應(yīng)用平衡計(jì)分卡構(gòu)建績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

[摘 要] 績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的適當(dāng)與否是績效審計(jì)得以成功開展的關(guān)鍵。本文借用平衡計(jì)分卡原理從評(píng)價(jià)緯度、指標(biāo)設(shè)置和權(quán)重分置三個(gè)方面提出了我國績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建框架。

[關(guān)鍵詞] 績效審計(jì) 平衡計(jì)分卡 績效審計(jì) 評(píng)價(jià)指標(biāo)

《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出“全面推進(jìn)績效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績效審計(jì)”。這必將推動(dòng)我國績效審計(jì)的更加廣泛和深入的發(fā)展。但我國績效審計(jì)在推廣和發(fā)展中卻面臨諸多的難題，其中最大的難點(diǎn)在于績效審計(jì)缺乏一套衡量公共部門和政府機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而如何構(gòu)建績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更是一個(gè)有待解決的核心問題。

一、平衡計(jì)分卡原理

1990，哈佛商學(xué)院教授羅伯特.S.卡普蘭和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)(管理咨詢公司)總裁大衛(wèi).P.諾頓提出了一種囊括整個(gè)企業(yè)組織活動(dòng)的績效指標(biāo)的計(jì)分卡理念，即平衡計(jì)分卡(Balanced Scorecard)。BSC將企業(yè)績效評(píng)價(jià)井然有序地分為財(cái)務(wù)、顧客、企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程以及企業(yè)學(xué)習(xí)與成長等四個(gè)緯度，而所有的評(píng)價(jià)方法都旨在實(shí)現(xiàn)企業(yè)的一體化戰(zhàn)略。BSC把戰(zhàn)略放在了公司管理過程的核心地位，它以一種深刻而一致的方法描述了戰(zhàn)略在公司各個(gè)層面的具體體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)的平衡；短期與長期的平衡；前置與滯后的平衡；企業(yè)組織內(nèi)外不同群體利益的平衡。2003年(BSCPL)BalancedScorecardCollaborativePtyLtd的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示：在全世界范圍內(nèi)有73%的受訪組織正在或計(jì)劃在不久的將來實(shí)施平衡計(jì)分卡。雖然平衡計(jì)分卡最初的焦點(diǎn)和運(yùn)用是改善盈利組織的績效評(píng)價(jià)，但平衡計(jì)分卡在改善政府機(jī)構(gòu)和非盈利組織的績效評(píng)價(jià)上具有更好的效果。

應(yīng)用BSC原理構(gòu)建我國服政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠及時(shí)、客觀、全面地反映政府目標(biāo)實(shí)施的結(jié)果和程度，其內(nèi)在的因果關(guān)系也為問題分析、審計(jì)建議的提出提供了一個(gè)邏輯嚴(yán)密的追蹤過程。但BSC畢竟是基于企業(yè)戰(zhàn)略績效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，因此應(yīng)用于政府績效評(píng)價(jià)時(shí)必須根據(jù)政府部門的特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

二、應(yīng)用BSC構(gòu)建績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.評(píng)價(jià)緯度的調(diào)整

根據(jù)政府機(jī)構(gòu)和非盈利組織的核心理念重新調(diào)整政府績效評(píng)價(jià)的緯度名稱和邏輯順序。

首先將公民置于政府績效評(píng)價(jià)的第一個(gè)緯度。政府的使命的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)是公民的滿意，政府改革和管理都應(yīng)是公民導(dǎo)向的，應(yīng)將“追求公共利益”作為價(jià)值定位的優(yōu)先順序，因此以“公民”代替“顧客”并將其置于評(píng)價(jià)緯度的最高層，以體現(xiàn)與企業(yè)的不同。

然后依次是內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長。公眾的滿意度來源于良好的政府運(yùn)行流程，流程的有效運(yùn)行依賴于學(xué)習(xí)與成長緯度的人員素質(zhì)、暢通透明有效的信息系統(tǒng)等的支撐，因此根據(jù)BSC的因果鏈關(guān)系將內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長分別放在公眾緯度之下的第二和第三個(gè)緯度。

最后是財(cái)務(wù)緯度。將財(cái)務(wù)作為最后一個(gè)緯度是基于以下幾點(diǎn)的思考：首先公共財(cái)政實(shí)力決定了公眾服務(wù)需求的供給總體狀況和滿足程度，其次是服務(wù)流程的改進(jìn)和學(xué)習(xí)與成長的實(shí)現(xiàn)都需在預(yù)算資金的約束下來進(jìn)行，再次公共受托責(zé)任的有效履行離不開經(jīng)濟(jì)性的追求，正如新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)“公共行政中公共利益居于主導(dǎo)地位，效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)當(dāng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”。最后經(jīng)濟(jì)、高效的公共行政又能在現(xiàn)有公共財(cái)政實(shí)力的基礎(chǔ)提供更多的高質(zhì)量的公共服務(wù)，取得最大的公眾滿意度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。這樣，一個(gè)基于BSC的服務(wù)型政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)架就在邏輯關(guān)系上形成了一個(gè)自上而下、又能自下而上的良性互動(dòng)系統(tǒng)。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置

