立法填補(bǔ)農(nóng)地仲裁空白

近年來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈加快趨勢，由此引發(fā)的土地承包經(jīng)營糾紛案件快速攀升。在2008年12月下旬召開的十一屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法(草案)首次提請(qǐng)審議，農(nóng)地仲裁將有法可依。

2008年12月12日，陳正有一早就從縣城趕到農(nóng)村，去調(diào)查一起土地承包糾紛。

陳是重慶市綦江縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)主任?！巴恋貑栴}千頭萬緒”，這是陳正有2006年以來，投身這項(xiàng)工作的最多感慨。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，在全國，有近200個(gè)這樣的土地承包糾紛仲裁委員會(huì)。由于我國法律對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度缺乏直接的規(guī)定，因此仲裁委員會(huì)大多根據(jù)地方制定的相關(guān)仲裁條例，在探索和困惑中展開工作。

這種情況有望改變，土地承包糾紛仲裁將有法可依。據(jù)悉，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法(草案)已于2008年11月19日經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過，并于12月下旬召開的十一屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議上首次提請(qǐng)審議。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法的制定，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，化解承包經(jīng)營權(quán)糾紛具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

仲裁是當(dāng)前解決承包權(quán)糾紛最好的方式

近年來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈加快趨勢。農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華在2008年12月初召開的“全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作座談會(huì)”上表示，截至2008年8月底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1.06億畝，占家庭承包耕地總面積的8.7%。

隨著規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系多元化，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了不少新問題。

有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，2005年以來每年發(fā)生的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛有23萬件，每年到農(nóng)業(yè)部反映土地信訪的都超過5000人次，其中一半以上是土地承包方面的問題。

“土地承包信訪問題突出，反映出土地承包爭議解決機(jī)制的不完善，特別是仲裁的嚴(yán)重缺失?！蔽髂险ù髮W(xué)副校長劉俊說，“農(nóng)村土地承包糾紛需要仲裁這種高效率、低成本、專業(yè)、靈活、人性的解決方式?！?/p>

仲裁方式既克服了信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又可克服訴訟程序復(fù)雜、審理時(shí)間長的問題，能及時(shí)有效地化解土地承包糾紛，因此社會(huì)各界對(duì)其立法的呼聲很高。

2008年11月19日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法(草案)，建立符合我國實(shí)際的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，具有重要意義。

“顯而易見，中央是希望通過引導(dǎo)，將仲裁作為一種處理土地承包糾紛的核心程序?！眲⒖》Q。

廖洪樂曾對(duì)全國的土地糾紛做過調(diào)研，他說：“由于土地問題的特殊性，法院系統(tǒng)不太愿意介入，執(zhí)行也很難，政府通過行政手段處理，也不易為農(nóng)民接受，而仲裁可能是當(dāng)前解決承包權(quán)糾紛最好的方式。”

一直以來，我國法律對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度缺乏直接的規(guī)制。1995年施行的仲裁法明確提出：“勞動(dòng)爭議和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定?！边@意味著，農(nóng)業(yè)承包糾紛仲裁被排除在民商事仲裁范疇之外?，F(xiàn)行土地承包法第五十一條和五十二條中雖然對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的爭議解決辦法做出列舉，明確了“可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁”，但并沒有對(duì)此做出細(xì)化規(guī)定。

由于建立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度的迫切性和必要性，2003年底，農(nóng)業(yè)部率先在江蘇、吉林、河南等省開展深化農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)的實(shí)踐工作。

2004年以后，農(nóng)業(yè)部又先后在27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的近200個(gè)市區(qū)縣組織開展全國農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)，為土地承包糾紛仲裁立法積累經(jīng)驗(yàn)，并在2005年11月15日，出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施辦法》。

