中國區(qū)域發(fā)展的回顧與展望

[摘要]改革開放30年來，我國在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面取得了很大進展，也積累了很多經(jīng)驗教訓。面向未來，中國應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為目標，以科學發(fā)展觀為指導，在國家戰(zhàn)略的適當部署下，把中部、東北和西部地區(qū)的發(fā)展納入全國發(fā)展規(guī)劃總目標下，充分利用四大地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、地域聯(lián)系，建立非均衡戰(zhàn)略下的區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)四大地區(qū)在互動過程中的統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建具有中國特色統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略體系。

[關(guān)鍵詞]改革開放；區(qū)域發(fā)展；經(jīng)驗：展望

[中圖分類號]D616[文獻標識碼]A[文章編號]1007—1962(2009)01—0011—03

回顧改革開放30年來中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的歷程，基本上經(jīng)歷了由非均衡發(fā)展到協(xié)調(diào)發(fā)展、再到統(tǒng)籌發(fā)展的三個階段，實現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大推進，中國區(qū)域經(jīng)濟“多輪驅(qū)動”的新格局正在逐步成形。隨著十七屆三中全會農(nóng)村改革的深化，這預示著中國區(qū)域發(fā)展又將進入一個新的階段。

一、中國區(qū)域發(fā)展30年的經(jīng)驗和教訓

自改革開放以來，中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作了一系列調(diào)整?；旧辖?jīng)歷了從改革開放到“八五”區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段、“九五”以來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段、“十一五”以來的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展階段。

回顧改革開放30年來中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和完善的歷程，可以清楚地看到：

第一，區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略促進了全同經(jīng)濟整體上實現(xiàn)持續(xù)高速發(fā)展。不論是東部沿海地區(qū)的率先發(fā)展，還是西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和調(diào)整不僅使這些重點發(fā)展地區(qū)的社會經(jīng)濟得到快速發(fā)展，而且?guī)恿巳珖w社會經(jīng)濟水平的提高，使得國家和各地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程明顯加快。改革開放的30年，全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的年平均增長速度達到了9.8％以上，比改革開放前均衡發(fā)展戰(zhàn)略時期提高近4個百分點。沿海地區(qū)實現(xiàn)了國內(nèi)生產(chǎn)總值以11.24％的年平均增長速度的高速增長，中部地區(qū)和西部地區(qū)的國內(nèi)生長總值的年平均增長速度也分別達到了9.75％和9.13％，全國有11個省區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值年平均增長速度甚至超過了10％。這樣的高速增長不僅在中國，連世界上都是少見的。經(jīng)濟的高速發(fā)展使得各區(qū)域的人民生活水平得到了顯著的提高。

第二，區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實施也引發(fā)了一系列的社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境問題。比較突出的有：一是在全國經(jīng)濟高速增長的過程中，區(qū)域之間表現(xiàn)出明顯的不平衡，區(qū)域經(jīng)濟差距越來越顯著。特別是進入20世紀90年代，區(qū)域之間的相對差異和絕對差異都呈現(xiàn)出加速擴大的趨勢，東部膨脹病、西部長期落后、中部邊緣化、東北衰退等對中國社會發(fā)展和整個現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)帶來了負面影響。二是在區(qū)域經(jīng)濟差異擴大的同時，區(qū)域經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)問題也凸顯出來。在向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，市場機制逐漸在資源配置中發(fā)揮著重要的作用，各個區(qū)域都以競爭的姿態(tài)來指導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，爭相發(fā)展市場上銷路好、附加值高的產(chǎn)品，導致各個區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴重。三是地方保護主義現(xiàn)象增多，區(qū)域經(jīng)濟秩序紊亂。各區(qū)域通過對本地市場進行分割，或者通過行政手段硬性限制或加價、征收附加費用等設(shè)置貿(mào)易壁壘，排斥外地同類產(chǎn)品進入本地市場，同時，限制本地的資源流出，在涉及區(qū)域之間的經(jīng)濟糾紛時，不顧有關(guān)法律規(guī)定，袒護本地的經(jīng)營者，失去了解決糾紛的公正立場。在區(qū)域之間的合作中，不遵守協(xié)議，不愿意承擔責任和義務(wù)，結(jié)果導致合作流產(chǎn)的事情經(jīng)常發(fā)生。地方保護主義不但導致區(qū)域經(jīng)濟秩序紊亂，區(qū)域之間的經(jīng)濟關(guān)系緊張，而且還造成嚴重的資源浪費、環(huán)境破壞。四是現(xiàn)行政策對于控制和縮小區(qū)域發(fā)展差距和居民福利差距還缺乏切實有效的措施，需要進一步完善和加強。區(qū)域自然條件差異難以改變，但是在公共服務(wù)和生活水平上必須縮小差距，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。五是隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和不平衡發(fā)展，全國出現(xiàn)了人與自然關(guān)系的失衡，資源、環(huán)境壓力凸顯，能源緊缺、突發(fā)性自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全事故不斷發(fā)生。壓力的內(nèi)涵和大小在東中西部也存在很大的差異。

