推進(jìn)“大部制”改革應(yīng)完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

摘要 大部制改革的推進(jìn)涉及行政職能的整合和政府部門利益的遏制，這些構(gòu)成了當(dāng)前我國大部門體制改革的難點(diǎn)。要健全行政問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化政治監(jiān)督；健全績效評估機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督；健全法律保障制度，強(qiáng)化法律監(jiān)督；健全職能分離制衡機(jī)制，保障監(jiān)督效能等方面來完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)大部門體制改革。

關(guān)鍵詞 政府；大部制；行政管理體制；權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號 D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-1962(2009)05-0043-02

在大部門體制條件下，政府部門職能領(lǐng)域變大，權(quán)力與職責(zé)相應(yīng)增多，如何對部門實施有效監(jiān)督是整個改革的難點(diǎn)。大部制改革的推進(jìn)迫切需要完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，以實現(xiàn)部門行政職能的整合和政府部門利益的遏制。

一、推進(jìn)大部制改革迫切要求完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

(一)完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是克服權(quán)力在政府部門間配置不夠科學(xué)的基本要求。

目前，在我國行政管理體制改革的過程中，我國社會管理和公共服務(wù)部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制上都比較薄弱，出現(xiàn)相關(guān)服務(wù)主體“缺位”或“不到位”的現(xiàn)象；一些政府權(quán)力在機(jī)構(gòu)間的配置不夠科學(xué)，特別是決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能在部門內(nèi)或部門間配置不科學(xué)，一些部門集決策和執(zhí)行于一身，監(jiān)督流于形式。針對這種情況，需要健全和完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對政府行為和活動的監(jiān)督和約束，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用?！按蟛恐啤钡膶嵭羞^程中，將逐步建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的政府機(jī)構(gòu)及行政管理體制。打破以往三者重合的局面。(竹立家：《“大部制”改革之我見》，載《中國改革》2008年第1期)

(二)完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是推進(jìn)大部制改革和服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。

目前，我國政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置存在著部門過多、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問題，這正是因為缺乏對政府權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督，對政府部門利益難以進(jìn)行有效的遏制。政府部門權(quán)力運(yùn)行失范，政府部門間推諉扯皮就可能導(dǎo)致政府職能分散、政出多門，從而削弱政府宏觀決策的效果和國家整體利益的實現(xiàn)，影響整個經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。政府部門職能的變化往往也會帶來監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相應(yīng)變化，并對監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出新的要求。(竺乾威：《“大部制”芻議》，載《中國行政管理》2008年第3期)因此，在我國逐步推行“大部制”改革的過程中，只有建立健全政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)并完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，依法界定和規(guī)范政府部門問的職能關(guān)系，嚴(yán)格遏制政府部門利益傾向，才能使政府正確履行宏觀調(diào)控職能和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

(三)完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是學(xué)習(xí)和借鑒西方大部制改革經(jīng)驗的客觀要求。

在推進(jìn)大部門體制改革過程中，西方國家十分注意尋求高層政治力量的支持和加大權(quán)力監(jiān)督的輔助。注意加強(qiáng)大部門之間的協(xié)調(diào)和對大部門的政治控制，“防止某些大部門阻礙政府政策實施的整體性和造成行政資源的內(nèi)耗”，形成了嚴(yán)密的行政權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督機(jī)制。我國的體制與西方行政、立法、司法的三權(quán)分立制度以及多黨制的政治體制不同。在我國，人民代表大會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。雖然從理論上講，我國對于公共權(quán)力的制約也有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、公眾監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督等完整的監(jiān)督主體，但實際上，監(jiān)督主體對于公共權(quán)力行使的監(jiān)督效果卻不盡如人意，沒有一種監(jiān)督主體能夠非常有效地對政府中權(quán)力濫用、公共權(quán)力的非理性、明顯的腐敗問題進(jìn)行監(jiān)控。因此，我們必須積極學(xué)習(xí)和借鑒西方國家在政府部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制設(shè)計方面的經(jīng)驗，積極推進(jìn)大部制改革的進(jìn)程。

