加快推進以改善民生為重點的法治社會建設

摘 要：黨的十七大報告中第八部分提出：“加快推進以改善民生為重點的社會建設。社會建設與人民幸福安康息息相關。”在中國，民生問題從提出、發(fā)展到最終解決，也就是從它產(chǎn)生的現(xiàn)實性、進一步演變下去的可能性、解決的必然性，將探討民生、民主和民權之間的關系，并對中國民生—法治國家的建設提出一些具體的思路。這不僅需要諸多微觀制度創(chuàng)設的智慧，還需要更多的宏觀眼光，并需要我們在實踐中不斷摸索前進。

關鍵詞：民生；法治；社會建設

中圖分類號：D632.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0231-02

一、當前中國民生制度發(fā)展存在的突出問題

（一）民生問題的提出

“民生”作為一個動態(tài)的、持續(xù)發(fā)展的概念。在不同的歷史時期、在不同的社會背景下，民生的具體內(nèi)容是不同的；即使是同一社會中，體現(xiàn)在不同社會群體里，所反映的民生需求也是不同的。但它總的趨勢是作為人的追求一定是持續(xù)向上、持續(xù)向好的。雖然很難準確界定它的內(nèi)涵，但是“民生”大致應包括如下五個方面的核心內(nèi)容：（1）生計來源。即最基本的謀生條件，其中，就農(nóng)村居民而言，主要指“土地”問題；就城鎮(zhèn)居民而言，主要指“就業(yè)”問題。（2）生活質(zhì)量。即通常所講的衣食住行這類日常生活消費層面的話題。（3）生存狀態(tài)。即社會提供給民眾的生存條件，主要指社會保障問題。（4）生命安全。即生命保障層面的話題，主要包括社會治安和環(huán)境保護。（5）民生心態(tài)。即圍繞民生問題，民眾的種種心理狀態(tài)和各類意見、呼聲、要求[1]。因此民生的核心是人的全面發(fā)展，包括各種正當權益受到尊重和保護，人的生命價值、健康價值、尊嚴價值等都應該越來越受到尊重。

（二）民生的問題化

第一，民生問題是社會層面的問題。它與一個國家對社會建設的重視和發(fā)展程度息息相關。也與一定時期社會的公平、正義有密切的關系。如果一個社會公平正義度比較高，即使這個社會的經(jīng)濟能力有限，但社會利益分配得比較合理，那可能老百姓的怨聲還不至于很高。這就是孔子所描述的：“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的狀態(tài)；如果說這個社會不能體現(xiàn)公平、正義，社會利益分配又明顯不公，即使經(jīng)濟發(fā)展水平比較高了，民眾的怨聲仍然會很高，甚至成為社會關注的焦點。

第二，民生問題是經(jīng)濟層面的問題。民生問題的直接根源就是經(jīng)濟利益分配的不均衡?？梢哉f，古今中外均是如此，毫無例外。以美國為例：在過去的幾十年間，民生問題和經(jīng)濟問題就常常在選戰(zhàn)中扮演主要角色，它是選民最關心的問題。而在因打贏經(jīng)濟牌而上臺的幾位總統(tǒng)任職期間，美國經(jīng)濟都得到了很大程度的發(fā)展，其中最有代表性的是富蘭克林·羅斯福、里根和克林頓。美國一位政治學家通過統(tǒng)計方法分析以往大選的結果，發(fā)現(xiàn)美國老百姓的個人實際收入增長率能夠很好地預測總統(tǒng)大選中執(zhí)政黨候選人的得票率。這個道理顯而易見，老百姓覺著收入增加不少，自然會選執(zhí)政黨；覺得收入無增長甚至減少了，必然有更換政黨的要求。

第三，民生問題是政治層面的問題。民生問題背后的深層次根源是國家的政治制度建設。它后面直接關聯(lián)的，是與政府的公共服務有關，政府的主要職責就是提供充足的公共品。也與一個國家和政府在一定時期的制度安排有關。過于重積累輕消費，重建設輕分享。因為這種制度安排的后面，直接反映著政府的價值追求和治國理念，也反映著一定時期政府的政策導向，這些都是其政治意志的直接體現(xiàn)。

