循環(huán)經(jīng)濟(jì)的制度變遷

摘 要：“兩型”社會(huì)建設(shè)需要循環(huán)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。作為一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是人類在面臨日益嚴(yán)峻的資源供給壓力和環(huán)境壓力情形下作出的一種必然戰(zhàn)略選擇。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣離不開技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，而且制度創(chuàng)新起著非常重要的作用。解決環(huán)境外部性的制度創(chuàng)新通常有三種方式：排污許可證制度、排污收費(fèi)制度、排污權(quán)交易制度。其中排污權(quán)交易制度在中國實(shí)施已經(jīng)有十多年的時(shí)間，實(shí)施的過程中面臨了一些困難。政府應(yīng)在這一過程中加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，使排污權(quán)交易得到更大的發(fā)展，更好地為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“兩型”社會(huì)建設(shè)提供制度創(chuàng)新的示范。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì)；排污權(quán)交易；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F061.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）19-0142-05

長株潭城市群和武漢城市圈于2007年12月同時(shí)獲批“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，于中部地區(qū)的發(fā)展，這是一件大好事；同時(shí)，也是一次大挑戰(zhàn)。具體地說，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，是國家層面倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的體現(xiàn)?，F(xiàn)階段大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必由之路。十七大報(bào)告中提出了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)?！钡恼摂?。自1998年中國從德國引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念，開始循環(huán)經(jīng)濟(jì)探索之歷程起，黨中央多次在很多場合提出過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的命題。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。人類社會(huì)發(fā)展到今天，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的焦點(diǎn)問題是生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量的更新和儲(chǔ)量限制了經(jīng)濟(jì)增長的加速進(jìn)行，這一矛盾不斷激化。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的需求不斷增加；另一方面，負(fù)荷過重和遭到污染的生態(tài)系統(tǒng)的供給能力相對(duì)縮小，更加加劇了生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的矛盾。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以解決這一矛盾，并使之矛盾愈演愈烈。這種“高消耗、低效益、高排放”傳統(tǒng)的線性經(jīng)濟(jì)增長方式是造成資源環(huán)境瓶頸約束的根本原因。人們不得不探索新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，構(gòu)建資源節(jié)約型的發(fā)展模式勢(shì)在必行。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是追求更大經(jīng)濟(jì)效益、更少資源消耗、更低環(huán)境污染和更多勞動(dòng)就業(yè)的先進(jìn)經(jīng)濟(jì)模式。人們用新的模式取代舊的模式，仍然要依賴兩個(gè)應(yīng)對(duì)生存發(fā)展挑戰(zhàn)所采取的對(duì)策——技術(shù)變革與制度創(chuàng)新來解決。

技術(shù)的進(jìn)步與變革對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展模式的變革起著至關(guān)重要的作用。事實(shí)上，發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于生產(chǎn)技術(shù)的轉(zhuǎn)變。因?yàn)檠h(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，往往需要技術(shù)上的突破，但技術(shù)不是萬能的，技術(shù)是把雙刃劍。

在自然資本的稀缺性問題上，許多人認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步可以解決自然資本的稀缺問題。例如經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆說，技術(shù)進(jìn)步會(huì)提供避免這些限制的方法。如現(xiàn)代汽車耗油更少。新住房有更好的隔熱設(shè)備，所需要的用于調(diào)節(jié)室溫的能源也少了。更有效的石油鉆機(jī)在采油過程中浪費(fèi)的石油較少。但這個(gè)假設(shè)是有問題的，因?yàn)闅v史上科技發(fā)展的方向并不是確定的。一方面，在資源缺少的壓力下，尋找替代品的科技進(jìn)步是在進(jìn)行著；但另一方面，更有效地榨取現(xiàn)有資源的科技進(jìn)步卻以更快的速度在進(jìn)步。例如在20世紀(jì)70年代，由于各國的過度捕撈，世界海洋漁業(yè)已經(jīng)處在崩潰邊緣。但以后的科技進(jìn)步并不是發(fā)生在尋找海洋魚類的替代物或者減少魚類使用方面，而是發(fā)明、建造了更先進(jìn)的和更快速的捕魚船、采納了更敏銳的聲納技術(shù)。這些科技進(jìn)步使人類能夠捕撈到海洋更深處并且是更細(xì)小的魚類。正是這一技術(shù)進(jìn)步直接促進(jìn)了20年后的世界海洋捕撈業(yè)的全面崩潰。

