監(jiān)督公開：人大權(quán)力的堅(jiān)定選擇

歲末年初，正是各級(jí)人大常委會(huì)謀劃新的一年監(jiān)督工作的關(guān)鍵時(shí)期。監(jiān)督公開又一次為公眾所關(guān)注。監(jiān)督法實(shí)施兩年的實(shí)踐告訴人們，監(jiān)督公開的制度資源沒有用好用足，監(jiān)督公開的“短腿”需要拉長(zhǎng)。從更高層次來說，人大行權(quán)信息應(yīng)當(dāng)向公眾開放，公民和社會(huì)組織能夠方便地獲取相關(guān)的信息。

監(jiān)督公開源于豐厚的實(shí)踐積累

2006年8月27日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過的監(jiān)督法明確規(guī)定，監(jiān)督公開是人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的一項(xiàng)重要原則。

監(jiān)督法關(guān)于人大常委會(huì)監(jiān)督公開的制度設(shè)計(jì)并非一時(shí)心血來潮，它整合并提升了全國(guó)人大和地方人大履職公開的成功經(jīng)驗(yàn)。近年來，全國(guó)人大、地方人大及其常委會(huì)在信息公開方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。

從實(shí)踐來看，人大信息公開比較成熟的方式大體上有三種。首先，媒體報(bào)道。電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊依法刊播人大及其常委會(huì)會(huì)議情況，如有關(guān)工作報(bào)告、決議決定、審議發(fā)言、質(zhì)詢等資訊。全國(guó)人大、省級(jí)人大會(huì)議，還有一些市、縣人大會(huì)議，電視臺(tái)、電臺(tái)實(shí)現(xiàn)了對(duì)會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)的全程播報(bào)。人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)公開報(bào)道的信息越來越多，也越來越精細(xì)。

其次，互聯(lián)網(wǎng)傳播。始于1999年的“政府上網(wǎng)工程”為人大工作公開開辟了新的渠道。目前，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳建立了中國(guó)人大網(wǎng)，省級(jí)人大常委會(huì)和部分市、縣級(jí)人大常委會(huì)先后建起了門戶網(wǎng)站、網(wǎng)頁(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)各級(jí)人大公眾網(wǎng)站已近300個(gè)，短短5年時(shí)間增加了15倍。人大利用網(wǎng)絡(luò)媒體、門戶網(wǎng)站使公開化的程度和范圍有了實(shí)質(zhì)性擴(kuò)展，體現(xiàn)了一種更為強(qiáng)勁的開放。2005年，紅網(wǎng)領(lǐng)媒體之先，公布湖南省級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，有200余家新聞媒體和網(wǎng)站遙相呼應(yīng)。這些網(wǎng)站快捷、權(quán)威地向社會(huì)發(fā)布了人大及其常委會(huì)行使立法、決定重大事項(xiàng)、監(jiān)督、任免職權(quán)的信息。有的網(wǎng)站還進(jìn)行了圖文直播。浙江等省的人大門戶網(wǎng)站對(duì)人大及其常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行了直播。

2006年3月，中國(guó)人大網(wǎng)對(duì)十屆全國(guó)人大四次會(huì)議開幕會(huì)、閉幕會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等進(jìn)行了10場(chǎng)直播。此前，中國(guó)人大網(wǎng)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于個(gè)人所得稅法工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)、勞動(dòng)法執(zhí)法檢查報(bào)告會(huì)等進(jìn)行了直播，對(duì)常委會(huì)會(huì)議審議發(fā)言進(jìn)行了摘錄刊登。一向打上“秘密”標(biāo)記的全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言2006年也在中國(guó)人大網(wǎng)公布，這是前所未有的。

再次，公報(bào)刊載。人大行權(quán)情況及資料在人大常委會(huì)公報(bào)中刊載，有的地方公民可免費(fèi)索取常委會(huì)公報(bào)等。

在人大信息開放步伐和公開平臺(tái)建設(shè)不斷加快的情勢(shì)下，人大監(jiān)督公開順勢(shì)而生。以審計(jì)報(bào)告公開為例，2004年7月，四川省審計(jì)廳長(zhǎng)李高偉在四川省人大常委會(huì)會(huì)議上作的審計(jì)工作報(bào)告在媒體公開，該省15個(gè)省直部門存在財(cái)政資金使用或管理方面的問題第一次被陽(yáng)光照射。2005年5月，湖南新聞媒體在第一時(shí)間報(bào)道了該省審計(jì)工作報(bào)告內(nèi)容。此后，審計(jì)公開從全國(guó)到地方各省，呈現(xiàn)出上下聯(lián)動(dòng)的趨勢(shì)，審計(jì)工作報(bào)告為監(jiān)督法對(duì)審計(jì)報(bào)告及其審議意見、政府對(duì)審議意見研究處理情況公開的制度安排提供了實(shí)證基礎(chǔ)。