二、完善政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制以推進(jìn)大部制改革的具體對策

(一)建立健全行政問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化政治監(jiān)督。

強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約，不能押寶于大部制，功夫應(yīng)在部門之外。不僅要強(qiáng)調(diào)政府專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，更重要的是權(quán)力機(jī)關(guān)、人民大眾和社會輿論的監(jiān)督。(周志忍：《“大部制”：難以承受之重》，載《中國報道》2008年第3期)大部門要自覺接受全國人大及其常委會的監(jiān)督，自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督。大部門設(shè)立之后，部委的內(nèi)部組織形式將發(fā)生很大變化。在現(xiàn)有的以部——司——處為主要層級形式的模式之外，可能出現(xiàn)部——管理局——處、部——執(zhí)行局等層級形式，這就需要加強(qiáng)部門層級監(jiān)督。同時，還要充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用，高度重視新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。完善政務(wù)公開制度，及時發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。應(yīng)明確實行部長責(zé)任制，部長應(yīng)對部門各機(jī)構(gòu)的政策、行為及其后果向人大、政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任。

(二)建立健全績效評估機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。

我們要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，建立和完善科學(xué)合理的政府部門以及相對獨(dú)立的管理局的績效評估考核體系，對改革后的大部門體制進(jìn)行有針對性的政府績效評估。要科學(xué)運(yùn)用政府績效評估機(jī)制，本著獎優(yōu)、治庸、罰劣的原則，形成相應(yīng)的獎懲監(jiān)督機(jī)制，將績效評估與加強(qiáng)政府部門自身建設(shè)相結(jié)合，充分利用績效評估工具，認(rèn)真分析和查找大部門管理中的薄弱環(huán)節(jié)，不斷改進(jìn)部門工作，將評估結(jié)果與部門公務(wù)員的考核、選拔任用、職務(wù)升降、獎勵懲戒等有機(jī)結(jié)合起來。同時，要將績效評估與財政預(yù)算安排有機(jī)地結(jié)合起來，將大部門組織績效評估結(jié)果作為編制和安排年度預(yù)算的重要依據(jù)之一，根據(jù)績效水平的高低及時調(diào)整和優(yōu)化部門預(yù)算支出的方向和結(jié)構(gòu)，提高財政資金的使用效益。

(三)建立健全法律保障制度，強(qiáng)化法律監(jiān)督。

在大部制改革的基礎(chǔ)上，要盡快制定頒布大部門機(jī)構(gòu)組織法規(guī)，逐步建立與完善國務(wù)院部門組織法，將組成部門的職責(zé)權(quán)限等在部門組織法中規(guī)定下來，從而實現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化與法制化，充分發(fā)揮法律法規(guī)的監(jiān)督作用。在組織法之外，要加強(qiáng)行政程序法的制定，政府部門的行政行為要有基本的程序規(guī)則，如行政賠償、行政復(fù)議等方面的法律都需要加強(qiáng)。此外，涉及政府內(nèi)部的相關(guān)法律制度，如重大決策調(diào)查制度、專家咨詢制度、信息公開制度、行政聽證制度、行政執(zhí)行委托制度、行政合同制度、跟蹤評估制度等，涉及政府部門之間關(guān)系的相關(guān)法律制度，如中央部門對地方的領(lǐng)導(dǎo)制度、政府部門間的合作制度、中央部門對地方的監(jiān)督制度、政府部門間的糾紛解決制度等，也要加快建設(shè)和完善。

(四)建立健全職能分離制衡機(jī)制，保障監(jiān)督效能。

目前我國決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，致使監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導(dǎo)致對政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)尤為困難。解決這個問題。要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督等職能既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運(yùn)行機(jī)制，實現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能適度分離的組織架構(gòu)，同時也要在政府部門內(nèi)部建立起決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。另外，在做到大部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督等職能分離和制衡的同時，還需要著力解決部門監(jiān)管職能內(nèi)部主體過多、多頭執(zhí)法、交叉監(jiān)督的問題，要按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關(guān)機(jī)構(gòu)整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強(qiáng)監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。

(作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院；江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院)

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