論我國現(xiàn)行勞動爭議調(diào)解制度

[摘 要] 和諧勞動關(guān)系是和諧社會的重要組成部分，勞動爭議調(diào)解制度是和諧勞動關(guān)系的重要組成部分，也是社會主義和諧社會的必然要求。該制度在解決勞動爭議、平息勞動糾紛方面起著重要的作用。但隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，其本身存在的缺陷阻礙了其預防作用的發(fā)揮。因此，重構(gòu)勞動爭議調(diào)解制度已成為必然。

[關(guān)鍵詞] 勞動爭議 調(diào)解制度 缺陷 完善

勞動爭議調(diào)解制度作為我國預防和解決勞動爭議的“第一道防線”，對于預防矛盾激化、減少訴訟發(fā)生，維護和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系具有重要意義。但隨著我國改革開放的不斷深入，經(jīng)濟體制和勞動制度也發(fā)生了重大的變化。勞動爭議的數(shù)量呈不斷上升的趨勢。特別是在我國加入世界貿(mào)易組織之后，經(jīng)濟上已經(jīng)逐漸與國際市場直接接軌，國有企業(yè)改制重組的步伐加快，非公有制經(jīng)濟的快速發(fā)展以及跨國之間的勞務、用工情況不斷增多，勞動爭議產(chǎn)生的原因以及爭議的內(nèi)容、形式也日益復雜、尖銳。然而，有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，在勞動爭議案件持續(xù)增長的今天，勞動爭議調(diào)解委員會調(diào)解的案件數(shù)量卻反而大幅下降。因此，有必要對現(xiàn)行的勞動爭議調(diào)解制度進行分析研究，同時借鑒與吸收國外的先進經(jīng)驗，對調(diào)解制度進行改革與完善，切實實現(xiàn)調(diào)解制度的設立初衷，把矛盾解決在萌芽狀態(tài)，減輕仲裁和訴訟的壓力，促進勞動關(guān)系和諧。

一、我國現(xiàn)行勞動爭議調(diào)解機構(gòu)的設置、性質(zhì)和實施現(xiàn)狀

勞動爭議調(diào)解是指調(diào)解組織受理爭議案件后，按照相關(guān)法律法規(guī)，以中間人的身份進行斡旋，促使爭議當事人雙方相互諒解，達成合意的一種爭議解決方式。根據(jù)《勞動法》和《企業(yè)勞動爭議處理條例》的規(guī)定，我國勞動爭議的調(diào)解僅是指設在用人單位內(nèi)部的勞動爭議調(diào)解委員會進行的調(diào)解。而2007年12月29日通過的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》對調(diào)解組織進行了擴大化，其第10條規(guī)定，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會，依法設立的基層人民調(diào)解組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立的具有勞動爭議調(diào)解職能的組織都可以作為處理勞動爭議的機構(gòu)。其中，由基層人民調(diào)解組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道中設立的勞動爭議調(diào)解組織進行的勞動爭議的調(diào)解被學術(shù)界稱為“勞動爭議調(diào)解的社會化”。但是從法律條文的規(guī)定來看，這樣的社會化調(diào)解組織的設立與否并沒有強制性的規(guī)定，為此，即使勞動者希望向其申請調(diào)解，也可能因為該組織的不存在而無法實現(xiàn)。因此，在《勞動爭議調(diào)解仲裁法》實施后，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會仍將是勞動爭議調(diào)解的主要組織。