當(dāng)然，要促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步與變革朝著正確的方向前進(jìn)，有效的制度安排起著十分重要的作用。首先，完善的制度安排，可以降低新技術(shù)進(jìn)入市場的交易成本，加速新技術(shù)的推廣和進(jìn)一步改進(jìn)。其次，技術(shù)是由人來創(chuàng)造的，也是由人來掌握的，有效的制度可以促進(jìn)創(chuàng)造性人才的成長，發(fā)揮他們的專長，激發(fā)他們的創(chuàng)造熱情，例如專利制度實(shí)行，明確了新技術(shù)發(fā)明的產(chǎn)權(quán)，保護(hù)了發(fā)明者的權(quán)益，從而也保護(hù)了人們發(fā)明創(chuàng)造的積極性，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步與變革。還有，制度本身帶規(guī)范性的內(nèi)容對(duì)經(jīng)濟(jì)行為中的主體有直接的約束和激勵(lì)的作用。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的行為。”

制度創(chuàng)新在人類社會(huì)的發(fā)展史上同樣具有十分重要的作用。例如，中國上古時(shí)代的人文始祖伏羲，“制嫁娶，以儷皮為禮”，就是說，制定了男娶女嫁的婚禮制度，在舉行婚禮時(shí)，以貴重美麗的鹿皮，作為婚姻的信物，用以顯示男女婚姻的正重，從而改變了原始群居生活的部族群婚亂婚的現(xiàn)象，對(duì)氏族的健康繁衍和氏族的強(qiáng)盛，起到了巨大的作用；戰(zhàn)國時(shí)期，秦國用商鞅變法，使秦國發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化了武備，最終統(tǒng)一了中國；秦統(tǒng)一中國，書同文，車同軌，又統(tǒng)一了度量衡制度，為中華民族以后統(tǒng)一和發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

制度的變遷就是制度的替代、轉(zhuǎn)換或交易的過程。任何一項(xiàng)新制度安排，從來不可能是孤立的，也不可能將原來制度安排體系中的制度一概刷新，它總是嵌入原有制度安排的體系中。這就存在新老制度安排的契合問題。契合得不好，會(huì)使新制度的創(chuàng)立的摩擦成本很高，新制度安排難以產(chǎn)生預(yù)期的績效。因此，在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度創(chuàng)新中，要充分考慮到，原有的制度體系都是在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下建立的。在這一模式下生存著大量企業(yè)和與之相關(guān)聯(lián)的利益群體。新制度的建立應(yīng)考慮到這些企業(yè)和利益群體的承受能力。前不久，湖南省政府與湘江流域八市政府簽訂了整治目標(biāo)責(zé)任書，堅(jiān)決取締關(guān)停一批違法企業(yè)，淘汰退出一批落后企業(yè)，停產(chǎn)治理一批污染嚴(yán)重企業(yè)，限期治理一批重點(diǎn)污染源，并排出了整治湘江污染時(shí)間表。這一制度的確立，對(duì)治理湘江將會(huì)起到非常重要的作用，這也是造福湘江沿岸居民的大事好事。湖南省政府也同時(shí)要求發(fā)展改革、工商、公安、電力、金融、財(cái)政、勞動(dòng)保障、民政等部門做好相關(guān)的配套工作，這一點(diǎn)也顯得很重要，它是治理湘江這項(xiàng)大工程中必不可少和十分重要的環(huán)節(jié)，一定要落實(shí)做好。

在下面的篇幅中，我們將重點(diǎn)對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、治理污染中的一項(xiàng)十分重要的制度——排污權(quán)交易進(jìn)行分析和闡述，指出排污權(quán)交易在中國目前的進(jìn)展情況及政府在排污權(quán)交易中的行為對(duì)策。

一、解決環(huán)境外部性的三種手段

外部性這一概念最初由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出，是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，主體從事使其自身利潤最大化的活動(dòng)中，對(duì)社會(huì)或他人所造成的正的或負(fù)的外部效應(yīng)。其中，對(duì)社會(huì)或他人產(chǎn)生的正的外部效應(yīng)為外部經(jīng)濟(jì)性，它有利于整個(gè)社會(huì)福利的增加。相反，對(duì)社會(huì)或他人所產(chǎn)生的負(fù)的外部效應(yīng)稱為外部不經(jīng)濟(jì)性，亦即，主體在最大化其自身利益的同時(shí)損害了社會(huì)或他人的利益，通俗地說主體的行為是損人利己的，具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品創(chuàng)造財(cái)富，能增加整個(gè)社會(huì)的財(cái)富，但同時(shí)，基于現(xiàn)有的技術(shù)條件，不可避免地要向周圍環(huán)境排放大量的有害物質(zhì)。由此所造成的環(huán)境污染因環(huán)境資源的公共性由整個(gè)社會(huì)來承擔(dān)，進(jìn)而導(dǎo)致“公有地悲劇”的發(fā)生。因此，對(duì)解決作為一種典型的外部不經(jīng)濟(jì)的環(huán)境污染就應(yīng)將其外部性內(nèi)部化，即將排放污染物所造成的社會(huì)成本由因其生產(chǎn)行為而獲利的主體承擔(dān)。人們分別采取了三種不同的手段：排污許可證制度——行政手段、排污收費(fèi)制度——經(jīng)濟(jì)手段、排污權(quán)交易制度——市場手段將污染者轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的成本轉(zhuǎn)由其自身來承擔(dān)，使外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。

