公共治理視野下的市場監(jiān)管邊界和監(jiān)管方式

[摘 要] 市場監(jiān)管面臨監(jiān)管失靈的窘境，根本的原因在于將市場監(jiān)管同公共治理對立起來，導(dǎo)致市場監(jiān)管理念滯后。將公共治理理論引入市場監(jiān)管領(lǐng)域，就必須調(diào)整和重建市場監(jiān)管的邊界，改善市場監(jiān)管的方式方法，實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域的多主體監(jiān)管、協(xié)商式監(jiān)管、服務(wù)式監(jiān)管和人本化監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞] 公共治理 市場監(jiān)管 監(jiān)管邊界 監(jiān)管方式

一、基于現(xiàn)代公共治理視野下的市場監(jiān)管

1.現(xiàn)代公共治理的基本內(nèi)涵和特征

起源于西方的現(xiàn)代公共治理運動，其主要價值取向在于重新審視和調(diào)整政府組織與市場和社會的關(guān)系，改變政府作為社會惟一權(quán)力中心的格局。公共治理理論及其實踐活動，不僅反映了20 世紀70 年代以來西方發(fā)達國家政治治理和行政管理的新趨勢，也反映了發(fā)展中國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會超越發(fā)展所需要的政治條件，對我國公共事務(wù)管理體制的變革和市場監(jiān)管改革具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

綜觀現(xiàn)有的各種公共治理定義，其內(nèi)涵和基本特征包括：

(1)多中心治理。公共治理的主體，不再僅僅是政府和權(quán)力機關(guān)，而是一個由來自不同領(lǐng)域、不同層級的公私行為體(如個人、組織，公私機構(gòu)，次國家、國家、超國家，權(quán)力機關(guān)、非權(quán)力機構(gòu)，社會、市場、國家等)、力量和運動構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。公共治理的范圍也超越一國治理的范圍。

(2)治理手段多樣化。公共治理的方式，既實行正式的強制管理，又有行為主體之間的民主協(xié)商和談判妥協(xié)；既有剛性的制度安排，也有柔性化的非正式的制度安排。

(3)治理目標明確。各行為主體在互信、互利、相互依存的基礎(chǔ)上進行持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)談判，參與合作，求同存異，化解沖突與矛盾，維持社會秩序，在滿足各參與行為主體利益的同時，最終實現(xiàn)社會發(fā)展和公共利益的最大化。

2.市場監(jiān)管：本質(zhì)上屬于公共治理范疇

(1)公共治理視野下政府角色定位。圍繞著政府與市場的關(guān)系及政府角色的定位，西方發(fā)展經(jīng)濟學(xué)經(jīng)歷了古典經(jīng)濟學(xué)、結(jié)構(gòu)主義、新古典發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、新古典政治經(jīng)濟學(xué)等四個階段，不同階段對政府與市場關(guān)系，以及政府定位都有不同的觀點。簡要地概括起來，起源于17世紀～18世紀的古典發(fā)展經(jīng)濟學(xué)主張采取自由放任、反對國家干預(yù)的政策措施;二戰(zhàn)后發(fā)展起來的結(jié)構(gòu)主義發(fā)展經(jīng)濟學(xué)，強調(diào)要政府對經(jīng)濟進行干預(yù);20世紀60年代～70年代期間，以鮑爾、凡納、哈勃勒爾、舒爾茨等人為代表的新古典發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家反對國家干預(yù)，強調(diào)實行自由貿(mào)易、充分競爭的市場經(jīng)濟；20世紀80年代以后，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)在借鑒新古典經(jīng)濟學(xué)和新制度經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論和分析方法，形成了新古典政治經(jīng)濟學(xué)體系，對政府與市場在經(jīng)濟發(fā)展中的作用有了更成熟的認識，糾正了只強調(diào)政府力量或市場力量作用的片面性，而是主張發(fā)展中國家應(yīng)該對兩者有正確的定位和合理的搭配。

