慈善的困局：中國應(yīng)該從阿富汗學(xué)到什么？

因為工作關(guān)系，筆者曾于2001年～2004年在阿富汗工作。當(dāng)時阿富汗戰(zhàn)亂初息，與世隔絕多年之后重新成為國際媒體焦點，贏來一片同情之聲。2002年1月，也即在阿富汗臨時政府成立后的第三個月，各國在日本東京舉行會議，核心議題就是為阿富汗戰(zhàn)后重建提供援助。會議上，各國共承諾向阿富汗提供45億美元援助，按當(dāng)時匯率折合人民幣達387億元，數(shù)目之大一度被稱為是新版“馬歇爾計劃”。然而，實際使用中卻出現(xiàn)了種種問題。

問題一:口惠而實不至。據(jù)阿富汗政府統(tǒng)計，45億美元中一年內(nèi)真正到位的大約有6.6億美元，其余援助款項能不能到，什么時候到，無從而知。2003年，阿富汗財政部長加尼曾公開批評亞洲開發(fā)銀行（ADB）未按承諾提供援助，修建喀布爾—坎大哈高速公路。但ADB發(fā)言人說，亞行本年度已提供了2億美元，其中3/4是軟貸款，其余是無償援助，而且，絕大部分軟貸款都將用于喀布爾—坎大哈高速公路建設(shè)。對這種解釋，阿富汗并不認同，堅持認為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須使用無償援助而不是貸款。雙方各執(zhí)一詞，一條被卡爾扎伊總統(tǒng)稱為阿富汗經(jīng)濟發(fā)展“生命線”的公路在相當(dāng)時期里都是氣息奄奄。

問題二:各方對援助使用的透明度看法不一。在阿富汗的各類援助機構(gòu)超過200家，各有財源，各有門路。阿富汗政府財力窘迫，自然希望國際援助為己所用。但絕大多數(shù)捐助國懷疑阿富汗政府能力，傾向于把錢交給援助機構(gòu)落實。援助機構(gòu)這一“中介”作用，其透明程度如何，不時引起阿富汗政府的質(zhì)疑。如阿富汗計劃部長就曾公開表示，許多國際援助落入了一些“別有用心”的人的腰包。在阿富汗各類援助會議上，如何平衡阿富汗政府、聯(lián)合國和非政府組織三類機構(gòu)間巨大的薪水差異，時常是最具爭議的主題。

問題三:政府內(nèi)訌不斷。重建初期，對誰牽頭接受并指導(dǎo)國際援助這一問題，不但外國人無從知曉，連阿富汗政府也沒有統(tǒng)一答案。2002年2月，阿富汗援助協(xié)調(diào)委會應(yīng)運而生。與其他阿富汗政府部門不同的是，這里的工作人員多是聯(lián)合國各專業(yè)機構(gòu)里的西方人。對這個機構(gòu)的職責(zé)和作用，阿富汗政府內(nèi)部莫衷一是，時而說要加強職能，時而又要予以取消。結(jié)果，各國駐阿使館經(jīng)常收到阿富汗各部委的援助要求，將政府內(nèi)部的勾心斗角暴露無遺。

時至今日，阿富汗在接受國際援助的同時，是否很好地解決了上述問題，我已不得而知。從當(dāng)時的情況看，阿富汗接受數(shù)額不菲的國際援助數(shù)額，但實踐中各種問題卻層出不窮。反思其原因，最重要的一條是缺少確保協(xié)調(diào)外援主管機構(gòu)的公信力的有力措施。這些措施形式多樣，但宏觀上可分為兩類:一是確?！斑M”的透明，防止空頭支票;二是確?！俺觥钡耐该?，防止貪瀆濫用。這兩類措施的核心，都在于“透明”二字。

平心而論，雖然阿富汗政府質(zhì)疑各類國際援助機構(gòu)透明度，但僅從這些機構(gòu)的各種月度、季度或年度報告看，其對援助承諾落實情況的跟蹤、對各類支出的去向記錄都相當(dāng)準確，精確到甚至列出每一美元使用的項目、地點和人名，將賬目定時上網(wǎng)更新并交由阿富汗政府機構(gòu)審計。各援助機構(gòu)報告的差別，不在于是否應(yīng)透明收支，而在于維持機構(gòu)本身運轉(zhuǎn)費用占捐款比例的高低。如在全世界擁有多家分支機構(gòu)的國際救援組織CARE，就稱其行政支出少于捐款的10%，其余全部用于各類援助。從這點上看，阿富汗政府對“透明”的要求可謂相當(dāng)之高。

伴隨我國經(jīng)濟發(fā)展，民間財富，增長迅速，各項慈善事業(yè)也日益活躍，這是國民兩利的好事。但目前的現(xiàn)實情況是，捐贈人捐款時都或多或少會有疑問:這些錢和物會不會真正用于災(zāi)民？除了在原則上保證捐贈的透明使用，還有沒有確保任何一個普通公民特別是捐贈者可公開、可驗證捐贈去向的具體措施？

目前，我國《慈善法》出臺尚需時日。在1999年通過的《公益事業(yè)捐贈法》中，關(guān)于受贈方使用有關(guān)捐贈財產(chǎn)僅原則性規(guī)定“受贈人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門報告受贈財產(chǎn)的使用、管理情況，接受監(jiān)督。必要時，政府有關(guān)部門可以對其財務(wù)進行審計”。至于受贈人是否應(yīng)參照國外援助機構(gòu)通行模式，向全社會公開賬目，透明收支，接受監(jiān)督，法規(guī)上并無明確要求。

還要看到，與發(fā)達國家無處不在的民間慈善機構(gòu)相比，在我國，具有官方背景的慈善機構(gòu)仍是接受并落實各項捐贈的主體，在吸收社會愛心資助、開展社會救助工作方面發(fā)揮了重要作用。然而另一方面，捐贈人如質(zhì)疑慈善機構(gòu)操作透明度，處理不當(dāng)，就容易轉(zhuǎn)化為對政府公信力的懷疑。因此，要避免在捐贈使用過程中產(chǎn)生類似于阿富汗的問題，就要在制度上形成捐款人、慈善機構(gòu)和受助人三者互信的模式，而實現(xiàn)這一點，確保慈善機構(gòu)透明使用捐贈既是前提條件，也是核心要求。

作為普通捐款者，對慈善機構(gòu)“透明”的要求大致包括以下三個方面:其一，慈善機構(gòu)的賬目應(yīng)向全社會公開，如通過網(wǎng)絡(luò)公開及定期更新，做到資金進出明晰，方便查詢，對每一筆款項的來去均能追蹤;其二，慈善機構(gòu)應(yīng)定期接受審計，公開審計報告;其三，法制上應(yīng)完善慈善的相關(guān)立法，同時設(shè)立相應(yīng)的訴訟制度，保證捐贈者等利害關(guān)系人，甚至普通民眾均可對慈善機構(gòu)使用捐贈的情況享有知情權(quán)和對其不當(dāng)使用捐贈的行為享有訴權(quán)，真正從制度上實現(xiàn)對慈善機構(gòu)使用捐贈款物的社會監(jiān)督。目前，如何進一步完善相關(guān)法規(guī)，依法對慈善事業(yè)進行管理和監(jiān)督，分清捐款人、慈善機構(gòu)和受助人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，已成為又一緊迫課題。

公開、透明地使用好世界各地、社會各界對此次大地震的捐贈，其意義絕不僅是維護幾個慈善機構(gòu)的運轉(zhuǎn)。

透明地使用捐贈的每一分錢，讓愛心的涓流終成大海，載起中華民族扶貧濟困之舟。