企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會由職工代表、用人單位代表和工會代表組成。但實踐證明，這樣一種勞動爭議調(diào)解組織設置在現(xiàn)實中面臨著一些問題，致使調(diào)解沒能發(fā)揮應有的作用。第一：立法定位偏低?！秳趧臃ā返?0條規(guī)定：“在用人單位內(nèi)，可以設立勞動爭議調(diào)解委員會”，這是一種典型的任意性規(guī)范，是否設立調(diào)解委員會完全由企業(yè)自主決定，有些企業(yè)（特別是中小企業(yè)）出于經(jīng)濟及人力資源成本的考慮，不設立調(diào)解委員會，致使其在勞動爭議解決的制度建設上發(fā)揮作用的空間有限。即使設立了調(diào)解委員會，其人員配置、制度規(guī)范都很不完善，而且調(diào)解人員素質(zhì)難以保證，不但無法有效發(fā)揮調(diào)解功能，而且可能導致問題激化。第二：處于企業(yè)內(nèi)部使調(diào)解委員會地位尷尬。調(diào)解委員會真正發(fā)揮作用的前提條件是必須具備一定的獨立性。雖然相關(guān)法律法規(guī)，始終強調(diào)調(diào)解委員會在企業(yè)中具有相對獨立的地位，不隸屬于任何一個機構(gòu)和組織，尤其是獨立于單位行政和勞動者之外。然而，在我國，由于調(diào)解委員會設立在企業(yè)內(nèi)部，其活動經(jīng)費、辦公場所、人員配備都是由企業(yè)行政決定的。在經(jīng)濟上、人事上都受制于用人單位，致使這種相對獨立性的地位僅僅是停留在表面層次，因此調(diào)解委員會的工作難免帶有用人單位行政色彩，喪失勞動者當事人的信任。“通過職工代表、企業(yè)代表和工會三方架構(gòu)來公正解決勞動爭議，無疑帶有理想主義的色彩?！钡谌赫{(diào)解協(xié)議不具有法律強制性。成功的調(diào)解包括兩個方面：一是爭議雙方能夠達成真實、自愿的調(diào)解協(xié)議；二是調(diào)解協(xié)議能夠得到有效履行。調(diào)解委員會是企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)，在其主持下達成的協(xié)議只能靠當事人自覺遵守而沒有強制執(zhí)行的效力。雖然《勞動爭議調(diào)解仲裁法》針對因拖欠勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償事項達成的調(diào)解協(xié)議賦予勞動者申請支付令的權(quán)利，但這畢竟只是調(diào)解協(xié)議的一部分，如果不能制定措施，保障調(diào)解協(xié)議的有效履行，則將使調(diào)解流于形式，使其很難達到預想效果。

二、國外勞動爭議調(diào)解制度及啟示

由于調(diào)解具有靈活、及時、經(jīng)濟等優(yōu)點，在各國勞動爭議處理體制中，調(diào)解制度始終是不可或缺的重要組成部分。為了借鑒國外勞動爭議調(diào)解制度的先進經(jīng)驗，有必要對調(diào)解制度的模式、調(diào)解機構(gòu)的設立予以比較研究，從中發(fā)現(xiàn)一些基本原則及具體規(guī)定，能夠?qū)ξ覈鴦趧訝幾h調(diào)解制度的改革與完善有所裨益。

1.國外勞動爭議調(diào)解制度概述

國外勞動爭議調(diào)解制度大致可以分為以下四種模式：一是獨立調(diào)解機構(gòu)模式，以美國為代表，其調(diào)解機構(gòu)是聯(lián)邦調(diào)解調(diào)停局，是聯(lián)邦政府的一個獨立機構(gòu)，其主要對象是集體勞動關(guān)系；二是行政調(diào)解模式，以北歐國家為代表，調(diào)解機構(gòu)具有一定的行政權(quán)力；三是勞動法院調(diào)解模式，以德國為代表，以勞動法院作為調(diào)解機構(gòu)，主要針對個別勞動關(guān)系并且限于權(quán)利爭議；四是三方機制調(diào)解模式，以日本為代表，以勞動委員會作為調(diào)解機構(gòu)，由勞方、資方和公益方三方代表組成，其職能和權(quán)限主要為勞動爭議的斡旋、調(diào)停、仲裁和不當勞動行為的審查救濟。

