官員問責(zé)制度化、常態(tài)化的路徑探討

[摘要]雖然新一輪“問責(zé)風(fēng)暴”邁出了問責(zé)制發(fā)展的重要一步，但官員問責(zé)遠(yuǎn)未達(dá)到制度化、常態(tài)化的要求。為此，本文以“問責(zé)風(fēng)暴”過程中蘊含的四對主要矛盾為出發(fā)點，探討官員問責(zé)制度化、常態(tài)化的路徑選擇問題，認(rèn)為其突破口是開展績效問責(zé)，不可或缺一環(huán)是構(gòu)建官員復(fù)出機制，關(guān)鍵是統(tǒng)一的問責(zé)立法。

[關(guān)鍵詞]官員問責(zé)；制度化；常態(tài)化

[中圖分類號]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1007-1962(2009)01-0028-03

隨著山西襄汾潰壩事故、三鹿奶粉事件等重大突發(fā)事件接踵而至，孟學(xué)農(nóng)、李長江等多位高官或引咎辭職或被免職，繼2003年“問責(zé)風(fēng)暴”之后，政府以前所未有的密度、速度掀起了新一輪“問責(zé)風(fēng)暴”，體現(xiàn)了責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府應(yīng)有的責(zé)任和態(tài)度。然而“風(fēng)暴”的間歇性、短暫性特征制約著問責(zé)的實踐效果及其長效機制的構(gòu)建，官員問責(zé)遠(yuǎn)未達(dá)到制度化、常態(tài)化的要求。

制約官員問責(zé)制度化、常態(tài)化的關(guān)鍵主要有四對矛盾。第一，“自上而下”與“自下而上”之矛盾：問責(zé)的發(fā)起者和啟動者多是上級黨政部門，問責(zé)主體單一，難以解決上級黨政部門由誰問責(zé)、“能上不能下”的問題。各項問責(zé)法律法規(guī)自上而下推動，制約著地方主動性、靈活性和積極性的發(fā)揮。從上級黨政部門到人大、法院再到民眾，問責(zé)監(jiān)督主體的權(quán)力也呈現(xiàn)出遞減弱化的趨勢。第二，“火線問責(zé)”與制度問責(zé)、常態(tài)問責(zé)之矛盾：在媒體和輿論的外在驅(qū)動、在重大突發(fā)事件造成民憤下的“火線問責(zé)”，缺乏“違規(guī)即追究”的內(nèi)在責(zé)任動力，僅對執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行問責(zé)，屬于典型的事后問責(zé)制。第三，問責(zé)“大”與“小”之矛盾：大災(zāi)大難大禍等大風(fēng)險問責(zé)官員比例較高，工作中的失誤等小風(fēng)險問責(zé)官員比例較低；部分官員因“小”(個人利益)失“大”(民眾利益、公共利益)。第四，責(zé)任“輕”與“重”之矛盾：與權(quán)力劃分相比，我國較忽視對黨政部門責(zé)任“輕”、“重”的劃分；即使劃分了責(zé)任的“輕”、“重”，由于績效考核體系欠完善，也會給官員推脫“重”責(zé)任以可乘之機，仍能以行政責(zé)任代替政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任這個“重”責(zé)任。為此，本文以探求解決四對主要矛盾為出發(fā)點，探討官員問責(zé)制度化、常態(tài)化的路徑選擇問題，使官員問責(zé)形成長效機制。

一、制度化、常態(tài)化的突破口——績效問責(zé)

彼得斯認(rèn)為，“對于政府及其成員而言，至關(guān)重要的是不斷探索提升政府效能和服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)新機制?！倍嵘芎头?wù)品質(zhì)的重要舉措即為績效評估，用績效評估強化問責(zé)被視為政府責(zé)任機制的根本性變革。作為問責(zé)制新形式的績效問責(zé)，在國外發(fā)展初具規(guī)模，鑒于其與行政問責(zé)的兼容性，在當(dāng)前行政主導(dǎo)模式下，成為轉(zhuǎn)變問責(zé)形式、提高問責(zé)效能的突破口。

