公眾救濟(jì)能力，將本來屬于“第三支柱”的事務(wù)上升為“第一支柱”。

第三次會(huì)議是坦佩雷會(huì)議。歐盟委員會(huì)在1999年10月坦佩雷會(huì)議上通過了《坦佩雷協(xié)定》并為制定實(shí)施該政策的具體步驟進(jìn)行了激烈辯論。坦佩雷會(huì)議達(dá)成了一項(xiàng)共識(shí)：需要根據(jù)歐盟經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展?fàn)顩r為第三國(guó)移民就準(zhǔn)入和定居制定相應(yīng)立法。

歐盟就是通過這三次會(huì)議，形成和推動(dòng)了共同的移民政策治理機(jī)制和框架，確立了共同的原則，這些原則包括：與來源國(guó)合作，共同的難民收容系統(tǒng)、善待第三國(guó)移民和加強(qiáng)對(duì)移民流動(dòng)的管理等具體內(nèi)容。在這個(gè)框架內(nèi)，歐盟也強(qiáng)調(diào)決策的效率，并在第三國(guó)移民準(zhǔn)入和居留方面與來源國(guó)法律相銜接，以便于促進(jìn)歐盟和來源國(guó)經(jīng)濟(jì)人口的共同發(fā)展。它并不對(duì)政策制定和執(zhí)行的具體內(nèi)容做出指示。

為了達(dá)到目標(biāo)，在歐盟框架內(nèi)對(duì)成員國(guó)層面的行動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和實(shí)行透明化是必要的，因?yàn)檫@些行動(dòng)影響了整個(gè)歐盟的政策，這就為坦佩雷會(huì)議所呼吁的共同建立合法移民管道，強(qiáng)化移民措施的立法細(xì)節(jié)提供了依據(jù)。

“超國(guó)家”作用還需“軟硬兼施”

上述幾次會(huì)議突出反映了歐盟正面臨的一個(gè)難題，即歐盟在移民管理中究竟應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用和擔(dān)當(dāng)何種角色?歐盟未來的角色是“協(xié)調(diào)員”還是“憲兵”?

二戰(zhàn)后，歐洲的人口政策長(zhǎng)期無所作為，導(dǎo)致大批勞動(dòng)力匱乏而不得不采取“人口替代政策”，同時(shí)在一些國(guó)家實(shí)行了非法移民合法化(特赦)計(jì)劃。從實(shí)踐層面看，過去的人口政策導(dǎo)致移民在勞動(dòng)、就業(yè)、融入和認(rèn)同方面矛盾加劇，從而為人口走私和移民犯罪大開方便之門。根據(jù)上述新情況，考慮到不同的政治觀點(diǎn)和公眾的各種反應(yīng)，有必要從新的視角反思和展望《坦佩雷框架》下的移民政策。

在共同為第三國(guó)移民提供合法移民身份和合法定居的渠道，強(qiáng)化執(zhí)行的細(xì)節(jié)的背景下，制定旨在加強(qiáng)移民(包括已經(jīng)定居歐盟的人)的融合政策具有非凡的意義。歐盟收容和移民政策的制定必須包括與移民原籍國(guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)密切合作，應(yīng)當(dāng)與這些國(guó)家一道對(duì)移民采取綜合措施，解決政治和人權(quán)問題。為此，歐盟應(yīng)以負(fù)責(zé)任的態(tài)度面對(duì)移民從原籍國(guó)移出的事實(shí)，仔細(xì)分析這些國(guó)家人口流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)和政治因素，以及造成移民的人權(quán)背景。

第一，與移民輸出國(guó)建立伙伴關(guān)系。由于經(jīng)濟(jì)和政治原因?qū)е乱泼窳鲃?dòng)日益增加，移民問題日益成為合作伙伴協(xié)議框架內(nèi)歐盟與俄羅斯、烏克蘭和地中海地區(qū)的戰(zhàn)略對(duì)話以及歐盟與非洲、歐盟與加勒比海地區(qū)和環(huán)太平洋國(guó)家商討的主要內(nèi)容。在尋求移民問題解決措施的同時(shí)，要試圖找到導(dǎo)致移民的影響因素，為此，歐盟應(yīng)當(dāng)檢視移民移出對(duì)其原籍國(guó)所帶來的影響，考慮導(dǎo)致移民流動(dòng)的各種經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)、政治和人權(quán)狀況，因?yàn)檫@不僅反映了歐盟自身的價(jià)值觀，而且也是歐盟和移民原籍國(guó)的利益所在?；锇殛P(guān)系途徑應(yīng)該為靈活處理移民潮提供一個(gè)框架，移民的機(jī)動(dòng)靈活性促使其保持和發(fā)展與其原籍國(guó)的關(guān)系，應(yīng)確保法律框架不會(huì)切斷移民與其原籍國(guó)的聯(lián)系，同時(shí)使他們有可能在來往旅途中不會(huì)丟失其在東道國(guó)的身份和地位。但應(yīng)當(dāng)看到，伙伴關(guān)系僅僅是歐盟的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，其效果如何還要看移民原籍國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況改善的程度。