第四，民生問題是法律層面的問題。民生問題是如何走入法律視界？表面上看，現(xiàn)實中產(chǎn)生的許多民生問題似乎是公共品供給不足所致，實則是因為民權缺乏保障，容易受到各種公權力或私權力的侵犯。當一個社會的私權較弱，那么公權就會強大，強大的背后就同時意味著容易異化和扭曲。其結果就容易造成對私權的侵犯。如果缺乏有效的監(jiān)督，將會惡性循環(huán)。比如，在企業(yè)改制、城市拆遷改造、農(nóng)村征地中，我們經(jīng)?？吹降墓と耸I(yè)、農(nóng)民失地、居民房屋被強制拆遷、農(nóng)民工的工資被拖欠等民生問題，其實質(zhì)和要害就是民眾的財產(chǎn)權利受到公權力或私權力的侵害。

二、導致民生問題化的制度解析

（一）制度之窮

一是制度不公。二是制度缺失。導致民生資源缺失、遭遇壟斷或分配不公的種種情形時有發(fā)生。 2007年中國社會科學院發(fā)布社會藍皮書《2007年：中國社會形勢分析與預測》，調(diào)查顯示，根據(jù)城鄉(xiāng)居民的看法，目前“看病難、看病貴”，“就業(yè)失業(yè)問題”和“收入差距過大、貧富分化”是最突出的三大社會問題。藍皮書主編李培林教授認為，“中國實際收入差距擴大到18倍”，并且這種差距在向縱深發(fā)展。又如：2007“環(huán)保民生指數(shù)”于2008年1月7日在北京第三次發(fā)布。調(diào)查顯示，公眾的環(huán)保意識總體得分為42.1分，環(huán)保行為得分為36.6分，環(huán)保滿意度得分為44.7分。三項指標均不及格，無疑為中國公眾的環(huán)保意識與行為敲響了一記警鐘。盡管環(huán)境問題一旦爆發(fā)，對同一社會的人們或多或少都會產(chǎn)生影響，但應該看到，這種影響對不同的人是不同的。換言之，環(huán)境風險的分配既不是人均的也不是與污染者的貢獻直接相關的，而是與社會分層中的地位及其流動的無序相關。一般來說，污染者并不直接承受污染，某些社會底層的群體如農(nóng)民和農(nóng)民工倒往往成為環(huán)境污染的無辜承受者，這種受害嚴重的甚至到了剝奪生命權的地步。

（二）民權之弱

自古以來，民生需要民權來保障。沒有民權的民生是不確定、不真實、隨時都有可能被剝奪的。因此，民眾要謀求高質(zhì)量的民生，首先要爭取到人人平等的民權。在實踐中容易導致民權主體的虛置和民權要求的不能落實，具體說來，有“三弱”。一是弱于從消極權利的意義上對民權作必要的界定和規(guī)設，把著重點放在積極主動地奪天下、做主人，伸張人民主權。二是弱于從普通個人的角度來主張和論證民權，往往把民權的主體僅僅理解為作為集體或群體的民眾，而忽視對于個人權利的保護。三是弱于規(guī)范化、程序化的制度安排。在此意義上，可以說，和古代民權觀念一樣，近代中國的民權問題之最弱處，不在以人為本的價值法則，也不在人民主權的政治法則，而在關于制度理性的程序法則[2]。在實踐中最容易受到侵犯的三項權利是：

第一，生命健康權。它是公民享有的最基本的人權。生命權是指公民生命不被非法剝奪的權利。健康權是指公民的身體健康不受非法侵害的權利。生命和健康是公民享受一切權利的基礎，如果生命健康權得不到保障，那么公民的其他權利就無法實現(xiàn)或很難實現(xiàn)。

第二，生存消費權。生存消費包括保障基本營養(yǎng)、基本住房、基本教育和基本保健。這“四個基本”是改善和保障民生的基本內(nèi)容，是所有社會成員都應當平等享有的。從生存的角度來觀察，消費的不平等最具有直接的威脅性。