績效問責(zé)是在考察政府績效水平的基礎(chǔ)上啟動問責(zé)程序的一種問責(zé)形式，它限定了政府的基本行為領(lǐng)域(許元善、楚德江：《績效管理：行政問責(zé)制的新發(fā)展》，《中國行政管理》，2007年第11期)。這對區(qū)分責(zé)任的“大”與“小”、“輕”與“重”起著至關(guān)重要的作用。國外的績效問責(zé)實踐值得我們借鑒和吸收。美國實行績效預(yù)算管理模式，形成包括年度績效計劃、績效報告、績效評價、績效反饋在內(nèi)的績效框架體系，有嚴(yán)格的績效指標(biāo)，專門的績效機構(gòu)(NPR——國家績效審查委員會)。我國的績效問責(zé)可考慮在績效指標(biāo)、績效機構(gòu)等方面做出探索。我國可籌備成立績效審核委員會，類似于澳大利亞新南威爾士州的“政府部門財政支出和服務(wù)質(zhì)量評議會”(CCQG)，直接對總理負(fù)責(zé)，扮演內(nèi)部“監(jiān)控人”和外部“聯(lián)系人”角色，采用項目工作組的組織結(jié)構(gòu)，制定嚴(yán)格的評估程序和評估標(biāo)準(zhǔn)(宋濤：《行政問責(zé)模式與中國的可行性選擇》，《中國行政管理》，2007年第1期)，全面審核事前、事中、事后的績效評估情況，形成績效問責(zé)的發(fā)布機制、反饋機制、評價機制、獎懲機制等在內(nèi)的績效問責(zé)體系。在績效指標(biāo)方面，把質(zhì)量、成本、效益、效率、結(jié)果、人民滿意度等納入指標(biāo)體系中，從“服務(wù)對象、其他利益群體、政府服務(wù)、信息溝通”四方面規(guī)定具體的評估指標(biāo)，如“部門財務(wù)報告陳述、固定資產(chǎn)管理計劃、開展活動花費”等一般性指標(biāo)和“外部審計報告、內(nèi)部中國墻”兩個特別的評估指標(biāo)，因時因事地以定量和定性方法形成科學(xué)、客觀、可操作性的績效指標(biāo)體系。

二、制度化、常態(tài)化不可或缺的一環(huán)——官員復(fù)出機制

在新一輪“問責(zé)風(fēng)暴”中，“復(fù)出”剛滿一年的山西省省長孟學(xué)農(nóng)因襄汾潰壩事故引咎辭職事件最為引人關(guān)注。事實上，早在2003年SARS事件后不久，兩位被免職的部級高官張文康、孟學(xué)農(nóng)先后被任命為宋慶齡基金會副主席、南水北調(diào)辦公室副主任，而后是原中石油總經(jīng)理馬富才出任國家能源辦副主任……一系列“問題”官員悄然復(fù)出引發(fā)了對官員復(fù)出的大討論，官員“能上不能下，能進(jìn)不能出”問題被推到輿論的風(fēng)口浪尖上。而我國適用于問責(zé)制的法律法規(guī)中，《中華人民共和國公務(wù)員法》尚無關(guān)于官員復(fù)出的條件、程序等內(nèi)容，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十二條提出：“在新的崗位工作一年以上。實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！保饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第二十九條則指出：“根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排?！鼻∈沁@個大討論和“按照有關(guān)規(guī)定”、“予以適當(dāng)安排”的模糊籠統(tǒng)，使得本是問責(zé)制度化、常態(tài)化不可或缺一環(huán)的官員復(fù)出機制披上神秘面紗，令人民群眾產(chǎn)生質(zhì)疑，在理論研究和實踐探索中舉步維艱。