國外的勞動爭議調(diào)解機構(gòu)主要分為企業(yè)內(nèi)外兩種形式。企業(yè)內(nèi)的勞動爭議調(diào)解機構(gòu)由雇方、工人代表（一般是工會）和企業(yè)外的中立人士組成，勞資雙方代表在調(diào)解機構(gòu)中享有同等的席位和權(quán)限，由中立人士擔任調(diào)解委員會的主席。企業(yè)外的勞動爭議調(diào)解機構(gòu)主要分為三類：政府勞動部門設立的調(diào)解機構(gòu)、政府設立的不隸屬于勞動部門的專門調(diào)解機構(gòu)和獨立于政府的民間調(diào)解機構(gòu)。

同時，我們還發(fā)現(xiàn)，國外的勞動爭議調(diào)解制度都無一例外的將自愿作為其重要的原則之一，盡管各國對調(diào)解自愿原則的具體規(guī)定不盡相同，主要表現(xiàn)在調(diào)解意見是否具有強制性及調(diào)解程序是否具有可選性這兩個方面。幾乎所有國家都規(guī)定勞動爭議當事人對是否接受調(diào)解機構(gòu)的調(diào)解意見享有選擇的自由，但有些國家卻對調(diào)解程序是否可以自由選擇進行必要限制，如澳大利亞、法國、丹麥、新加坡等國。

2.對我國現(xiàn)行勞動爭議調(diào)解制度的啟示

第一：確保調(diào)解組織的獨立性。調(diào)解組織的獨立性是勞動爭議調(diào)解制度充分實施的組織基礎，也是獲得勞動爭議當事人信任的心理基礎，即勞動爭議調(diào)解機構(gòu)能否取得當事人的充分信任。當事人對勞動爭議調(diào)解機構(gòu)的信任程度決定了其是否愿意選擇調(diào)解和履行調(diào)解協(xié)議，因此，各國在成立勞動爭議調(diào)解機構(gòu)時，都特別強調(diào)其獨立性，如英國的咨詢、調(diào)解、仲裁服務中心（簡稱ACAS）、美國的聯(lián)邦調(diào)解局（簡稱FMCS）、日本的勞動委員會、澳大利亞的產(chǎn)業(yè)關(guān)系委員會等，或是由政府出資成立，但獨立于政府的社會性機構(gòu)，或就是以政府行政部門的身份出現(xiàn)，都與雇主組織或工會組織沒有任何依附或隸屬關(guān)系，保持自身的獨立性。而我國，前文已經(jīng)闡明，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會在事實上對企業(yè)具有嚴重的依附性，致使調(diào)解組織很難取得勞方的信任，不利于調(diào)解工作的有效開展。

第二：遵循組織構(gòu)成的三方性。三方原則是國際勞工組織積極倡導的協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的重要原則，它是指在勞動立法、調(diào)整勞動關(guān)系和處理勞動爭議時，政府、雇主和勞工代表三方共同參與決定，并就有關(guān)問題進行協(xié)商，取得共識，共同協(xié)調(diào)勞動關(guān)系。各國在成立勞動爭議調(diào)解組織時均強調(diào)嚴格遵守三方原則，調(diào)解組織的成員既有勞動者代表和用人單位的代表，也有地位獨立的第三方代表，而且第三方代表既可以由政府機構(gòu)擔任，又可以選擇政府之外的社會團體、官方人士甚至私人擔任。在調(diào)解程序中堅持三方原則，是由調(diào)解的性質(zhì)“第三方主持或協(xié)助下的私法自治”決定的，第三方必須中立、公正，由與爭議雙方?jīng)]有利益關(guān)系的，雙方都認可的人員擔任。我國企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會中，主要規(guī)定由工會代表作為第三方主持調(diào)解。而我國目前工會仍在人、財、物等方面不同程度地依附于用人單位，根本無法適應這一角色。因此，我國重構(gòu)勞動爭議調(diào)解制度時，必須確定獨立的第三方，公正地主持調(diào)解。

三、完善我國現(xiàn)行勞動爭議調(diào)解制度

“他山之玉，可以攻石”。對我國現(xiàn)行勞動爭議調(diào)解制度的改革與完善，既要充分借鑒和吸收國外的成功經(jīng)驗，更要緊密聯(lián)系我國的具體國情。因此我們認為，勞動爭議調(diào)解制度的改革，一方面，強化政府在勞動爭議調(diào)解制度中的作用，使調(diào)解制度在勞動爭議處理中更為積極有效；另一方面，應整合現(xiàn)有的組織、資源，充分發(fā)揮工會作為勞動者代表的維權(quán)職能。