西方主流經(jīng)濟學(xué)一般是從“市場失靈”去定位政府的角色，“壟斷、公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)、不完全信息、不完善市場、經(jīng)濟周期性、失業(yè)、通貨膨脹和通貨緊縮、收入分配不公和非優(yōu)效品”等因素被認為是導(dǎo)致市場失靈的主要原因。因此，市場失靈是政府干預(yù)和實施政府監(jiān)管的正當理由。新凱恩斯主義的代表人物斯蒂格利茨（Stiglitz，1986）認為，政府擁有市場所不具備的相對優(yōu)勢，正是這些優(yōu)勢使政府能做許多市場不能做的事情。即使存在政府失靈，“政府失靈也不比市場失靈更糟”。馬斯格雷夫（Musgrave，1989）也指出，市場機制自身并不足以實現(xiàn)所有的經(jīng)濟職能，離開了政府，市場將無法正常運轉(zhuǎn)。

我國學(xué)者對政府與市場關(guān)系的研究也是以“政府失靈”作為邏輯起點而展開的，試圖通過對“政府失靈”的論證，作為推動政府職能改革的理論支撐。國內(nèi)學(xué)者主要觀點有：①認識到政府與市場在社會資源的配置中有特定的邊界，兩者應(yīng)在特定邊界內(nèi)發(fā)揮作用（余立，2004）；政府與市場的特定邊界不是一成不變的；政府與市場作用的發(fā)揮應(yīng)體現(xiàn)“凸性組合”與“機制均衡”。②政府與市場的組合模式具有多樣性（劉祖云、郭振林，2006），這種多樣性深深地扎根于不同國家的政治、經(jīng)濟與文化背景中，這些模式具有借鑒意義，但不能機械地模仿。③主張構(gòu)建一個政府與市場共生的模式（徐永貴、后小仙，2004）。④對于政府干預(yù)，主張從過度干預(yù)轉(zhuǎn)向適度干預(yù)，從公共服務(wù)的缺少干預(yù)轉(zhuǎn)向加強干預(yù)。

綜合中外學(xué)者的基本觀點，從公共管理的視角來審視政府角色，不外乎這樣幾點：一是明確政府的職責(zé)是“掌舵而非劃槳”(Savas，1987)；二是要調(diào)整政府與社會的關(guān)系，建設(shè)“有限政府”和“責(zé)任政府”；三是利用市場和社會的力量，推動公共服務(wù)社會化，實現(xiàn)從“政府管理”向“公共治理”的轉(zhuǎn)變；四是借鑒私營部門的管理經(jīng)驗和市場化工具，提高公共治理的效率；五是強調(diào)顧客導(dǎo)向和流程再造，提高公共服務(wù)的質(zhì)量等。

(2)傳統(tǒng)理論和思維對“市場監(jiān)管”的誤解。2002年3月5日，朱镕基總理在九屆人大五次會議上的《政府工作報告》中指出：“必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的羈絆，切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來?！边@是我黨文件中首次正式提出“市場監(jiān)管”的概念，也是第一次正式將“市場監(jiān)管”與其他三項政府職能并列使用。

對“市場監(jiān)管”的種種誤解表現(xiàn)如下：

①將“市場監(jiān)管”理解為政府的經(jīng)濟管理職能。宋晶認為，“市場監(jiān)管職能已成為我國政府管理經(jīng)濟的一種獨立的、重要的職能”，市場監(jiān)管“是政府管理微觀經(jīng)濟的職能”。在此基礎(chǔ)上，他把“市場監(jiān)管”劃分為綜合性的市場監(jiān)管和專業(yè)性的市場監(jiān)管兩大類(宋晶，2001)。這種觀點頗具代表性，成為國內(nèi)學(xué)界主流觀點。

