農(nóng)民工的社會保障缺失成因分析與治理對策

摘 要：農(nóng)民工作為城市基本建設(shè)的生力軍，切身保障他們的合法權(quán)益事關(guān)重要。以南京市為例，就農(nóng)民工的基本權(quán)益社會保障缺失的問題，從表現(xiàn)特征與成因上進(jìn)行分析，提出了立法規(guī)范、采取分層分項的辦法，切身保障他們的合法權(quán)益的建議措施。當(dāng)今農(nóng)民工在勞動就業(yè)保障、合法權(quán)益保障、長遠(yuǎn)利益保障等方面缺失的問題極為嚴(yán)重，直接影響到他們的生存和發(fā)展，也對城市的“兩個文明”建設(shè)與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；缺失；治理對策

中圖分類號：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0160-02

農(nóng)民工，俗稱“打工仔”或“打工妹”，是指具有農(nóng)業(yè)戶籍身份，但已完全或部分脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動、在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者。這一稱謂形象表示了農(nóng)民工職業(yè)與身份相分離的事實。農(nóng)民工作為改革開放條件下城市基本建設(shè)的生力軍，在經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展中起著積極的作用。本文以南京市為例，就農(nóng)民工的就業(yè)、工資福利待遇、社會保險缺失等問題的表現(xiàn)特征、形成的原因進(jìn)行分析，擬提出解決的措施。

一、農(nóng)民工社會保障缺失的成因特征

（一） 經(jīng)濟發(fā)展不平衡的驅(qū)動，農(nóng)民工流入城市務(wù)工趕新潮

南京市自20世紀(jì)80年代末開展暫住人口管理工作以來，暫住人口登記數(shù)量經(jīng)歷了一個由緩步增長到快速增長的過程。20世紀(jì)90年代初，南京當(dāng)時的外來人口在10萬左右，2000年以后，暫住人口登記數(shù)量進(jìn)入一個高速增長期。到2005年的累計暫住人口登記已經(jīng)達(dá)到161萬，其中實有121萬人暫住南京，大部分是從農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工[1]。

筆者認(rèn)為，這其中的主要原因在于：一是由于地區(qū)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)收入差距逐漸拉大，使得一些在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，受開放地區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展和物質(zhì)條件相對優(yōu)越的誘導(dǎo)，為了改變自己的生活狀況，提高自己的生活質(zhì)量，棄農(nóng)離鄉(xiāng)，尋找新的發(fā)展機會；二是隨著城市的現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，需征收大規(guī)模的土地，這就使得在城市郊區(qū)居住的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，不得已而進(jìn)城務(wù)工，以維持其基本的生活需要；三是許多在鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)副產(chǎn)品的農(nóng)民，由于經(jīng)營不善，而虧本甚至破產(chǎn)，迫使他們轉(zhuǎn)移到城市，試圖充分利用城鎮(zhèn)的優(yōu)勢，投入生產(chǎn)經(jīng)營活動，以期發(fā)家致富。

（二）戶籍管理制度不健全，農(nóng)民工進(jìn)城易而進(jìn)正規(guī)勞動力市場難

南京的農(nóng)民工在就業(yè)上有明顯區(qū)別于其他就業(yè)群體的特點，即流動性強、穩(wěn)定性低、失業(yè)率高、社會保障覆蓋面極小。據(jù)調(diào)查資料顯示，南京農(nóng)民工的就業(yè)途徑主要是通過老鄉(xiāng)、朋友、親戚介紹的，僅有28%的人是通過職業(yè)介紹所和勞動力市場獲得就業(yè)，以正規(guī)途徑就業(yè)的嚴(yán)重缺乏，絕大部分人表示找到工作不容易和很難[2]。

農(nóng)民工就業(yè)面臨多方面的限制，缺乏平等就業(yè)權(quán)，是由于城市相關(guān)部分對外來勞動力的行業(yè)、工種實行分類控制，一些工種禁止使用外來勞動力，加上農(nóng)民工自身素質(zhì)普遍比城市市民低的現(xiàn)實，使農(nóng)民工被排斥到次要勞動力市場。但最深層次的原因就在于戶口等管理體制性障礙。僵硬的戶籍制度，使得流徙而來的農(nóng)民工到城市后，往往因一張農(nóng)村戶口，無法融入城鎮(zhèn)原有的社會經(jīng)濟組織內(nèi)，更談不上正規(guī)的城鎮(zhèn)就業(yè)體系，他們不得不在體制外生存而形成一種漂泊不定的流動人口。據(jù)調(diào)查，許多農(nóng)民工進(jìn)城后，由于其身份長期得不到改變，沒有城市戶口，只能從事收入低、工作環(huán)境差、福利差的工作。此外，一些雇傭農(nóng)民工的單位勞動安全保護措施簡陋，甚至根本沒有勞動保護措施，經(jīng)常發(fā)生勞動安全事故，對農(nóng)民工的人身安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