環(huán)境許可最早在瑞典實(shí)行，中國于1987年開始試行污染物排放許可證制度。到目前為止，中國已在大氣、水、海洋等環(huán)境資源的保護(hù)方面建立起了排污許可證制度。作為行政許可中的一種的環(huán)境許可，排污許可證是在污染物總量控制基礎(chǔ)之上，允許許可證的獲得者向環(huán)境排放許可證所許可范圍內(nèi)的污染物，即擁有一定程度的環(huán)境容量資源使用權(quán)。排污許可證制度是國家通過行政機(jī)關(guān)采取行政許可的方式來管理環(huán)境事務(wù)的手段，是對(duì)國家環(huán)境行政權(quán)的強(qiáng)化，是行政機(jī)關(guān)控制環(huán)境質(zhì)量的行政手段。

早在1904年，德國就實(shí)施了排污收費(fèi)制度。自1972年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會(huì)提出“污染者負(fù)擔(dān)原則”后，這一制度開始在許多國家建立起來。依照法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性向排污者征收一定的排污費(fèi)用，將排污者的污染治理責(zé)任和其經(jīng)濟(jì)利益統(tǒng)一起來，以現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益刺激對(duì)排污者對(duì)污染的治理，改善環(huán)境。此項(xiàng)制度的實(shí)施，是以經(jīng)濟(jì)刺激為前提，以利益去驅(qū)動(dòng)排污者改善排污行為。然而，更重要的是，這項(xiàng)制度是以強(qiáng)制性的手段將環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性所產(chǎn)生的社會(huì)成本由排污者來負(fù)擔(dān)。在一定意義上來說，行政機(jī)關(guān)代位行使環(huán)境容量資源所有權(quán)，以不平等的身份向排污者強(qiáng)制性征收排污治理費(fèi)用。因此，排污收費(fèi)制度所運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制是一種“非市場性”的行為。排污收費(fèi)是防治污染進(jìn)而改善環(huán)境的一種“非市場性”的經(jīng)濟(jì)手段。

在行政主管部門運(yùn)用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整排污者的排污行為時(shí)，因其行使的是行政主管部門的行政職能，更多的是采取強(qiáng)制性的手段，而排污者只是責(zé)任的被動(dòng)承受者。因此，當(dāng)事雙方是處于一種相互“博弈”的狀態(tài)，在此過程中，良好的環(huán)境狀況只不過是“貓捉老鼠”游戲的結(jié)果。雖然在此“博弈”過程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門處于強(qiáng)勢(shì)地位，但是卻因“信息不對(duì)稱”，無法明確了解排污企業(yè)的真實(shí)排污行為，反倒處于弱勢(shì)地位，無法了解到排污企業(yè)所掌握的最有價(jià)值的排污信息。主管部門為彌補(bǔ)信息的不足不得不增加管理的成本，而排污企業(yè)卻缺乏主動(dòng)減少污染排放物的動(dòng)機(jī)，因此，行政部門為改善環(huán)境所進(jìn)行的決策行為就失去了最基本的排污信息依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境決策的扭曲，使得為減排污染物而設(shè)立的排污許可證制度和排污收費(fèi)制度達(dá)不到其應(yīng)有的目的。

因?yàn)橐陨蟽煞N制度在減排污染物上存在明顯的不足，當(dāng)存在這種“非均衡”，即制度并非可以永久穩(wěn)定下去，就存在制度變遷的可能性，針對(duì)減排污染物的市場手段——排污權(quán)交易制度就產(chǎn)生了。

排污權(quán)交易制度最早是由美國多倫多大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯教授在1968年提出并應(yīng)用于水污染的控制研究，它是一種以經(jīng)濟(jì)刺激為特征的效率型環(huán)境法律制度。排污權(quán)交易理論起源于“科斯定理”，即假設(shè)交易成本為零，無論初始產(chǎn)權(quán)配置狀況如何，通過交易總可以達(dá)到資源的最優(yōu)化配置，“科斯定理”為解決環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性問題提供了新思路。