②將市場監(jiān)管視為工商行政管理部門的職能，等同于“雙生資料”市場管理。長期以來，工商行政管理部門將自己視為“市場監(jiān)管的主管部門”，或認為“市場監(jiān)管是本部門的主要職能”，其具體任務(wù)就是對生產(chǎn)資料和生活資料市場進行管理。到后來，又有人主張以建立“大部門”體制為契機，以工商行政管理部門為基礎(chǔ)，建立綜合市場監(jiān)管體制，“監(jiān)管社會主義統(tǒng)一大市場”。亦有全國人大代表建議，將工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等部門全部撤消，合并成立中華人民共和國國家市場監(jiān)督管理部，統(tǒng)一監(jiān)管市場經(jīng)濟秩序 。

③將市場監(jiān)管理解為剛性的制度安排，在實際工作中將它等同于強制執(zhí)法或權(quán)力的單向行使，把市場監(jiān)管與“經(jīng)濟發(fā)展、社會服務(wù)、消費者維權(quán)”對立起來。結(jié)果便是市場監(jiān)管的失效和市場秩序持續(xù)惡化現(xiàn)象的惡性循環(huán)。

以上幾種觀點，筆者以為都是對“市場監(jiān)管”的誤解。根本原因，就是將“市場監(jiān)管”同公共管理、公共治理對立并割裂開來，將市場監(jiān)管的職能和作用部門化、具體化、利益化，把市場監(jiān)管理解為某一個或幾個行政部門的一種具體的行政行為，而沒有從現(xiàn)代公共管理、公共治理的高度和視角去看待市場監(jiān)管的職能和作用。

(3)從公共治理視角看，市場監(jiān)管本質(zhì)上是公共事務(wù)治理。什么是市場監(jiān)管？定義不下百種。市場監(jiān)管的內(nèi)容、作用范圍等，到目前仍沒有統(tǒng)一的認識。國內(nèi)學(xué)術(shù)界主流觀點認為，市場監(jiān)管是政府管理經(jīng)濟的一種重要職能，它是政府為彌補市場失靈、維護正常的市場秩序，對市場主體及所從事的市場交易和競爭行為進行的監(jiān)督和管理（肖興志、宋晶，2006） 。

筆者以為，這樣的認識過于狹隘。必須從公共管理和公共治理的視角，重新審視市場監(jiān)管的職能、作用及監(jiān)管的方式方法。

從公共治理的視角看，市場監(jiān)管本質(zhì)上是公共事務(wù)的治理。什么是公共事務(wù)？“公共事務(wù)是隨著公共問題的出現(xiàn)和解決而產(chǎn)生的關(guān)系到國家、集體、個人共同利益的社會性事務(wù)，包括公共物品的生產(chǎn)與提供和公共服務(wù)的設(shè)立與開展兩個方面” 。公共事務(wù)的主要特點在于公共性，可以從內(nèi)容和性質(zhì)兩個方面來分析。從內(nèi)容看，公共事務(wù)指的是公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供，即如何組織公共物品的生產(chǎn)、如何提供公共服務(wù)？從性質(zhì)看，公共事務(wù)涉及全體人民的利益，它不是私人事務(wù)，而是直接體現(xiàn)公共性質(zhì)。

市場監(jiān)管所涉及的事務(wù)完全符合公共事務(wù)的定義，市場監(jiān)管的行為涉及到全社會公共利益。

各級工商行政管理部門是我國行使市場監(jiān)管職能職責(zé)的重要部門之一。國家工商行政管理總局將該行政機關(guān)的職能職責(zé)概括為15項，實際上可歸結(jié)為三大類：

第一類，市場準入監(jiān)管。包括市場主體登記注冊、監(jiān)管管理及依法發(fā)布相關(guān)注冊基礎(chǔ)信息等；

第二類，市場競爭監(jiān)管。指依法規(guī)范和維護各類市場經(jīng)營秩序。監(jiān)督管理市場交易行為、網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)的行為，包括對傳銷和直銷業(yè)的監(jiān)管、不正當競爭行為的監(jiān)管、經(jīng)紀人、經(jīng)紀機構(gòu)及經(jīng)紀活動監(jiān)管等；