（三）勞動法執(zhí)行不力，農(nóng)民工年年都要苦討血汗錢

《勞動法》規(guī)定，用人單位必須依法與勞動者簽訂勞動合同，但實際上，許多用人單位根本不與外來的民工簽訂勞動合同，造成一旦發(fā)生糾紛難以調(diào)查取證的后果。事實上，絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有正式勞動合同，工作時間被任意延長，克扣拖欠工資的現(xiàn)象嚴(yán)重，有50%以上的人不能獲得加班費，39%的農(nóng)民工碰到過老板克扣工資或拖欠工資的事件，其中建筑業(yè)和餐飲業(yè)最為集中。49%的農(nóng)民工有過用人單位或老板變相收取押金的事件，49.7%的人表示自己工作條件惡劣，19%的人遭遇過工商不給賠償?shù)那闆r，70%以上的農(nóng)民工沒有參加任何形式的社會保險[2]。不少在城東地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工反映，所在城市雖然企業(yè)眾多，但普遍存在著進(jìn)廠就扣押身份證和一個月以上的工資，如果對工作不滿意，也難于離職。此外，工作時間長、沒有休息日，每月工資僅幾百元，且只是先發(fā)生活費，其余的到年終才結(jié)算，有的甚至遲遲不予結(jié)算。

（四）社會保險制度覆蓋不全面，農(nóng)民工在老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)方面存有后顧之憂

中國社會保險體系包括：養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育五大項目。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工在這五方面的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，至于企業(yè)補充保險、職工互助合作保險、商業(yè)保險的參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%[2]。筆者認(rèn)為主要在于以下五個方面：一是政府社會保障制度安排的缺陷，城鄉(xiāng)不對接，使得農(nóng)民工在城市內(nèi)繳納的社會保險，回到戶籍地既無法續(xù)保也不能享受相應(yīng)待遇；二是保險基金的區(qū)域統(tǒng)籌與農(nóng)民工的跨省流動之間存在尖銳沖突，使得農(nóng)民工調(diào)換工作崗位后沒有辦法轉(zhuǎn)移、保持社會保險關(guān)系，即使個別能轉(zhuǎn)移，但是費時費錢費精力，農(nóng)民工很難真正享受老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的待遇；三是目前中國農(nóng)民工所在單位主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動密集型行業(yè)，用人單位主觀上不愿為農(nóng)民工參加社會保險“買單”。同時一些地方政府對推進(jìn)農(nóng)民工參保也有顧慮，主要擔(dān)心社保制度的高額繳費會影響本地的投資環(huán)境，把好不容易引來的資方嚇跑；四是農(nóng)民工自身的因素，有些農(nóng)民工更在乎的是眼前的經(jīng)濟實利，寧愿企業(yè)為他們支付更多的工資，不愿意花錢參加保險，有些是因為經(jīng)濟能力實在有限，每個月的工資扣去相應(yīng)的費用，所剩無幾，無法支付保險費用。

二、農(nóng)民工社會保障缺失的治理對策

（一）立法規(guī)范，建立有利于農(nóng)民工生存與發(fā)展的社會保障新機制

1.從制度上建章立規(guī)，建立健全與保障農(nóng)民工基本需求相適應(yīng)的保障體系

合理解決中國農(nóng)民工的社會保障問題，關(guān)鍵是保障觀念的更新，應(yīng)當(dāng)改變過去那種重工輕農(nóng)的思想，從思想認(rèn)識、保障體制、公共政策等方面來切實保證農(nóng)民工平等的國民待遇。一是要徹底打破戶籍制度的限制，逐步實行統(tǒng)一居民身份的一元戶籍制度，盡快改變農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)狀，在政策上保障農(nóng)民工與城市居民在國民待遇上的一致性；二是要降低城市中各種就業(yè)門檻和取消對農(nóng)民工就業(yè)的種種不合理的限制，使農(nóng)民工與城市居民公平競爭，讓他們在市場經(jīng)濟的原則下自由地流動和擇業(yè)。