第三，社會保障權。社會保障權又稱福利權，即公民要求國家通過立法來承擔和增進全體國民的基本生活水準的權利。具體而言，即政府和社會應保障個人和家庭在遭受工傷、職業(yè)病、失業(yè)、疾病和老年時期維持一定的固定收入并獲得其他各種補償?shù)臋嗬?/p>

三、改善民生是法治社會建設的重點

（一）完善宏觀制度設計體系

第一，社會保障體制是穩(wěn)定社會的“底線”。社會保障體制的完善程度直接關系到國民生存權的實現(xiàn)和價值尊嚴的享有程度。社會保障制度的不健全將影響和牽制社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展。諸如貧富差距引起的心理對抗、勞動關系失衡引起的利益沖突乃至于城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距等問題將進一步惡化。

第二，行政管理體制的改革，向公共服務型政府的轉(zhuǎn)變。首先需要地方政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，由“追求效率”、“政績至上”向“追求公平”、“民生至上”轉(zhuǎn)型；需要改變現(xiàn)行的政府官員政績考核機制，尤其應將民生考核指標列入、甚至替代單一的GDP考核指標。民眾基本權利與民生利益的守護者。

第三，社會發(fā)展追求的公平公正原則。黨的十六屆六中全會提出要確立社會主義核心價值體系，公平正義就是社會主義的核心價值之一。社會氛圍在改變，公平、正義、共享正在成為中國社會發(fā)展的核心價值追求。

第四，大力發(fā)展民生經(jīng)濟，重構公共財政體制。道理很簡單，雖然解決民生問題首先要有足夠的財力，但在蛋糕做大的前提下，每個人要想均等地享受蛋糕，就決定于分配蛋糕的規(guī)則。所以，我們在發(fā)展經(jīng)濟，做大蛋糕的同時，需要在分配機制上下工夫，建立公共財政，從制度上保障國家的財力用于社會建設和改善民生。

（二）積極保障各項民生權利的落實

第一，大力加強和完善社會領域的立法。立法偏重于解決改革開放以來長期積累的社會問題。向社會領域“傾斜”的調(diào)整有其大背景。黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作出全面部署，要求“完善發(fā)展民主政治、保障公民權利、推進社會事業(yè)、健全社會保障、規(guī)范社會組織、加強社會管理等方面的法律法規(guī)。 ”

第二，讓法律的公平正義更多地體現(xiàn)在維護弱勢群體的利益上。從一定意義上說，法律維護公平正義應有功能的缺失，成為社會矛盾和沖突的重要原因之一。所以要對弱勢群體給予公平的對待，對弱勢群體的權益保障要給予例外對待和特別保護，要最大限度地縮小弱勢群體與強勢群體的差距。

第三，用法律建立完善的利益訴求表達渠道。要解決民生問題，首先要敢于讓老百姓說話，給他們充分表達的權利。這種權利是要通過一定的民主程序，一定的表達形式來維護的。特別要重視弱勢群體在公共政策制定過程中的聲音。

第四，執(zhí)法中更多的體現(xiàn)以人為本。執(zhí)法中弱勢群體更多的是被執(zhí)法的對象。法律面前人人平等是法律執(zhí)行的原則，但是對于弱勢群體而言，他們需要法律的溫情來滋潤和關愛。寬嚴相濟的刑事司法政策是給予弱勢群體法律溫情的典范，招商引資中創(chuàng)新的首次不罰也應該擴大范圍，將弱勢群體納入其中，這也必將彰顯法律的關愛之情。

所以，在中國的現(xiàn)實環(huán)境下，由立法手段確認各種民生指標，構建惠及全體國民的公共財政體制，建立公共服務和產(chǎn)品的問責制，改善人大的預算監(jiān)督機制，激活民間社會對公共財政的話語權，進而推動各級政府向服務型政府轉(zhuǎn)型，督促國家肩負起對公民的義務和責任等等，這將進一步推動民生—法治國家的建設。

參考文獻：

[1] 陳立生.民生新聞的界定與完善[J].新聞愛好者，2005，(9).

[2] 夏勇.民本與民權——中國權利話語的歷史基礎[J].中國社會科學，2004，(5).

[責任編輯 王曉燕]