這些公開方式在實(shí)踐中逐漸走向成熟，為人大監(jiān)督情況的穩(wěn)健公開提供了路徑。監(jiān)督法部分規(guī)定還超越了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有一定的前瞻性。比如說，對(duì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告公開的設(shè)計(jì)幾乎是要求全程公開，從年度計(jì)劃、報(bào)告內(nèi)容，到審議意見，再到審議意見的處理等，都應(yīng)向社會(huì)公布，在以往的公開案例中未曾有過。

近年興起的公民旁聽人大及其常委會(huì)會(huì)議在一定程度上體現(xiàn)了人大履職開放。北京市等地人大常委會(huì)允許公民通過預(yù)約可持身份證自由旁聽，顯示了人大行權(quán)公開的良好發(fā)展勢(shì)頭。

這些公開的經(jīng)驗(yàn)為地方立法所汲取，比如說，2008年11月通過的浙江省各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督條例規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，可以邀請(qǐng)公民旁聽，也可以采取實(shí)時(shí)報(bào)道的方式，公開行使監(jiān)督權(quán)的情況?！?/p>

人大監(jiān)督讓人民知情

公開原則為人大行權(quán)的公開提供了豐富的制度資源，也回應(yīng)了公民對(duì)人大信息公開的訴求。監(jiān)督公開在保證公眾對(duì)人大監(jiān)督知情權(quán)的同時(shí)，促進(jìn)了人大監(jiān)督不斷增強(qiáng)實(shí)效。

人大信息公開是尊重人民知情權(quán)的應(yīng)有之義，很顯然，這一充滿民主、開放色彩的制度設(shè)計(jì)，無疑標(biāo)示著我國(guó)民主政治的發(fā)展和人大行權(quán)觀念的重大轉(zhuǎn)變，意在督促各級(jí)人大常委會(huì)更加關(guān)注監(jiān)督效能、更加珍惜手中的監(jiān)督權(quán)。

監(jiān)督法通過后，全國(guó)人大機(jī)關(guān)、地方人大機(jī)關(guān)很快出臺(tái)了貫徹實(shí)施監(jiān)督法若干意見，明確提出監(jiān)督公開的內(nèi)容、方式和要求。北京市、廣東省、四川省、江蘇鹽城市、浙江金華市和蘭溪市等地，特別制定了人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況向社會(huì)公開的具體辦法。2008年，上海市人大常委會(huì)修改后的議事規(guī)則新增一項(xiàng)規(guī)定，人大常委會(huì)審議意見要向社會(huì)公開。

2008年11月通過的浙江省各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督條例第五章專門規(guī)定了“監(jiān)督的公開”，按照監(jiān)督法的規(guī)定，對(duì)監(jiān)督公開的事項(xiàng)、程序、方式、職責(zé)等予以細(xì)化。比如說，該條例規(guī)定，人大常委會(huì)監(jiān)督公開的途徑為：常委會(huì)公報(bào)或者其他公開發(fā)行的刊物，常委會(huì)機(jī)關(guān)的網(wǎng)站，報(bào)刊、廣播、電視、新聞網(wǎng)站等新聞媒體，召開新聞發(fā)布會(huì)或者記者招待會(huì)和其他途徑。

“它將使我國(guó)人大和人大常委會(huì)的監(jiān)督扎實(shí)地奠基于人民監(jiān)督的基礎(chǔ)之上。它將開辟我國(guó)代表制民主與參與式民主緊密結(jié)合的新型民主時(shí)代?！闭绫本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安所言，監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督信息向社會(huì)公開的制度和最近一些地方省市人大常委會(huì)制定的監(jiān)督信息公開的具體辦法，對(duì)于完善我國(guó)現(xiàn)代民主監(jiān)督機(jī)制具有非常重要的意義。

隨著監(jiān)督法的實(shí)施，北京市、四川成都市、浙江溫州市、湖北枝江市、甘肅岷縣等地的人大常委會(huì)紛紛首次公布2007年監(jiān)督工作計(jì)劃。黑龍江省、湖南省人大常委會(huì)等公布了2007年執(zhí)法檢查計(jì)劃，西安市人大常委會(huì)公布了審議意見。

2008年，浙江溫嶺市人大常委會(huì)首次將市人大常委會(huì)審議的財(cái)政決算的報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告以及相關(guān)審議意見在溫嶺人大網(wǎng)和溫嶺新聞網(wǎng)上全文公布，并在《溫嶺日?qǐng)?bào)》上發(fā)布公告。此外，溫嶺市政府關(guān)于2007年度政府非稅收支管理情況的匯報(bào)以及市人大常委會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)關(guān)于2007年全市決算的審查報(bào)告等報(bào)告原文也在溫嶺人大網(wǎng)上同步予以公開，受到了社會(huì)各方的好評(píng)。

2008年4月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)外公布了全國(guó)人大常委會(huì)2008年工作要點(diǎn)和立法工作計(jì)劃、監(jiān)督工作計(jì)劃。公之于眾的監(jiān)督計(jì)劃，讓人民知曉全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作的具體“動(dòng)作”。