排污權(quán)交易的主要內(nèi)涵是：在滿足環(huán)境質(zhì)量要求的條件下，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣買入和賣出。首先確定一個(gè)地區(qū)的污染物排放總量即在環(huán)境容量允許范圍的排放量，并將該總量在各排污單位之間分配，各個(gè)單位的排放量可以買賣。當(dāng)一個(gè)企業(yè)通過污染物治理削減到一定排放量時(shí)，它就可以將縮減的排放量賣出，賣給那些治理污染成本過高的企業(yè)，此類交易的結(jié)果就是污染治理由治理成本最小的企業(yè)來進(jìn)行，而污染物排放總量不變。這種總量控制下可對(duì)個(gè)別污染口靈活調(diào)整的思想，美國從1976年開始實(shí)施，到目前為止美國在排污權(quán)交易方面取得了很大成功。

實(shí)施排污交易制度時(shí)，主管部門的職責(zé)在于確定某一區(qū)域的環(huán)境容量，以及區(qū)域內(nèi)每一企業(yè)的初始排污權(quán)，這樣充分了解本企業(yè)內(nèi)部有關(guān)污染方面信息的企業(yè)決策者將運(yùn)用本企業(yè)所擁有的技術(shù)來減少排污，以將更多的排污權(quán)貨幣化。在這一過程中，主管部門在分配排污權(quán)后不再需要采取行政強(qiáng)制力且不需要介入到企業(yè)內(nèi)部去了解污染物信息，排污單位也不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管部門缺乏如前兩種手段般強(qiáng)制的監(jiān)管而不約束其排污行為，相反，因其本身所具有的強(qiáng)烈的趨利性刺激其尋求自身利益的最大化——采取較低的成本達(dá)到減排目的或以較低的費(fèi)用購買排污權(quán)。如此，排污企業(yè)就以自主的行為不自覺地達(dá)到了社會(huì)公益的最大化。這樣一來，既使環(huán)境保護(hù)行政主管部門降低了決策的成本，也使減排的成本降到了最低。

二、排污權(quán)交易制度在中國的初步實(shí)踐情況

中國目前主要在大氣污染和水污染領(lǐng)域進(jìn)行排污權(quán)交易的實(shí)踐工作。自1997年起，在國家環(huán)保部（當(dāng)時(shí)稱環(huán)?？偩郑┑拇罅χС窒拢绹h(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)與北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)開始在總量控制條件下，進(jìn)行中國實(shí)施排污權(quán)交易可行性的理論研究。在獲得初步研究結(jié)果的同時(shí)，從1997年下半年開始，研究項(xiàng)目擴(kuò)展到案例研究階段，并在江蘇南通做成了中國首筆二氧化硫排污權(quán)交易。南通天生港發(fā)電有限公司向南通另一大型化工有限有償轉(zhuǎn)讓1 800噸“富余”二氧化硫排污權(quán)，根據(jù)協(xié)議，二氧化硫排污權(quán)以年度為單位進(jìn)行轉(zhuǎn)讓（每年300噸），1 800噸二氧化硫的排污權(quán)供買方在今后六年內(nèi)使用，交易費(fèi)用按年度結(jié)算。合同期滿，排污權(quán)歸賣方所有。合同還規(guī)定，合同期內(nèi)買方未使用完的排放權(quán)可以接轉(zhuǎn)下一年度使用，甚至可以有條件地轉(zhuǎn)讓給第三方使用。

1999年，國家環(huán)保部與美國環(huán)保局簽署協(xié)議，在中國開展“運(yùn)用市場機(jī)制減少二氧化硫排放研究”的合作項(xiàng)目，確定江蘇南通與遼寧本溪為首批試點(diǎn)城市，這標(biāo)志著真正意義上的排污交易在中國的實(shí)行。2002年，國家環(huán)保部與美國環(huán)保協(xié)會(huì)開始在中國實(shí)施排污權(quán)交易項(xiàng)目的第二階段實(shí)驗(yàn)，在江蘇省、山東省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市進(jìn)行排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，并取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2003年，中國首例成交的異地二氧化硫排污權(quán)交易在江蘇實(shí)現(xiàn)，即從當(dāng)年7月起，江蘇省太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司將以每年170萬元的價(jià)格，跨市向位于南京市的下關(guān)發(fā)電廠購買1 700噸的二氧化硫排污權(quán)。