南開大學(xué)齊善鴻教授認(rèn)為，“讓有能力的被問責(zé)官員合理復(fù)出，也是一種政治理念與制度的理性?！庇纱丝梢?，官員復(fù)出機制對制度改進(jìn)、政治文明進(jìn)步的重要性不言而喻。在當(dāng)前我國行政主導(dǎo)的問責(zé)體系中，關(guān)于官員復(fù)出的內(nèi)容、程序等細(xì)化的法律法規(guī)極度欠缺，且缺乏公開性、透明性，弱化了公眾對政策的信任感，問責(zé)的制度性威懾大打折扣。構(gòu)建官員復(fù)出機制成為問責(zé)制度化、常態(tài)化的當(dāng)務(wù)之急。

第一，分類對待承擔(dān)各類責(zé)任的官員“復(fù)出”。在各級官員責(zé)任劃分上，要依靠內(nèi)在驅(qū)動力自發(fā)自覺啟動問責(zé)，不單純依靠媒體和輿論的外在驅(qū)動力，要保持客觀、謹(jǐn)慎態(tài)度，公平公開地分清各級官員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。對待道德責(zé)任，因違反職業(yè)道德和倫理道德失職的官員，不予“復(fù)出”；因工作不力、失誤或人民群眾不滿意引咎辭職的官員，應(yīng)建立跟蹤、考評機制，依據(jù)重視道德、關(guān)愛公民、道德企業(yè)主義(由美國公共管理學(xué)者哈特提出，本義為像經(jīng)營企業(yè)一樣發(fā)揚建設(shè)道德)、權(quán)責(zé)并重的標(biāo)準(zhǔn)，以一年為“復(fù)出”基本年限，德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才按照群眾意見、復(fù)出條件和法定程序(標(biāo)準(zhǔn))等步驟公正公開地“復(fù)出”，“他們應(yīng)該以有道德的行政行為來證明，他們是在為公共利益謀取福利”，他們應(yīng)該對人民利益、公共利益忠誠，對自己的專業(yè)和身份忠誠，對復(fù)出制度規(guī)則忠誠。對待行政責(zé)任，若為主觀責(zé)任，則視其內(nèi)在趨力是否超越職業(yè)道德和倫理道德限制而定，超越則不予“復(fù)出”，反之，同道德責(zé)任的第二種情況：若為客觀責(zé)任，則同道德責(zé)任的第二種情況。對待政治責(zé)任，若為“大”責(zé)任、“重”責(zé)任即事故責(zé)任涉及國家利益、不良政治傾向的，一般不予“復(fù)出”；反之，同道德責(zé)任的第二種情況。對待法律責(zé)任，不予“復(fù)出”。

第二，建立官員復(fù)出回應(yīng)機制?！白陨隙隆蓖苿拥膯栘?zé)制在當(dāng)前法律法規(guī)不健全情況下，極易使官員復(fù)出帶有神秘色彩，失去民眾的信任和擁護(hù)。官員復(fù)出回應(yīng)機制首先要重視民意。政府要時刻以人民利益為重，充分保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，就官員復(fù)出的事由、依據(jù)、程序等內(nèi)容廣泛征集群眾意見，實行決策承諾制、決策公示制，通過社會調(diào)查、聽證制度等完善復(fù)出制度的法制化，建立公眾——回應(yīng)載體——政府——公眾的回應(yīng)流程系統(tǒng)?！皢栴}”官員在群眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上，依據(jù)回應(yīng)流程系統(tǒng)向群眾做一個復(fù)出程序說明。充分發(fā)揮人大、民主黨派、非政府組織的實體監(jiān)督作用，使其決定或參與復(fù)出制度設(shè)計，而政府回應(yīng)必須有理有據(jù)有節(jié)。其次，要強調(diào)信息公開。作為政府與公眾互動橋梁的回應(yīng)載體信息公開系統(tǒng)肩負(fù)著“復(fù)出”信息上情下達(dá)、推進(jìn)“自下而上”責(zé)任制建設(shè)的重任。要建立信息公開系統(tǒng)，形成包括信息收集網(wǎng)絡(luò)、信息定期發(fā)布機制、反饋機制、評價機制等在內(nèi)的一體化“復(fù)出”信息體系。北京、上海、深圳等地開展的電子政府建設(shè)不失為一個有效手段。