各地試點(diǎn)中，一些問題也顯露出來。如綦江縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，掛靠縣農(nóng)業(yè)局的經(jīng)管科，沒有專門的人員編制，正式工作人員僅陳正有一人，此外，“由于沒有明確的法律規(guī)定，受案范圍，仲裁裁決的效力、執(zhí)行等等，都很讓人困惑?！标愓姓f。

為有效解決農(nóng)村土地承包糾紛仲裁中所出現(xiàn)的問題，2006年，農(nóng)業(yè)部開始起草土地承包糾紛仲裁法。2007年，該法初步定稿，并面向社會(huì)各方征求意見。2008年4月9日，由全國人大常委會(huì)、國務(wù)院法制辦和農(nóng)業(yè)部相關(guān)人員組成的全國農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法立法調(diào)研組，就曾來到綦江，聽取該縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)情況。

依據(jù)農(nóng)村土地承包法的有關(guān)規(guī)定，草案明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的受理范圍。草案規(guī)定：因農(nóng)村土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛，當(dāng)事人向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁的，適用本法；農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛包括因確認(rèn)土地承包關(guān)系、履行土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)受侵害等發(fā)生的糾紛。

對(duì)于各基層比較關(guān)注的林改糾紛是否屬于“其他農(nóng)村土地承包糾紛”的問題，廖洪樂認(rèn)為，因?yàn)榱值爻邪?jīng)營權(quán)適用農(nóng)村土地承包法，因此應(yīng)在仲裁之列。

“或裁或?qū)彙迸c“一裁二審”

對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法(草案)，自對(duì)外征求意見之日起，各界就有很多爭論。

其中最大的爭議，就是關(guān)于仲裁機(jī)構(gòu)的定位。草案雖然規(guī)定，仲裁依法獨(dú)立進(jìn)行，不受行政機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人干涉。但同時(shí)也規(guī)定，仲裁委員會(huì)分別由縣級(jí)或者設(shè)區(qū)的人民政府組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門和有關(guān)農(nóng)村工作機(jī)關(guān)組建，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包管理工作的農(nóng)業(yè)局等行政主管部門。

由此可看出，農(nóng)村土地承包糾紛仲裁定位于行政性質(zhì)。

有學(xué)者對(duì)此存在疑問，認(rèn)為仲裁具有契約性、民間性、中立性，而行政性質(zhì)的“仲裁”在糾紛解決中，能否體現(xiàn)仲裁的優(yōu)點(diǎn)和本性？

陳正有介紹，他們?cè)谔幚硪恍┩恋貦?quán)屬糾紛時(shí)，會(huì)直接蓋縣政府有關(guān)部門公章，以政府名義作出有效力的文書，“因?yàn)橹俨貌脹Q不可能直接就把原來的權(quán)屬關(guān)系變更了。”但他也表示，這樣的操作，也很令他感到困惑。

廖洪樂對(duì)此表示，在制定過程中，農(nóng)業(yè)部也進(jìn)行了考慮并做了調(diào)研，結(jié)合當(dāng)前中國農(nóng)村的實(shí)際，這樣規(guī)定是很有必要的。

“我們?cè)诟鞯卣{(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，如果仲裁機(jī)構(gòu)裁決集體經(jīng)濟(jì)組織違約調(diào)整承包地，法院對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行就很困難，甚至不愿介入。這時(shí)候，就需要政府介入，沒有行政介入，單靠一個(gè)機(jī)構(gòu)是解決不好的?！绷魏闃氛f。

在地方實(shí)踐中，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，在目前的確也收到了較好的效果?！稗r(nóng)民還是很認(rèn)可的?！标愓斜硎?。

劉俊認(rèn)為，立法機(jī)構(gòu)可能考慮到，如果將仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)為民間性質(zhì)，在當(dāng)前的國情下，沒有政府的推動(dòng)，它很難得到推廣，而且機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)也得不到保證。因?yàn)橥恋爻邪俨脵C(jī)構(gòu)帶有公益性質(zhì)，很多地區(qū)都是免費(fèi)的，由財(cái)政支付。