第三類，市場活動監(jiān)管。包括食品安全管理、廣告管理、合同管理、商標管理、信用管理、消費維權(quán)等管理。

這三大類監(jiān)管涉及的都是公共利益和公共事務(wù)。因此，我認為，市場監(jiān)管，本質(zhì)上屬于公共事務(wù)的治理，市場監(jiān)管活動是涉及到公共利益和公共事務(wù)的活動，是“市場失靈”條件下或市場機制不起作用的范圍內(nèi)政府和有關(guān)部門的監(jiān)督管理活動。市場監(jiān)管活動具有公共治理的基本特性：

①市場監(jiān)管活動具有公共品的屬性。公共品是指大眾共同受益的消費品。它通常具有受益的非相斥性和邊際消費成本為零的特性。非相斥性，是指面對同一消費品，一個人的享受不會影響也無法排斥另一個人享受；邊際成本為零，是指在一定界限內(nèi)增加一定數(shù)量的消費者享受公共產(chǎn)品的益處，無需增加任何成本。市場監(jiān)管的實施，保障了社會公平與正義，規(guī)范了市場交易秩序，為人民提供良好的公共消費環(huán)境和公共消費安全，保障了全體人民的合法消費權(quán)利等，使全體人民受益。

②市場經(jīng)營活動、交易行為、競爭行為等具有外部效應(yīng)。市場經(jīng)營活動既能滿足人們生活的需要，繁榮經(jīng)濟，但同時也會產(chǎn)生巨大的負外部性。如環(huán)境惡化、擾亂社會秩序、欺詐、不良商品、過度競爭、不正當競爭、侵害消費者權(quán)益等。對這種外部性的治理，市場機制通常會失靈，需要政府或有關(guān)部門實施市場監(jiān)管。

③不完善的市場。我國各類商品市場、交易市場很不規(guī)范，存在較大的風(fēng)險。市場監(jiān)管就是對市場失靈的回應(yīng)。

④信息不對稱（不完全信息）。在市場中，生產(chǎn)者和消費者不可能掌握完全信息，不完全信息是市場的常態(tài)。這種狀況，會加劇市場的風(fēng)險。

因此，市場監(jiān)管應(yīng)屬于公共管理和服務(wù)的范疇。按照王樂夫和陳干全把公共事務(wù)劃分為“國家公共事務(wù)、行政公共事務(wù)、社會公共事務(wù)和國際公共事務(wù)”的分類 ，市場監(jiān)管的事務(wù)應(yīng)當屬于行政公共事務(wù)和社會公共事務(wù)類別。

二、公共治理視野下市場監(jiān)管的邊界

市場監(jiān)管邊界劃分，總的原則是要發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，即凡是市場機制能夠解決的問題堅決交給市場。政府和有關(guān)部門絕不能干預(yù)和插手市場經(jīng)營行為。

邊界的劃分，還應(yīng)當堅持標準統(tǒng)一、職能歸并、界限明晰、著重實效的原則。

1.市場監(jiān)管的垂直邊界

即按照行政組織功能、體系和架構(gòu)，市場監(jiān)管縱向活動的范圍。組織中的垂直邊界體現(xiàn)為等級制度。等級制度界定了不同地位、權(quán)力和權(quán)威的下限，各級組織、各個職位都有明確的職責(zé)。聯(lián)結(jié)上下級之間的是命令鏈，以命令自上而下單向傳遞為特征。如我國省級以下的工商行政管理機關(guān)實行垂直管理（下管一級）體制。