作為增強(qiáng)人大監(jiān)督的針對(duì)性、擴(kuò)大公民在地方人大監(jiān)督中有序參與的積極措施，江蘇南京市，浙江溫嶺市、青田縣、三門縣、慶元縣、溫州市龍灣區(qū)等地向社會(huì)公開征集2009年人大常委會(huì)監(jiān)督工作選題。

種種跡象表明，對(duì)人民知情權(quán)的尊重，正在成為人大行使監(jiān)督權(quán)的基本姿態(tài)。監(jiān)督公開作為一個(gè)原則載入監(jiān)督法，這就使人大常委會(huì)監(jiān)督公開納入了法制軌道，保障公民對(duì)人大行使監(jiān)督職權(quán)的知情權(quán)和參與監(jiān)督的民主權(quán)利。

制度分析原理告訴我們，任何一個(gè)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，社會(huì)的外在政治壓力是其公正有效運(yùn)作的重要保障。公開本身就是一種推動(dòng)力，人大監(jiān)督內(nèi)在的法定威力與監(jiān)督公開的輿論動(dòng)力融為一體，必將產(chǎn)生法治的合力。從這個(gè)層面講，監(jiān)督法關(guān)于監(jiān)督公開性的設(shè)計(jì)毫無疑義是中國(guó)民主政治發(fā)展的重大制度創(chuàng)新。

堅(jiān)定而自覺地推動(dòng)監(jiān)督公開

相對(duì)于人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的七種方式，踐行監(jiān)督公開本身程序簡(jiǎn)單、操作容易、成本很低，理應(yīng)是一件輕而易舉的事情。但是，兩年來的實(shí)踐告訴人們，地方人大重監(jiān)督、輕公開，重權(quán)力、輕義務(wù)等現(xiàn)象還不同程度地存在，人大常委會(huì)監(jiān)督公開與法律要求，與公眾對(duì)政治信息透明化的需求尚有不小的差距。

主要表現(xiàn)在：地方人大監(jiān)督信息對(duì)媒體的開放有限，一般只允許特定的少數(shù)媒體采訪報(bào)道；媒體刊播的內(nèi)容多為一些動(dòng)態(tài)信息，公開的內(nèi)容不全面；人大網(wǎng)站、網(wǎng)頁(yè)建設(shè)滯后，上網(wǎng)內(nèi)容信息量不多，更新速度慢；公報(bào)發(fā)布的范圍較小，絕大部分還是內(nèi)部資料，很難進(jìn)入公共視野。一言以蔽之，監(jiān)督公開的制度資源沒有用好用足，監(jiān)督公開的“短腿”需要拉長(zhǎng)。

2007年7月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向社會(huì)公布了全國(guó)人大常委會(huì)組成人員和列席人員關(guān)于中央決算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“這是全國(guó)人大常委會(huì)貫徹執(zhí)行監(jiān)督法的規(guī)定，嚴(yán)格履行法定義務(wù)的體現(xiàn)?！?/p>

按照監(jiān)督法的要求，人大常委會(huì)將監(jiān)督工作向社會(huì)公開，是不可推卸的法定職責(zé)、法定程序和法定義務(wù)，依法應(yīng)向社會(huì)公布而沒有公布，就是違法行為，公民和組織可以提出批評(píng)，本級(jí)人大代表、本級(jí)人代會(huì)、上級(jí)人大及其人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)予以督促，必要時(shí)可以依法動(dòng)用監(jiān)督手段。對(duì)此，相關(guān)的人大常委會(huì)還必須采取補(bǔ)救措施，依法公布監(jiān)督工作，或糾正失實(shí)監(jiān)督信息。

2008年3月，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上的講話中指出，程序也是法，人大工作一定要按照程序走，不能怕麻煩，人大工作在程序上要做到無懈可擊。彭真同志曾經(jīng)說過，“民主就不能怕麻煩”。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)以主動(dòng)的姿態(tài)，把法定的義務(wù)性要求轉(zhuǎn)化為積極公開的動(dòng)力，通過大量精細(xì)的工作，堅(jiān)決果斷地落實(shí)監(jiān)督法關(guān)于監(jiān)督公開的原則和具體規(guī)定。

浙江省各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督條例賦予公民和組織查詢?nèi)舜蟊O(jiān)督信息的權(quán)利，“公民、法人和其他組織可以向常務(wù)委員會(huì)查詢依法應(yīng)當(dāng)公開的監(jiān)督工作有關(guān)報(bào)告和信息資料”。這一規(guī)定開全國(guó)之先河，頗具創(chuàng)制性，可以為各級(jí)人大常委會(huì)借鑒。

公開和透明是監(jiān)督法確立的重要原則，也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求。作為最高監(jiān)督層次的人大監(jiān)督，必將催生更強(qiáng)勁的監(jiān)督力量。