2.從法制教育上加大投入，注重強化農(nóng)民工的自我保障能力

事物總是相互關(guān)聯(lián)的，農(nóng)民工的社會保障也不例外，它是一項浩繁的系統(tǒng)工程，需要方方面面的投入，才能從治標(biāo)與治本的結(jié)合上使其保障那個到位，從中提高自我保障能力，才是明智的選擇。一是做好農(nóng)民工的培訓(xùn)工作，提高農(nóng)民工的思想文化素質(zhì)，包括文明素質(zhì)、勞動技能等多方面的素質(zhì)；二是在農(nóng)民工中開展普法宣傳教育，使農(nóng)民工了解自己的權(quán)利與義務(wù)，喚醒農(nóng)民工的社會保險意識，引導(dǎo)他們增強法制觀念，學(xué)會利用法律、通過合法渠道維護自身利益；三是向市民介紹農(nóng)民工的貢獻(xiàn)，加強城市居民的感恩思想和教育，創(chuàng)造一個良好的適宜農(nóng)民工生存的、文明的社會環(huán)境；四是加強社區(qū)管理教育，并且建立社區(qū)心理咨詢服務(wù)組織，增強農(nóng)民工的心理健康，從而使農(nóng)民工能夠真正地融入城市。

（二）務(wù)求實效，采取分類、分項的辦法將農(nóng)民工的社會保險納入城鎮(zhèn)社會保險體系

力將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險制度體系，是順利完成城鄉(xiāng)社會保障制度接軌的突破口。但由于農(nóng)民工人數(shù)眾多、流動性大，以及各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、條件不具備，目前要按照城市標(biāo)準(zhǔn)建立統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保險制度是不現(xiàn)實也是不可能的。而應(yīng)當(dāng)以保障農(nóng)民工的基本生活為出發(fā)點，按照輕重緩急的原則，采取分類、分項的保障辦法將農(nóng)民工的社會保險納入城鎮(zhèn)社會保險體系，優(yōu)先解決突出的、基本的保障問題。

1.養(yǎng)老社會保險應(yīng)有傾斜政策

對于那些擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)很長時間的農(nóng)民工，他們實際上已經(jīng)成為城鎮(zhèn)人口，應(yīng)將他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險的繳納辦法可以等同于城鎮(zhèn)職工。

而對于那些無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工，則可以設(shè)計一種過渡性的方案，適當(dāng)降低農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的門檻，鼓勵他們參與養(yǎng)老保險的積極性，在制度設(shè)計上，其社會養(yǎng)老保險可先建立個人賬戶、不建立社會統(tǒng)籌，賬戶權(quán)益可累計計算，以便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，適應(yīng)農(nóng)民工頻繁流動需要不斷轉(zhuǎn)移和接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系的情況。此外，應(yīng)制定一個繳費群體條件，設(shè)計不同檔次的繳費比率，農(nóng)民工可自愿選擇，同時規(guī)定凡雇用農(nóng)民工的企業(yè)必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費率而繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險費。

2.工傷社會保險實行誰用工誰繳費

農(nóng)民工通常在勞動強度大、風(fēng)險高、工作環(huán)境惡劣的行業(yè)中工作，很容易發(fā)生工傷事故，也可能患上各種職業(yè)病，所以應(yīng)盡快建立農(nóng)民工的工傷保險制度，分散和化解農(nóng)民工所遭受的高職業(yè)風(fēng)險。首先，在立法方面應(yīng)當(dāng)盡快出臺一部全國性的法律法規(guī)，即《工傷保險條例》，制定這樣的法律可以把農(nóng)民工問題加以強調(diào)，使其保險關(guān)系等同于城鎮(zhèn)正式職工，并不易因農(nóng)民工改變工作區(qū)域而使保險關(guān)系中斷；其次，要強調(diào)實現(xiàn)的宣傳和預(yù)防工作，建立現(xiàn)代的、科學(xué)的安全管理手段，而不是“事后處理”型的管理和監(jiān)督；最后，政府的勞動監(jiān)督部門應(yīng)加大對那些事故頻發(fā)或職業(yè)危險嚴(yán)重的行業(yè)、企業(yè)的監(jiān)督力度。

3.醫(yī)療社會保險堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合

醫(yī)療保險尤其是大病醫(yī)療保險，是農(nóng)民工的現(xiàn)實需要，因為疾病不僅會影響他們的工作，而且還可能使他們陷入貧困的境地。近幾年因病致貧、因病返貧的問題比較突出，所以，對農(nóng)民工而言，需盡快構(gòu)建以基本醫(yī)療保障為主體，以保障大病風(fēng)險為重點，兼顧多層次需求的醫(yī)療保障體系，逐步擴大基本醫(yī)療保障覆蓋建立他們的醫(yī)療保險制度。

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[責(zé)任編輯 安世友]