水污染領(lǐng)域，中國亦積極進(jìn)行了排污權(quán)交易制度的探索，上海宏文造紙廠的草漿生產(chǎn)線曾經(jīng)嚴(yán)重污染了黃浦江，且經(jīng)濟(jì)效益不佳，被市政府關(guān)閉。后上海永新彩色顯像管有限公司準(zhǔn)備動(dòng)工興建，環(huán)保局表示新建廠絕對(duì)不能突破排污總量，在此情形下永新彩顯公司想到了排污權(quán)交易，即能不能出錢買排污權(quán)呢？通過政府協(xié)調(diào)，從宏文造紙廠購買了每天395公斤COD的排污權(quán)。這筆數(shù)百萬元的交易費(fèi)，為宏文造紙廠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)打下了基礎(chǔ)，而永新彩色顯像管有限公司則得到了快速發(fā)展。市、區(qū)環(huán)保局高度重視這一創(chuàng)舉并對(duì)其及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，在閔行區(qū)開始了排污權(quán)交易的推廣工作。

就溫室氣體二氧化碳的排放而言，我們常稱為排放權(quán)交易。目前排放權(quán)交易的應(yīng)用越來越廣泛，其范圍已經(jīng)從一國內(nèi)部擴(kuò)展到國家之間，而這種變化的發(fā)生主要緣于2005年2月《京都議定書》的生效。其主要目標(biāo)是將2008—2010年38個(gè)工業(yè)化國家溫室氣體排放總量在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%，并對(duì)各個(gè)國家的減排指標(biāo)和減排的六種溫室氣體作了具體規(guī)定，而對(duì)發(fā)展中國家則沒有作出指標(biāo)性的規(guī)定。

《京都議定書》的生效標(biāo)志著排放權(quán)經(jīng)濟(jì)時(shí)代到來，還為全球創(chuàng)造出了一種新的產(chǎn)品：溫室氣體排放權(quán)，并且被迅速商品化。當(dāng)前，排放權(quán)交易在國際市場發(fā)展非?？欤纭毒┒甲h定書》生效之前的2004年底，在聯(lián)合國注冊(cè)的溫室氣體減排項(xiàng)目僅有1件，而現(xiàn)在已經(jīng)超過了200件，且數(shù)量還在快速增長。據(jù)世界銀行估算，二氧化碳排放配額作為新興的市場寵兒，2008—2012年全球每年的需求量達(dá)到7億～13億噸，由此形成了一個(gè)年交易額高達(dá)140億～650億美元的國際溫室氣體排放配額的貿(mào)易市場。從其發(fā)展的特點(diǎn)看，排放權(quán)交易既存在于發(fā)達(dá)國家之間，更存在于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間。因?yàn)榻^大部分發(fā)達(dá)國家不僅根本無法單獨(dú)完成《京都議定書》中規(guī)定的減排任務(wù)，而且近年來排放量每年都還在大幅遞增，但發(fā)達(dá)國家可以通過《京都議定書》允許的三種方式來達(dá)成履約任務(wù)：一是兩個(gè)發(fā)達(dá)國家之間可以進(jìn)行排放權(quán)額度的買賣。二是實(shí)行聯(lián)合履約模式，例如所有歐盟成員國可視為一個(gè)整體，實(shí)行內(nèi)部調(diào)控，在總體上完成減排任務(wù)。三是實(shí)施“清潔發(fā)展機(jī)制”（Cleaner Development Mechanism，簡稱CDM），根據(jù)《京都議定書》，各簽字國有義務(wù)對(duì)其二氧化碳的排放量作出限制，而發(fā)達(dá)國家更有責(zé)任幫助發(fā)展中國家分解二氧化碳溫室氣體，每分解一噸，發(fā)達(dá)國家就可以獲得一噸“二氧化碳排放權(quán)”。比如，中國、印度等發(fā)展中國家沒有減排義務(wù)，可以把通過分解溫室氣體獲得的減排指標(biāo)，出售給必須履約的國家。因此，CDM鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)，幫助后者削減排放量，有關(guān)項(xiàng)目在獲得該發(fā)展中國家和聯(lián)合國有關(guān)部門的認(rèn)證后，可以抵扣發(fā)達(dá)國家的排放量。發(fā)展中國家的企業(yè)賣出的排放權(quán)，現(xiàn)在主要由一些國際碳基金和公司，通過世界銀行等機(jī)構(gòu)參與購買后進(jìn)入發(fā)達(dá)國家市場。

三、中國目前實(shí)施排污權(quán)交易制度面臨的問題

1.排污總量難以確定

排污權(quán)交易以總量控制為前提?？偭靠刂剖侵笇?duì)在一定區(qū)域和時(shí)間范圍內(nèi)的排污量的總和及一定時(shí)間范圍內(nèi)某個(gè)企業(yè)的排污量予以控制。由于環(huán)境本身具有一定的納污能力，超越了環(huán)境納污能力進(jìn)行排污將會(huì)影響環(huán)境質(zhì)量，因此，要對(duì)某個(gè)地區(qū)的符合環(huán)境容量的污染物排放總量規(guī)定上限。總量控制是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，排污總量要按照不同區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。所以，如何準(zhǔn)確科學(xué)地測算出一個(gè)控制區(qū)域的最大污染物允許排放量，針對(duì)不同的污染物而確定相應(yīng)的排放總量是一個(gè)難題，這需要環(huán)保科研工作者為之不懈地努力解決之。