三、制度化、常態(tài)化的關(guān)鍵——統(tǒng)一的問責(zé)立法

一項制度要成為人們長期遵守的規(guī)范，體現(xiàn)在社會日常生活中，為其立法是關(guān)鍵。正如Dunleavy P，認(rèn)為，如果政府普遍缺乏正式的規(guī)范結(jié)構(gòu)，那么堅守職責(zé)就會變得更加困難。國外開展官員問責(zé)制的理論和實踐即為例證。美國的《政府道德法案》(1978)、日本的《國家公務(wù)員法》(1947)、《國家公務(wù)員倫理法》(1999)都很好地、長期地約束了政府及其官員行為，達(dá)到了問責(zé)效果。雖然我國也已有《中華人民共和國公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等多項全國性法律法規(guī)規(guī)范官員問責(zé)行為，各地也出臺了許多地方性行政問責(zé)法規(guī)規(guī)定，然而這些法規(guī)良莠不齊，標(biāo)準(zhǔn)含糊籠統(tǒng)，執(zhí)行效果較差，不是專門的行政問責(zé)法律法規(guī)，難以真正起到以儆效尤、制度性威懾作用，與制度化、常態(tài)化的自身要求和國外實踐相差甚遠(yuǎn)。制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法已勢在必行。

作為我國立法機構(gòu)的全國人大及其常務(wù)委員會、地方各級人大在問責(zé)法律法規(guī)制定中起著關(guān)鍵作用，要求“政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)力、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)”，并且“政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事”(威廉，韋德著，徐炳等譯：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版)，亦即問責(zé)要有法律依據(jù)并按照法律法規(guī)進(jìn)行問責(zé)。立法機構(gòu)應(yīng)在深入調(diào)研、批判地繼承原有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，廣泛征集民眾、專家學(xué)者、民主黨派、企業(yè)、非政府組織的意見，就問責(zé)的主客體、標(biāo)準(zhǔn)、程序、范圍、形式、救濟等內(nèi)容展開嚴(yán)密論證，以立法形式對相關(guān)法律法規(guī)加以“整合”，待時機成熟后出臺統(tǒng)一的行政問責(zé)法。在此過程中，確立人大的問責(zé)主體地位、權(quán)限和權(quán)威，以異體問責(zé)為主、同體問責(zé)為輔。賦予人大、民主黨派、新聞媒體、法院對政府、執(zhí)政黨的問責(zé)實體權(quán)力，給予其法律地位。解決其“集體無意識”、“話語缺失”現(xiàn)象；健全問責(zé)程序，明確黨政之間、正副職之間、不同部門之間的責(zé)任認(rèn)定程序、操作程序，建立問責(zé)啟動程序和回應(yīng)程序，就問責(zé)啟動的時間、地點、事由、方式和回應(yīng)的形式、載體、制度設(shè)計等進(jìn)行程序設(shè)定；擴大問責(zé)范圍，把決策環(huán)節(jié)的決策失誤、用人失察等內(nèi)容，執(zhí)行環(huán)節(jié)的執(zhí)行不力、效率低下等方面，監(jiān)督環(huán)節(jié)的監(jiān)督失效、查究不力等納入問責(zé)法律體系中；厘清官員復(fù)出機制，完善官員問責(zé)救濟制度。

在當(dāng)前行政主導(dǎo)模式下，可考慮先建立健全操作性強的、統(tǒng)一的行政首長問責(zé)法律法規(guī)，按照循序漸進(jìn)、客觀、科學(xué)的原則，對行政首長的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行限定、劃分，明確問責(zé)事由標(biāo)準(zhǔn)、程序、范圍等環(huán)節(jié)，在此基礎(chǔ)上參照上述內(nèi)容制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法。

(作者單位：華北電力大學(xué)(保定)公共管理研究所)

責(zé)任編輯 于朝霞