在公眾緯度，政府核心的任務(wù)從戰(zhàn)略發(fā)展的角度識(shí)別當(dāng)前環(huán)境下公眾的各種需求以及需求的特性，并提供服務(wù)滿足公眾的需求。因此從政府績效評(píng)價(jià)的公眾角度看，核心的結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)該是公眾滿意度，而公眾的滿意度取決于政府公共服務(wù)的屬性指標(biāo)。公共服務(wù)屬性指標(biāo)又可細(xì)化為公共服務(wù)的回應(yīng)性（能否識(shí)別需求與提供情況）以及及時(shí)性（效率）、服務(wù)的便利性、服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)的態(tài)度、服務(wù)的公平性和服務(wù)的民主性（選擇權(quán)、話語權(quán)、服務(wù)質(zhì)量的反饋及處理）等相關(guān)指標(biāo)。

內(nèi)部業(yè)務(wù)流程緯度是決定政府所提供公共服務(wù)的屬性產(chǎn)出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。是政府服務(wù)能力和水平的核心體現(xiàn)環(huán)節(jié)。在保證公共行政結(jié)果理性的同時(shí)，也必須關(guān)注公共行政的過程理性。因此從實(shí)現(xiàn)政府的使命——社會(huì)和諧發(fā)展，公眾滿意，深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的視角看，服務(wù)型政府的運(yùn)營流程的一般包括：服務(wù)需求的識(shí)別——設(shè)計(jì)或改造服務(wù)流程——向公眾提供服務(wù)——后續(xù)服務(wù)保障機(jī)制（質(zhì)量反饋機(jī)制和問責(zé)機(jī)制）。因此其具體評(píng)價(jià)可從服務(wù)需求的社會(huì)調(diào)查機(jī)制，服務(wù)需求的預(yù)測機(jī)制；服務(wù)流程設(shè)置的科學(xué)性（職責(zé)明確，分工合理，部門協(xié)調(diào)配合，執(zhí)行順暢，服務(wù)高效）；服務(wù)流程的質(zhì)量保證措施，服務(wù)流程的規(guī)范性，服務(wù)流程的法規(guī)遵循性，服務(wù)流程的人性化，服務(wù)流程的透明化、服務(wù)流程的互動(dòng)性，服務(wù)流程的電子化水平；服務(wù)反饋渠道和問責(zé)機(jī)制，同時(shí)還要考核突發(fā)事件的應(yīng)急處理機(jī)制。

學(xué)習(xí)與成長緯度是支撐內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和提供公共服務(wù)，獲得公眾滿意，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)，因此從服務(wù)型政府改革的需求出發(fā)，應(yīng)著力通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)打造高素質(zhì)干部隊(duì)伍和人才隊(duì)伍，再造政府的行政文化——服務(wù)、民本、互動(dòng)、熱情、創(chuàng)新、責(zé)任；加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)和改造以支持政務(wù)公開、公平、高效的需求；調(diào)整組織架構(gòu)，進(jìn)行管理制度創(chuàng)新，推行績效管理，不斷深化干部人事制度改革，民主、公開、競爭、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制。因此其評(píng)價(jià)指標(biāo)可用職員的滿意度，職員綜合服務(wù)素質(zhì)的提高，職員的改進(jìn)建議和采納次數(shù)，信息系統(tǒng)與流程需求的匹配程度，組織文化的改變程度，各種管理制度的設(shè)置的適當(dāng)性和有效性等。

財(cái)務(wù)緯度旨在考核政府在提供服務(wù)的時(shí)應(yīng)樹立成本意識(shí)和資源環(huán)境意識(shí)，遵循經(jīng)濟(jì)性原則，降低施政成本，節(jié)約開支，減少對環(huán)境的破壞和污染，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此該緯度指標(biāo)可設(shè)置年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，行政經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例，年行政成本，人均行政成本，各種資源的有效利用情況，各項(xiàng)行政經(jīng)費(fèi)控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，各項(xiàng)行政經(jīng)費(fèi)增長情況，服務(wù)的單位成本、服務(wù)的成本收益分析等指標(biāo)。

3.評(píng)價(jià)權(quán)重的分配

評(píng)價(jià)權(quán)重的分配會(huì)因公共行政價(jià)值定位的優(yōu)先順序不同而體現(xiàn)不同的權(quán)重，也會(huì)因政府不同階段的發(fā)展重點(diǎn)和部門服務(wù)屬性的不同而有所差別，具體到審計(jì)實(shí)務(wù)中可采用層次分析法和問卷調(diào)查法等進(jìn)行。并根據(jù)實(shí)踐反饋不斷進(jìn)行調(diào)整。

總之平衡計(jì)分卡原理為我們進(jìn)行政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)指出了一個(gè)科學(xué)、靈活的思路框架，面對情況各異的被審對象，我們不能確定統(tǒng)一的指標(biāo)體系，也不存在統(tǒng)一的權(quán)重，一切因組織而異，沒有固定的模式可以套用，即使同一組織在不同的歷史時(shí)期也會(huì)有所不同。因?yàn)樽吭降目冃?評(píng)價(jià)系統(tǒng)對每個(gè)組織都是獨(dú)特的，必須按每個(gè)組織的需要和特點(diǎn)“量體裁衣”，這既是開展績效審計(jì)面臨的難題也是其魅力之所在，這就需要審計(jì)人員在實(shí)踐中不斷的探索、總結(jié)和修正，秉承服務(wù)的理念，并就評(píng)價(jià)問題與被審計(jì)單位進(jìn)行充分溝通、協(xié)商，取得被審計(jì)單位的支持與配合，才能更快更好地推進(jìn)我國績效審計(jì)實(shí)踐的開展。

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