2.排污權(quán)初始分配存在障礙

在排污總量指標(biāo)確定之后，政府主管部門要對(duì)一個(gè)區(qū)域的環(huán)境容量進(jìn)行評(píng)估。并由此推算出污染物的排放總量指標(biāo)，然后將其分解成若干份的排放權(quán)分發(fā)給各個(gè)企業(yè)。因此，如何將這些排放權(quán)公平地分配給企業(yè)是實(shí)行排污權(quán)交易的重點(diǎn)。而目前存在著新建和已建污染企業(yè)之間排污權(quán)初始分配不平衡的情況。在這種情況下，不僅無法得到排污權(quán)的企業(yè)冒險(xiǎn)進(jìn)行違規(guī)排污，從而造成失控局面，加劇了環(huán)境的污染。

3.排污權(quán)交易市場不規(guī)范

中國目前尚未建立起成熟的排污權(quán)交易市場機(jī)制，進(jìn)入市場的交易主體少，交易雙方由于信息不對(duì)稱等原因造成談判和交易成本高，基礎(chǔ)信息費(fèi)用高，環(huán)境保護(hù)部門檢測與執(zhí)行費(fèi)用也過高。在中國工業(yè)污染物排放總量中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的工業(yè)污染所占比例較大，甚至超過半數(shù)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布零散，不利于排污權(quán)交易市場的建立。另外，在激烈的競爭中，一些有剩余排污指標(biāo)的企業(yè)不肯出售自己的節(jié)余排污權(quán)，或者漫天要價(jià)，造成了排污權(quán)的浪費(fèi)，擾亂了排污權(quán)交易市場秩序。

4.缺乏有力的法律依據(jù)

實(shí)施排污權(quán)交易，必須要有完善的法律作保障。而中國關(guān)于排污權(quán)交易制度的立法滯后，缺乏完善統(tǒng)一的法律法規(guī)支持，對(duì)排污權(quán)交易制度的規(guī)定及政府的經(jīng)濟(jì)政策，既不具有規(guī)范性，也不具有權(quán)威性。相關(guān)的政策、法律對(duì)排污權(quán)尚無明確規(guī)定，在中國的《環(huán)境保護(hù)法》中，甚至沒有明確“排污權(quán)交易制度”的概念，這是中國排污權(quán)交易實(shí)踐中迫切需要解決的一個(gè)重要課題。推進(jìn)環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場規(guī)范化建設(shè)，必須首先從法律上確認(rèn)排污權(quán)。排污權(quán)是環(huán)境權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是指人類在生產(chǎn)和生活過程中有向環(huán)境排放必須和適量污染物的權(quán)利。眾所周知，環(huán)境具有一定的容納和凈化污染物的自凈能力，稱為環(huán)境容量資源。向環(huán)境排放必須和適量的污染物不但不會(huì)污染破壞環(huán)境，而且是合理利用環(huán)境容量資源的合理行為。人類在正常的生產(chǎn)和生活過程中必會(huì)產(chǎn)生廢水廢物，完全禁止排放，正常的生產(chǎn)和生活將無以為繼。因此，人們合理利用環(huán)境容量資源，合理適當(dāng)?shù)叵颦h(huán)境排污的權(quán)利應(yīng)得到法律的確認(rèn)和保護(hù)，并以此作為排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)。

5.排污權(quán)供給不足

中國排污權(quán)交易自試點(diǎn)工作開展以來，僅在政府部門干預(yù)下成交過幾例，其中一個(gè)重要原因是排污權(quán)供給不足。第一，企業(yè)多為將來擴(kuò)張自用考慮，不愿出售其富余排污指標(biāo)。第二，現(xiàn)實(shí)中排污源和具有排污指標(biāo)分配權(quán)的環(huán)保監(jiān)管部門之間可能存在尋租行為，抬高了排污權(quán)的購買成本，導(dǎo)致排污權(quán)順利推廣的難度加大。第三，地方保護(hù)主義的盛行使排污權(quán)交易陷入了惡性循環(huán)。一些地方政府出于對(duì)本地經(jīng)濟(jì)利益的考慮，默許企業(yè)增加排污量；此外，在一些跨省、市的排污權(quán)交易中，地方有關(guān)部門強(qiáng)行介入交易過程，禁止把排污指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)，這種嚴(yán)重的地方保護(hù)主義限制了排污權(quán)交易的有效運(yùn)行，阻礙了排污權(quán)交易市場的發(fā)展。