第三，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要有利于優(yōu)化區(qū)域分工，開發(fā)西部市場，使東、西部互為市場，最大限度地拓展國內(nèi)市場空間。中、西部(尤其是西部較落后的地區(qū))不僅是中國重要的能源、原材料生產(chǎn)基地，而且其遼闊的地域和約占全國60％的人口還可以為全國(包括東部地區(qū))的經(jīng)濟發(fā)展提供一個巨大的消費市場和投資市場。東部沿海地區(qū)領(lǐng)先發(fā)展的經(jīng)濟則有望成為帶動全國(包括中西部地區(qū))經(jīng)濟發(fā)展的龍頭。這種情況使中國完全有可能建立起分工合理、優(yōu)勢互補的完整的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系和統(tǒng)一的國內(nèi)市場體系。此外，作為一個發(fā)展中的大國，經(jīng)濟循環(huán)應(yīng)以內(nèi)循環(huán)為主，發(fā)展經(jīng)濟也只能走國內(nèi)市場為主、對外貿(mào)易為輔的道路。中西部的資源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢如果不和東部結(jié)合，就不能得到有效的開發(fā)，而離開中西部地區(qū)豐富資源和廣闊市場這個后盾，東部的高速發(fā)展也難以為繼。

第四，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大目標前提下，要承認區(qū)域差異和區(qū)域競爭，提倡發(fā)揮市場機制促弱變強為基礎(chǔ)作用的適度競爭。這即是說，東中西地區(qū)之間的經(jīng)濟活動必須遵循自主合作、自南交易、等價交換的市場法則，同時國家要通過利益機制、政策制約和信息導向限制惡性競爭。與促進科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的要求相比，現(xiàn)行政策在促進各地節(jié)約資源、保護環(huán)境方面還顯得比較薄弱，需要進一步強化和完善。

第五，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是個長期的動態(tài)過程，其間必然伴隨著激烈競爭和不協(xié)調(diào)行為，協(xié)調(diào)的短暫實現(xiàn)之后又會產(chǎn)生新的不協(xié)調(diào)。區(qū)域協(xié)調(diào)的主要標志，在市場經(jīng)濟和統(tǒng)一市場條件下絕不會是傳統(tǒng)的靜態(tài)表現(xiàn)出來的產(chǎn)業(yè)“合理分工”，而是混合分工和相互滲透(一體化)格局形成、差距縮小的動態(tài)過程。從發(fā)達國家區(qū)域關(guān)系變化歷程看，在某個時期內(nèi)，區(qū)域利益沖突加劇，甚至差距急劇拉大也是難以避免的，而且從總體戰(zhàn)略需要出發(fā)，有時也是必要的、合理的。中國的傾斜式發(fā)展戰(zhàn)略盡管拉大了地區(qū)差距，但總體而言，是共同前進中步伐快慢的差異，總體上加快了中國經(jīng)濟的增長，在東部更快發(fā)展的同時，也加快了中西部發(fā)展，為中國迎接新世紀國際經(jīng)濟競爭贏得了時間和機遇。但從協(xié)調(diào)發(fā)展的長遠目標出發(fā)，又不能不高度重視當前區(qū)域失衡的嚴重性，高度重視差距帶來的重大隱患。也就是說。區(qū)域關(guān)系到了一個歷史的轉(zhuǎn)折點，到了把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展放在戰(zhàn)略地位的時候。

二、中國區(qū)域發(fā)展展望

改革開放的實踐，使得中國經(jīng)濟發(fā)展取得了前所未有的成就。這在東部地區(qū)表現(xiàn)最為充分。面向未來，中國既不可能犧牲東部地區(qū)的發(fā)展來換取中、西部地區(qū)的經(jīng)濟騰飛，也不可能放任地區(qū)差距的持續(xù)擴大。唯一有效的選擇是：以可持續(xù)發(fā)展為目標，以科學發(fā)展觀為指導，在國家戰(zhàn)略的適當部署下，把中部、東北和西部地區(qū)的發(fā)展納入全國的發(fā)展規(guī)劃總目標之下，充分利用四大地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、地域聯(lián)系，建立非均衡戰(zhàn)略下的區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)四大地區(qū)在互動過程中的統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建具有中國特色統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略體系，以區(qū)域發(fā)展的宏觀調(diào)控實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的部署。