草案對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛，實(shí)行的是“或裁或?qū)彙迸c“一裁二審”制，即當(dāng)事人對(duì)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決不服的，可以向人民法院起訴，逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法律效力。這一仲裁模式有別于仲裁法規(guī)定的“一裁終局”制。草案規(guī)定，因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛，當(dāng)事人可選擇仲裁，也可直接向人民法院起訴。如不服仲裁裁決，可在收到裁決書之日起30日內(nèi)向法院起訴。

對(duì)這項(xiàng)規(guī)定，有學(xué)者表示了質(zhì)疑，認(rèn)為“一裁終局”是仲裁的基本特征，將其界定為“中間程序”，將導(dǎo)致處理期限時(shí)間過長，還衍生成為法院審理的負(fù)擔(dān)。

劉俊認(rèn)為，由于土地仲裁機(jī)構(gòu)具有行政性質(zhì)，難免出現(xiàn)一些利益關(guān)系。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)村仲裁機(jī)構(gòu)究竟實(shí)施效果如何，高層可能也沒有十足的把握，因此要規(guī)定司法這樣一個(gè)兜底條款，為農(nóng)民多提供一條司法救濟(jì)渠道。

土地流轉(zhuǎn)亟須規(guī)范

當(dāng)前引發(fā)農(nóng)村土地承包糾紛有多種因素。一是農(nóng)業(yè)稅取消前，一些農(nóng)民棄地外出打工，村組集體將其承包地發(fā)包給其他農(nóng)戶。稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕，尤其隨著中央一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，許多離鄉(xiāng)農(nóng)民紛紛回來要地，而過去的權(quán)屬證書并未調(diào)整。其次，農(nóng)民土地因城鎮(zhèn)化被征用，而資金補(bǔ)償或土地置換不到位，成為引發(fā)土地承包糾紛的又一誘因。此外，由于各地大力推行土地流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)中存在諸多不規(guī)范操作，又加劇了糾紛的發(fā)生。

“以后的土地流轉(zhuǎn)逐漸走向規(guī)范化是必然的趨勢。但已經(jīng)出現(xiàn)的不夠規(guī)范或不夠完善的流轉(zhuǎn)案例所牽涉的利益爭端很難避免。許多地方的流轉(zhuǎn)費(fèi)比較低，有的每畝僅兩三百元，難以解決出讓方的生計(jì)，這會(huì)使問題更加棘手。如何妥善處理遺留問題，將極大地考驗(yàn)地方政府的執(zhí)政能力?！敝猩酱髮W(xué)研究生院常務(wù)副院長、廣東省東源縣委副書記徐俊忠表示：“以往土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)合同的簽訂不規(guī)范或根本沒有簽合同的現(xiàn)象并不少見。2008年受國際金融危機(jī)影響，部分農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)。生計(jì)壓力的加大使得他們更加關(guān)注土地問題。這些不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為將成為加大糾紛的導(dǎo)火索?！?/p>

據(jù)悉，2008年12月6日農(nóng)業(yè)部發(fā)出的《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》，要求各省區(qū)市農(nóng)業(yè)部門抓緊制定規(guī)范統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本，各地盡早使用由省級(jí)部門統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本，要及時(shí)指導(dǎo)農(nóng)民簽訂合同。《通知》也指出，各地農(nóng)業(yè)部門要積極做好工作預(yù)案，暢通糾紛解決渠道，引導(dǎo)農(nóng)民工依法、理性地反映問題。因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可通過鄉(xiāng)村調(diào)解，也可通過仲裁和訴訟解決。這些新問題和新情況無疑對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法提出了新的要求。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法的推出將填補(bǔ)農(nóng)地糾紛仲裁中的空白。不可否認(rèn)，立法僅僅是糾紛解決的一個(gè)方面，廖洪樂研究員表示，“程序法的完善，最終還要依賴實(shí)體法的完善，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步加以修訂?！?/p>