2.市場監(jiān)管的水平邊界

即按照行政組織功能，市場監(jiān)管活動橫向或平面方向上的展開。在任何行政組織內(nèi)部，都存在職能或功能的水平分工，表現(xiàn)為行政組織內(nèi)部的各個部門職能的延伸和展開。行政組織內(nèi)部水平邊界模糊，是現(xiàn)階段制約市場監(jiān)管效率提高的重要原因。在我國工商管理系統(tǒng)內(nèi)部各職能部門，就存在對企業(yè)（市場）多頭檢查、重復(fù)檢查的問題。目前按專業(yè)口實行線條管理模式，各自為政，經(jīng)常出現(xiàn)一種專業(yè)執(zhí)法無法查處另一起違法現(xiàn)象的尷尬局面。

3.市場監(jiān)管的外部邊界

即不同市場監(jiān)管主體職能職責(zé)劃分及相互之間的界限。對任何一個行政組織來講，外部邊界可以理解為組織與公眾、社區(qū)等外部環(huán)境的一層隔膜。在邊界以內(nèi)，組織受制度的約束；在邊界以外，組織受交易成本的制約。市場監(jiān)管的外部邊界具有內(nèi)在的擴張性，這其中，既有市場監(jiān)管組織的自利傾向，也包括市場監(jiān)管組織內(nèi)部制度外部化問題。在我國，不同市場監(jiān)管主體內(nèi)部制度外部化、部門利益公共化、外部邊界模糊、職能相互交叉等現(xiàn)象較嚴重，各監(jiān)管部門對企業(yè)(市場)各自收費、各自年檢、監(jiān)管信息相互封閉，“有利的事爭著辦、無利的事沒人管”現(xiàn)象很普遍。

4.市場監(jiān)管的空間邊界

即市場監(jiān)管作用的范圍和地域。我國市場監(jiān)管體制是按行政區(qū)域劃分而建立的，市場監(jiān)管形成了較嚴重的條塊分割、空間分割、地域分割狀況，如各地監(jiān)管標準不統(tǒng)一、監(jiān)管方式不盡相同等等。這種狀況，如同“鐵路警察各管一段”，市場監(jiān)管的職能被人為割裂，整體職能受到削弱。從全國整體看，這種空間邊界的確立、劃分和割裂，不符合發(fā)展社會主義統(tǒng)一大市場的要求。

市場監(jiān)管邊界需要調(diào)整和重建。在垂直邊界上，要加強垂直機構(gòu)上下聯(lián)系（上級機構(gòu)的指導(dǎo)與下級機構(gòu)的反饋）；在水平邊界上，要明晰監(jiān)管組織的職能，形成市場監(jiān)管的合力；在外部邊界上，要清理、調(diào)整、歸并不同主體的職能職責(zé)，規(guī)范市場監(jiān)管行政執(zhí)法權(quán)力；在空間邊界上，要統(tǒng)一各地區(qū)市場監(jiān)管職能職責(zé)和方式方法，加強市場監(jiān)管協(xié)作。

三、公共治理視野下市場監(jiān)管的方式

1. 從集權(quán)到分權(quán)：公共治理主體多元化的趨勢要求實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域的“多主體監(jiān)管”

政府是公共事務(wù)和公共服務(wù)供給的主體，但并非所有的公共事務(wù)都由政府來提供。傳統(tǒng)管理觀念認為，市場監(jiān)管就是政府唯一責(zé)任，政府是市場監(jiān)管的惟一承擔(dān)者。而在治理機制中，政府不會扮演唯一的公共管理者角色，公共部門不再排斥非公共部門參與治理?，F(xiàn)代公共治理強調(diào)多元主體治理、多中心治理，從根本上改變了政府對市場監(jiān)管的壟斷甚至獨占的做法，通過授權(quán)和分權(quán)，將第三部門中的非政府組織、非營利組織和公民自主組織等多中心的組織制度安排，引入到公共物品和公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)之中，使它們與政府組織共同承擔(dān)起市場監(jiān)管和社會公共事務(wù)管理的責(zé)任。