第一，增強區(qū)域政策在宏觀調(diào)控中的地位和作用，探索形成既各具特色又有機統(tǒng)一的區(qū)域政策體系。從國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全局出發(fā)，加強相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和機制建設(shè)，形成既各具特色又有機統(tǒng)一的區(qū)域政策體系。打破東、中、西部和東北的界限，根據(jù)不同地區(qū)的自然環(huán)境、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展階段、社會環(huán)境等因素，進一步明確各區(qū)域的戰(zhàn)略布局、功能定位、發(fā)展重點等，從而確定財政轉(zhuǎn)移支付政策、稅收政策、金融政策、人口遷移和流動管理政策、就業(yè)政策等的基本導向。東部地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮追趕和跟蹤發(fā)達國家的先進技術(shù)，促進全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提升國家經(jīng)濟競爭力，維持全國經(jīng)濟持續(xù)快速增長的作用。兼顧到各區(qū)域的利益。根據(jù)功能區(qū)劃分來確定各地區(qū)的發(fā)展定位。通過生態(tài)補償、財政轉(zhuǎn)移支付，加強中西部地區(qū)的公共服務(wù)等措施來實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，逐步縮小地區(qū)差距，達到各地區(qū)共同發(fā)展、共同繁榮的目標，從而體現(xiàn)出我國社會制度的本質(zhì)要求。更加重視農(nóng)村地區(qū)發(fā)展訴求，不斷提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

第二，城鎮(zhèn)群將成為我國區(qū)域發(fā)展的核心引擎。隨著城市化戰(zhàn)略的實施和城市建設(shè)方針的改變，抑制大城市發(fā)展的諸多因素將不復存在，大城市的發(fā)展速度將大大加快。中等城市最有發(fā)展?jié)摿?，且多是區(qū)域經(jīng)濟的中心，隨著戶籍制度的根本變革和市場化的推進，許多中等城市將迅速成長為大城市。到2020年，我國100萬人以上的城市數(shù)量將超過100座，50萬人以上的城市數(shù)量將超過200座。絕大多數(shù)的地區(qū)級城市都將躋身于大城市的行列。各省范圍內(nèi)都將形成多個經(jīng)濟中心，各省的經(jīng)濟中心有可能與行政中心出現(xiàn)偏離，特別是中西部地區(qū)各省區(qū)會逐步改變省內(nèi)單一經(jīng)濟中心的格局，逐步發(fā)展起一批新的經(jīng)濟增長極。在此趨勢下，新的城鎮(zhèn)群將不斷涌現(xiàn)。目前，除了長三角和珠三角城鎮(zhèn)群、京津冀都市圈已經(jīng)比較成熟外，已初露端倪的有山東半島城鎮(zhèn)群、遼中南城鎮(zhèn)群、中原城鎮(zhèn)群、長江中游城鎮(zhèn)群、成渝城鎮(zhèn)群和關(guān)中城鎮(zhèn)群。大大小小的城鎮(zhèn)群和產(chǎn)業(yè)帶將推動區(qū)域經(jīng)濟一體化進程并對“諸侯經(jīng)濟”形成沖擊。

第三，重點戰(zhàn)略地區(qū)將成為新一輪區(qū)域發(fā)展的增長點。隨著“十一五”和十七大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的逐步落實，特別是廣西北部灣、天津濱海新區(qū)、唐山曹妃甸新區(qū)成為我國新一輪社會經(jīng)濟發(fā)展的助推器的確定，國家也戰(zhàn)略性的選擇建立中西部地區(qū)和東北地區(qū)的改革試驗區(qū)，如成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)，武漢城市圄和長株潭城市群“兩型”社會配套改革試驗區(qū)，中國區(qū)域發(fā)展進入到了一個黃金時期。但是相對于廣大的中西部和東北地區(qū)，這樣的增長極數(shù)量是不夠的，作為新一輪區(qū)域發(fā)展增長點選擇上，應(yīng)該加強中西部和東北地區(qū)的經(jīng)濟帶和增長極選擇。如中西部的四條一級經(jīng)濟帶，即西隴?！m新經(jīng)濟帶，長江上游成渝經(jīng)濟帶，南貴昆經(jīng)濟區(qū)和呼包——包蘭——蘭青經(jīng)濟帶；西部大開發(fā)應(yīng)以四條一級經(jīng)濟帶為主要支撐點。培育西安、成都和重慶三個具有全國意義的都市經(jīng)濟區(qū)，作為西部參與全國和全球經(jīng)濟的主要網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，著力發(fā)展天山北麓經(jīng)濟帶(烏魯木齊城市群)等，使其成為西部經(jīng)濟的主要聚集地和增長極；扶持培育河南省的中原城鎮(zhèn)群和鄭汴產(chǎn)業(yè)帶，成為中部崛起的兩大增長極之一；積極推動東北地區(qū)的大連和哈爾濱等中心城市，丹東和滿洲里等邊貿(mào)城市的發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟增長極。近30年的發(fā)展經(jīng)驗表明，在一定時期確立幾個發(fā)展重點區(qū)域，然后集中政策資源和物質(zhì)資源，盡快形成經(jīng)濟增長極，進而帶動和輻射區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的做法，是行之有效的。對于戰(zhàn)略地區(qū)以外的廣泛地區(qū)，應(yīng)當是在通過統(tǒng)一市場建設(shè)、統(tǒng)一環(huán)境政策的基礎(chǔ)上，促進各地發(fā)揮各自優(yōu)勢，提高資源優(yōu)化配置效率，加快經(jīng)濟社會發(fā)展步伐。