四、政府在排污權(quán)交易中的行為對(duì)策

1.分配初始排污權(quán)、控制污染物排放總量

在排污權(quán)交易市場建立的初期，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)排污權(quán)交易的成本和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析研究，分配初始排污權(quán)，并制定和完善排放標(biāo)準(zhǔn)、記錄監(jiān)測數(shù)據(jù)、公布相關(guān)信息、為交易的參與者提供交易規(guī)則。另外，在實(shí)施排污權(quán)交易的過程中，政府和環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)就所出現(xiàn)的問題作出及時(shí)的反應(yīng)，通過排污權(quán)的核定、發(fā)放、拍賣和市場調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染物總量排放的控制，使各區(qū)域的環(huán)境狀況達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。政府可通過征訂“交易稅”的形式，按規(guī)定從每一例交易中回收一定比例的排污權(quán)；也可以根據(jù)當(dāng)?shù)匾欢〞r(shí)期污染物排放情況，不定期地向社會(huì)公開收購排污權(quán)來促進(jìn)污染物排放總量的減少，從而促進(jìn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，激勵(lì)企業(yè)積極治理污染，逐步改善環(huán)境質(zhì)量。

2.積極培育排污權(quán)交易市場并加強(qiáng)其監(jiān)管職能

為進(jìn)一步鞏固排污權(quán)交易制度、完善排污權(quán)市場，政府應(yīng)以先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備為基礎(chǔ)，提高監(jiān)督管理水平，準(zhǔn)確并持續(xù)地監(jiān)測排污源的排污情況，加快推進(jìn)環(huán)境容量測算和排污許可證制度的實(shí)施。政府可以組建專業(yè)的排污權(quán)中介機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為交易各方提供中介信息，促使企業(yè)在獲得的排污指標(biāo)幅度內(nèi)排污，并在需要時(shí)通過市場購買排污指標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)排污權(quán)交易市場的監(jiān)管，及時(shí)制止濫用轉(zhuǎn)讓權(quán)以及非法轉(zhuǎn)讓的買賣行為，保障轉(zhuǎn)讓過程規(guī)范有序地運(yùn)行。另外，政府部門應(yīng)建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)積極減少排放、積極出售排污權(quán)的企業(yè)，而對(duì)違規(guī)排污的企業(yè)，則要加大懲罰力度，以提高其在環(huán)境方面的違法成本。在監(jiān)督管理過程中，政府應(yīng)盡可能利用經(jīng)濟(jì)手段而非行政命令，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，以保證排污權(quán)分配的公平性和排污權(quán)交易的合法化，保障企業(yè)在排污權(quán)交易市場中的買賣自由和信息共享，促進(jìn)市場中企業(yè)之間的公平交易。目前長沙市正準(zhǔn)備申請(qǐng)為國家“兩型社會(huì)”建設(shè)排污權(quán)交易試點(diǎn)區(qū)，并設(shè)想籌建長沙排污權(quán)交易所，這是形勢(shì)發(fā)展的必然，但一定要考慮完善、穩(wěn)妥推進(jìn)。

3.制定和出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)

為確保排污權(quán)交易的有效進(jìn)行以及排污權(quán)交易市場中的公平競爭，必須具備完善的配套制度，因此政府應(yīng)出臺(tái)有關(guān)部門的法律法規(guī)，將各種排污權(quán)交易原則明確寫進(jìn)法律條款中，并對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的修訂和完善，保證其權(quán)威性和穩(wěn)定性。首先，應(yīng)明確界定排污并保證其可交易，真正做到從法律上確認(rèn)排污權(quán)；其次，政府要做到從法律上界定可用于交易的富余排污權(quán)。從法律上保障有權(quán)出賣其富余排污權(quán)的賣方以及需要購買排污權(quán)的買方、從法律上規(guī)定排污交易的市場規(guī)則和管理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)和促進(jìn)排污權(quán)交易向經(jīng)濟(jì)有效的方向發(fā)展。

4.善于處理意外情況

理論研究和排污權(quán)交易的實(shí)踐表明，排污權(quán)交易在進(jìn)行過程中會(huì)出現(xiàn)一些意外情況，如市場中新進(jìn)入排污企業(yè)或已有排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并等，這就需要政府及時(shí)地對(duì)其排污權(quán)重新界定。排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并時(shí)，政府應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)將其排污權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)入破產(chǎn)或兼并程序，無論其排污權(quán)是無償或有償獲得的，一般都不得收回，政府只在規(guī)劃與指導(dǎo)方面發(fā)揮自己的作用。