因此，現(xiàn)代市場監(jiān)管需要由政府單一主體向政府、行業(yè)、企業(yè)、輿論、公眾等多元主體的監(jiān)管體系轉(zhuǎn)變，即建立行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的、四位一體的市場監(jiān)管體系，發(fā)揮多元主體監(jiān)管市場的整體效能，達到不斷提高市場監(jiān)管的效果。

2.從壟斷到開放：公共治理過程中權(quán)力開放的趨勢要求實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域的“協(xié)商式監(jiān)管”

現(xiàn)代公共治理發(fā)展的一個趨勢就是權(quán)力從壟斷走向開放，治理過程本身就是一個公共權(quán)力重新配置的過程。在市場監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的分擔(dān)上，政府與其他公共事務(wù)承擔(dān)主體之間不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而應(yīng)該是建立在合理分工基礎(chǔ)上的伙伴式的協(xié)商關(guān)系，與其他社會主體合作，共同分擔(dān)社會公共事務(wù)，在多主體合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效率的公共事務(wù)管理。

我國目前市場監(jiān)管主體眾多，監(jiān)管權(quán)力過于分散，這并不是公共權(quán)力開放的結(jié)果，也不是市場監(jiān)管改革的方向，而是傳統(tǒng)體制所致。因此，在我國當前監(jiān)管主體眾多、職能分散的情況下，要協(xié)調(diào)工商行政管理、技術(shù)監(jiān)督、商品檢驗、物價管理、商務(wù)管理、證券管理、金融管理等主體的職能職責(zé)和執(zhí)法行為，共同合作監(jiān)管市場，實行協(xié)商式監(jiān)管。即便是將來過于分散的市場監(jiān)管執(zhí)法權(quán)適當歸并后，為避免各執(zhí)法主體職能交叉、重復(fù)執(zhí)法，促進市場監(jiān)管行為統(tǒng)一、規(guī)范、高效地開展，更需要實行協(xié)商式監(jiān)管。

3.從管制到服務(wù)：公共治理服務(wù)化本質(zhì)的要求實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域的“服務(wù)式監(jiān)管”

現(xiàn)代公共治理采取“顧客導(dǎo)向”，把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)中心主義，實現(xiàn)了從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。公共權(quán)力社會化，公共管理變成為公眾服務(wù)，服務(wù)成為政府公共管理的主題。因此，市場監(jiān)管方式也需要改革，要在執(zhí)法過程中體現(xiàn)服務(wù)，將服務(wù)寓于管理的全過程。市場監(jiān)管部門不僅僅是執(zhí)法，還要建立健全重要商品的查詢、分析、評估、跟蹤、預(yù)警等信息服務(wù)體系，法律政策支持服務(wù)體系，市場管理監(jiān)督檢查體系，市場運行監(jiān)測體系等，為社會（市場）提供高效、便捷和多樣化的服務(wù)。努力做到監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務(wù)、監(jiān)管與維權(quán)、監(jiān)管與執(zhí)法的統(tǒng)一， 建立監(jiān)管者與被監(jiān)管者和諧融洽的新型關(guān)系。

4.從法治到善治：公共治理人性化的趨勢要求實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域的“人本化監(jiān)管”

“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就是在于它是政府與公民對社會生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型的關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)。它具有六個特性，即合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效。合法性要求市場監(jiān)管機構(gòu)最大限度的協(xié)調(diào)各種公民之間，以及公民與政府之間的利益矛盾，以便市場監(jiān)管活動取得公民最大限度的同意和認可；透明性要求和公民利益相關(guān)的各種市場監(jiān)管的信息能夠及時告知公民；責(zé)任性與回應(yīng)性共同要求運用法律和道義的雙重手段，增大市場監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任；法治則要求將市場監(jiān)管活動置于法制監(jiān)督之下；有效性則在于強調(diào)政府與公民之間應(yīng)建立良好合作的關(guān)系。善治的基本特性即人性化和以人為本，在市場監(jiān)管領(lǐng)域要實現(xiàn)人本化的管理。

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