第四，跨國經(jīng)濟合作加強，次區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展加快。中國對外開放的空間格局由上世紀80年代的沿海逐步擴大到90年代的沿江、沿邊和廣大內(nèi)陸城市，目前，已基本形成一個全方位對外開放、多層次參與國際經(jīng)濟循環(huán)的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展格局。中國區(qū)域發(fā)展格局與周邊地區(qū)區(qū)域集團化發(fā)生緊密的關(guān)聯(lián)，中國與相鄰國家的經(jīng)濟技術(shù)合作將得到加強，逐步形成若干個經(jīng)濟聯(lián)系比較密切的次區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)。其中包括東北亞次區(qū)域經(jīng)濟區(qū)，主要有中國的華東、華北和東北地區(qū)及日本、韓國、朝鮮、俄羅斯、蒙古：東南亞次區(qū)域經(jīng)濟區(qū)，主要有中國的華南、西南地區(qū)及東南亞諸國；中亞次區(qū)域經(jīng)濟區(qū)，主要有中國的新疆及西北地區(qū)和中亞諸國。中國周邊次區(qū)域經(jīng)濟區(qū)的形成和發(fā)展必將有利于中國逐步建立起多層次參與國際經(jīng)濟循環(huán)的格局，加速中國對外開放的進程。

第五，加強粵港澳合作和海峽兩岸經(jīng)濟的合作研究，豐富中國區(qū)域發(fā)展的內(nèi)涵。改革開放30年來，粵港澳合作不但促進了港澳地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，也推動了廣東經(jīng)濟迅猛發(fā)展，帶動輻射了全國，使廣東成為改革開放的排頭兵、經(jīng)濟增長的發(fā)動機。站在改革開放30年的歷史起點上，粵港澳合作空間依然廣闊。推進區(qū)域協(xié)調(diào)與合作發(fā)展，重點是推進粵港澳和泛珠三角區(qū)域合作。隨著CEPA《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》的簽定，內(nèi)地與香港在法律、會計等專業(yè)服務(wù)和物流、金融、會展、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作方面更加緊密。同時，廣東將引導省內(nèi)企業(yè)投資港澳。加快廣深港高速鐵路、港珠澳大橋等跨境大型基建或前期工作。全面推進粵港澳科技、教育、文化、衛(wèi)生、食品安全、環(huán)保等社會民生領(lǐng)域的合作?；浉郯暮献鲗⒏用芮小ｋS著與臺灣的兩岸三通，海峽兩岸的交流將更加頻繁，特別是海峽西岸經(jīng)濟圈的規(guī)劃及實施，為大陸與臺灣在區(qū)域經(jīng)濟合作方面進行了諸多探討。隨著全球化金融海嘯和經(jīng)濟危機的進一步影響，海峽兩岸在經(jīng)濟貿(mào)易合作方面，在抵抗金融海嘯和經(jīng)濟危機方面將進一步加強合作及研究。

第六，強化規(guī)劃引導和法律約束，健全保障區(qū)域政策有效實施的制度。提高區(qū)域政策實施的有效性和規(guī)范性，需要加強三項工作。一是區(qū)域規(guī)劃編制。編制和實施區(qū)域規(guī)劃，有利于統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)，調(diào)動各方面的積極性，加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進程。應(yīng)按照科學發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，編制和實施若干重點開發(fā)區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)域的規(guī)劃。二是建立健全區(qū)域法律法規(guī)，進一步解決規(guī)劃和政策有效實施的問題。從區(qū)域關(guān)系發(fā)展變化的總趨勢和較長時期區(qū)域利益格局考察，要處理好“效率”和“公平”的關(guān)系，以促進國民經(jīng)濟整體效益的提高。三是認真貫徹落實國務(wù)院關(guān)于加強土地管理的各項規(guī)定。要適應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃制定和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進的新形勢，按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，制定不同區(qū)域的用地政策和環(huán)境保護措施，實行有區(qū)別的土地計劃管理，為促進區(qū)域經(jīng)濟又好又快發(fā)展服務(wù)。

(本文作者：東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院執(zhí)行院長)

責任編輯 于朝霞