第二，共同的收容制度。尋求救濟(jì)的權(quán)利是實(shí)行歐盟移民政策一體化的前提條件。歐盟的收容制度應(yīng)當(dāng)確?！度諆?nèi)瓦條約》關(guān)于難民的條款得到切實(shí)執(zhí)行，不允許任何被遣送回去的移民遭受迫害。

第三，第三國(guó)公平待遇。歐盟設(shè)想出了一系列實(shí)施計(jì)劃，在歐共體成員國(guó)的受雇人員、自謀職業(yè)者以及加入了成員國(guó)保險(xiǎn)范圍的移民都在此計(jì)劃范圍之內(nèi)。該計(jì)劃重申，允許移民在成員國(guó)長(zhǎng)期居留而不遭驅(qū)逐并在另一個(gè)成員國(guó)也適用這一原則。

對(duì)于家庭團(tuán)聚，歐盟認(rèn)為其正當(dāng)性在于：家庭團(tuán)聚不是簡(jiǎn)單地由一國(guó)作出規(guī)定，因?yàn)樵S多國(guó)際組織和地區(qū)就此事有明文規(guī)定，而且在過去的20年，家庭團(tuán)聚已經(jīng)成了移民的核心動(dòng)因之一，同時(shí)，這個(gè)主題自1991年以來就已經(jīng)是歐委會(huì)的優(yōu)先考慮項(xiàng)目。

第四，加強(qiáng)對(duì)移民流動(dòng)的管理。采取綜合措施管理移民流動(dòng)中的政治、人權(quán)和發(fā)展問題，與移民原籍國(guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)一道規(guī)范移民流動(dòng)，包括在移民接受國(guó)、中轉(zhuǎn)國(guó)、來源國(guó)和移民之間加強(qiáng)對(duì)話，是杜絕非法移民源頭的根本舉措。關(guān)鍵在于要擴(kuò)大信息宣傳，使想移民者能夠找到移民的合法途徑，目的國(guó)能夠提供的最大利益空間，以及意識(shí)到非法移民和人口走私的危險(xiǎn)。這就要求歐盟展開多邊合作，結(jié)合反欺詐、反偽造旅行證件等措施，切實(shí)搞好共同的簽證政策。

歐盟移民政策的“人權(quán)原則”決定了歐盟對(duì)移民甚至是非法移民的人道待遇，按照這一原則，被歐盟成員國(guó)拒簽或已經(jīng)超期不能在歐盟停留的移民應(yīng)當(dāng)按自愿原則返回原籍國(guó)。如果勸其自愿回國(guó)未果，則應(yīng)按歐盟移民融合政策強(qiáng)制遣返，而最能促其回國(guó)的措施是通過與其簽訂再次準(zhǔn)入許可。

總的說來，歐盟在移民問題“超國(guó)家化”進(jìn)程中正在發(fā)揮越來越重要的作用。但應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，即使基于制度化的背景把超國(guó)家行動(dòng)集中在移民事務(wù)上，歐盟的作用也是有限的。歐盟提出的一些關(guān)于移民和避難救濟(jì)制度的改革建議是建立在主權(quán)國(guó)家移民政策條款基礎(chǔ)之上的，這就決定了歐盟既要采取共同措施一致行動(dòng)，還要及時(shí)處理歐盟成員國(guó)之間因移民和避難問題產(chǎn)生的緊張關(guān)系，但歐盟的軟肋在于缺乏立法約束和監(jiān)督約束的強(qiáng)制手段，這就弱化了歐盟共同移民政策的執(zhí)行力，只要不能解決執(zhí)行力問題，各成員國(guó)仍然會(huì)根據(jù)本國(guó)利益理解歐盟政策，或者有取舍有保留地執(zhí)行歐盟政策。因此，未來一段時(shí)間，歐盟最艱巨的任務(wù)是如何清理由各成員國(guó)在移民事務(wù)上所設(shè)置的重重障礙，在承擔(dān)“協(xié)調(diào)員”角色的同時(shí)，在移民犯罪、移民恐怖威脅和移民外交等領(lǐng)域發(fā)揮“歐洲警察”的作用，這樣才能賦予歐盟實(shí)體的內(nèi)涵，在歐洲移民政策一體化進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。

(責(zé)任編輯：王棟)