五、結(jié)束語

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是走科學(xué)發(fā)展之路的必然選擇。而解決好環(huán)境問題又是我們發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須突破的一個(gè)問題，從制度的層面上說，我們找到了一種市場的方法來解決環(huán)境污染的問題，這也代表著一種趨勢(shì)。市場手段離不開完備的法律，這種為解決環(huán)境問題而產(chǎn)生的環(huán)境法律關(guān)系不像傳統(tǒng)的法律關(guān)系一樣僅僅只調(diào)整人與人之間的關(guān)系。對(duì)于不具有主動(dòng)性、自我意識(shí)的自然，人類必須主動(dòng)承擔(dān)對(duì)自然的義務(wù)。但是對(duì)于人類的付出，自然不會(huì)在短期內(nèi)回報(bào)看得見的現(xiàn)實(shí)利益，而對(duì)于短視的人類對(duì)自然的無節(jié)制索取也需要漫長的時(shí)期才會(huì)對(duì)人類進(jìn)行報(bào)復(fù)。因此人類必須主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任，既是為了自己，更是為了子孫后代。我們看到在最近十幾年以來、特別是最近兩年，湘江水質(zhì)正慢慢朝好的方向變化，我們應(yīng)該繼續(xù)努力，使之恢復(fù)至幾十年前的那種“魚翔淺底”的情形。

人類對(duì)自然承擔(dān)責(zé)任的過程，是一個(gè)抑制自身欲望同時(shí)又是如“雷鋒”般不圖回報(bào)的過程。雖然，大自然最終會(huì)成倍地回報(bào)人類社會(huì)，但這只能是“前人栽樹，后人乘涼”。而“前人”卻需要因此而付出不懈的努力。在環(huán)境法治的過程中，遵守環(huán)境法律、法規(guī)對(duì)于以逐利為目標(biāo)的個(gè)體來說是一個(gè)痛苦的過程。然而，誠如亞里士多德所說：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！边@就要求在環(huán)境法治的進(jìn)程中必須達(dá)到“普遍守法”和“良法之治”。但我們面臨的現(xiàn)實(shí)卻是我們?cè)诿鎸?duì)自己所訂立的法律時(shí)陷入了這樣一種困境——越是守法，付出成本越高，而違法者卻可將自身的成本轉(zhuǎn)嫁給公眾。自然而然，“經(jīng)濟(jì)人”將對(duì)違法趨之若鶩。

排污權(quán)交易，一種以市場“無形之手”引導(dǎo)“經(jīng)濟(jì)人”在逐利的過程中向善的手段昭示著中國環(huán)境法治進(jìn)程的新路徑。環(huán)境污染的治理費(fèi)用往往過高，作為單獨(dú)的個(gè)體不想承擔(dān)因此而產(chǎn)生的成本。相反，他們不但不需要承擔(dān)還可以將此成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，將其外部化。以往的措施在于政府部門采取命令控制手段，以高壓的行政強(qiáng)制力來解決此類嚴(yán)峻的環(huán)境問題。正如前面所論述的，行政調(diào)解機(jī)制有其本身所固有的缺陷，并且在其具有了行政壟斷時(shí)不可避免會(huì)導(dǎo)致“尋租”。政府失效的根本原因是激勵(lì)不協(xié)調(diào)，而市場的效率正來自于激勵(lì)的自愿交易。排污權(quán)交易正在于區(qū)域內(nèi)排污企業(yè)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行自主交易。也正因?yàn)槿绱?，私利的排污企業(yè)完成了他自己并未關(guān)注的目的——環(huán)境的改善。

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The Institutional Change of CyclingEconomy

—— To focus on Waste Disposal Right Exchangeas an example

CHEN Zhi-ya，HUANG Guo-liang

（School of Business， South Central University，Changsha 410082， China）

Abstract: Building \"Two-oriented society\" needs to speed up the development of cyclingeconomy. As a new economic development forms， cycling economy is ainevitable strategic choice in the face of increasingly serious resources supplyand environmental pressure for human. The development of cycling economy is inseparable from technological innovation and system innovation， and system innovation plays a very important role. The system innovation for resolving the environment external ofusually has three ways: waste disposal permit system， waste disposal charging system system， waste disposal right exchange. The waste disposal right exchange system has been performed for 10 years in China， and the implementationprocess has faced some difficulties， the government should strengthen leadership in this process， and make great progress in waste disposal charging system system ，give a model for developing cycling economy and constructing \"Two-oriented society\".

Key words: cycling economy ；the waste disposal right exchange；system innovation

[責(zé)任編輯 陳麗敏]