1.重構(gòu)調(diào)解制度——建立政府調(diào)解主導模式

發(fā)揮政府的主導作用，由勞動和社會保障部門負責，組建獨立的、專門的政府調(diào)解機構(gòu)，之所以提出如此設想，基于以下理由：第一：協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、保持勞動關(guān)系和諧、持續(xù)健康地發(fā)展是政府的職責。勞動關(guān)系的和諧與穩(wěn)定不僅僅關(guān)系勞動者與用人單位雙方的利益，也決定和影響整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展，國家和政府必須在勞動關(guān)系的處理中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；第二：由真正具有社會公信力的第三方主持，方能彰顯調(diào)解的優(yōu)點。作為處理勞動爭議的第一道防線，由具有足夠影響力和社會公信力的政府機構(gòu)承擔調(diào)解職能，才能最大限度地引導當事人進入這樣的糾紛解決機制；第三：可以使調(diào)解機構(gòu)不再受限于企業(yè)，具有實質(zhì)上的獨立性和公正性，同時又可以減少企業(yè)為設立調(diào)解委員會的費用支出，而且調(diào)解員的整體素質(zhì)得到提高，有利于爭議得到公平、合理的解決，最終將矛盾化解于萌芽狀態(tài)。

2007年6月29日通過的《中華人民共和國勞動合同法》第5條規(guī)定：“縣級以上人民政府勞動行政部門會同工會和企業(yè)方面代表，建立健全協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制，共同研究解決有關(guān)勞動關(guān)系的重大問題”。因此，應由勞動行政部門代表、工會代表和用人單位代表三方共同參與勞動爭議的協(xié)調(diào)和組建勞動爭議調(diào)解組織。這種結(jié)構(gòu)方式是市場經(jīng)濟國家普遍采用的模式，符合勞動爭議處理的本質(zhì)屬性，可以較好的避免該調(diào)解機構(gòu)淪為行政部門的附屬物。當然，在具體實施過程中，一定要強調(diào)三方代表平等的法律地位，一定要保證該調(diào)解組織相對獨立于勞動行政部門的法律地位。

2.充分發(fā)揮工會的作用

2001年10月27日修改的《工會法》第二條規(guī)定：“工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織。中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，依法維護職工的合法權(quán)益”。在勞動爭議中，職工一方明顯處于弱勢地位，因此必須組織起來，以團體的力量抗衡用人單位的強勢，使雙方真正能夠在地位上平等。工會作為職工合法權(quán)益的代表者和維護者，積極參與勞動爭議的調(diào)解工作是其義不容辭的責任，工會在勞動爭議調(diào)解工作中具有重要的地位和作用。

第一：做好勞動爭議的預防工作。重視勞動爭議的預防工作，把問題解決在萌芽狀態(tài)，是解決勞動爭議的最根本、最有效的途徑。工會應通過各種渠道，對職工進行普法教育，使其熟悉并掌握有關(guān)法律法規(guī)。同時工會應該設立咨詢服務臺，隨時向職工提供勞動政策咨詢，使職工對自己的合法權(quán)益有清醒地認識和了解，減少勞動爭議的發(fā)生；第二：適應市場經(jīng)濟發(fā)展，推進自身改革完善。工會作為職工代表，能夠忠實代表職工的前提是：企業(yè)工會必須具有獨立的地位。因此工會必須逐步消除在人事制度和活動方式等方面存在的行政化色彩，以及在經(jīng)費管理方面存在的依附性。同時可以借鑒美國的工會制度，由法律規(guī)定建立工會約束監(jiān)督機制，工會在維護其所代表的職工利益過程中，應接受職工的監(jiān)督，有助于增強工會維權(quán)的責任感。不斷提高自身人員的法律素質(zhì)，增強業(yè)務水平，更好地為職工維權(quán)服務。

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