城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下的村莊整治

摘 要：由于規(guī)劃滯后等多種現(xiàn)實(shí)原因，特別是土地的比較效益低下，造成農(nóng)村大量空心村和嚴(yán)重浪費(fèi)土地現(xiàn)象，這與保護(hù)土地的基本國(guó)策是相背的，也是與可持續(xù)發(fā)展相背的。村莊改造要放在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局考慮，充分尊重農(nóng)民的意愿，積極引導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施；既要抓緊時(shí)間，又不能一蹴而就。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)；統(tǒng)籌發(fā)展；五河縣空心村；村莊整治

中圖分類號(hào)：F327文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）19-0064-02

一、村莊現(xiàn)狀及成因

五河縣位于淮河中下游蘇皖交接處，面積1 580KM2，轄15鄉(xiāng)鎮(zhèn)223個(gè)行政村，村莊占地136KM2，人均占有村莊土地0.34畝，遠(yuǎn)高于戶均0.33畝的宅基地標(biāo)準(zhǔn)。由于五河是個(gè)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)縣，村莊內(nèi)臟亂差嚴(yán)重，隨處可見“空心村”。

1.規(guī)劃滯后惹的禍。現(xiàn)在農(nóng)民手里有錢了，房屋更新?lián)Q代速度加快，越建越好，越建越多。由于規(guī)劃滯后，或雖有規(guī)劃但執(zhí)行的不好，或規(guī)劃不科學(xué)，忽視了對(duì)舊宅基地的改造利用，造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性，被閑置的舊宅基地隨之不斷擴(kuò)大。

2.錯(cuò)誤認(rèn)知宅基地。農(nóng)村土地集體所有，但事實(shí)上形成無償、無限期、無流動(dòng)使用的特征，不少農(nóng)民覺得“土地是我的，建房我說算”。想在哪兒建在哪兒建；想怎么建怎么建。用群眾的話說，打地基不管高低，開門窗不論東西。

3.迷信思想在作祟。許多農(nóng)民迷信聽信風(fēng)水先生的胡言亂語，舍棄老宅破屋，以滿足自己占風(fēng)水、擺闊氣、高人一等或“想致富，臨公路”的狹隘心理，紛紛在村莊道路出口旁田地里修房，導(dǎo)致東邊三兩家，西邊五六戶，村中空閑一大片，路修到哪兒蓋到哪兒。

4.公用設(shè)施不配套。老村莊無統(tǒng)一規(guī)劃，宅基布局亂，房屋間隙小，出路狹窄。村內(nèi)道路“水泥化”， 崗地“晴天一把刀，雨天一團(tuán)糟”， 沿淮“晴天走路滿身灰，雨天走路半身泥”；加上舊房大多院落較小，有的已成危房，原址翻建沒有太大價(jià)值，于是搬到村外，“挪窩”不“騰籠”造成農(nóng)民多占地。

5.節(jié)約用地沒意識(shí)。宣傳貫徹不到位，農(nóng)民節(jié)約用地意識(shí)不強(qiáng)。一些人片面認(rèn)為，土地是集體的，建上房屋就變成自己的，于是千方百計(jì)多占宅基地。

6.舊宅基地糾紛多。一些農(nóng)民的舊宅基地，或是祖?zhèn)飨聛淼?，或是與人串換的，大都很不規(guī)則，因采光、通風(fēng)、排水、出路、房向等實(shí)際問題，左鄰右舍經(jīng)常發(fā)生矛盾。翻建新房時(shí)，高了惹人閑言，遭人忌恨；低了對(duì)己不利，心里別扭。

7.制度設(shè)計(jì)不完善。現(xiàn)行法規(guī)對(duì)農(nóng)民住宅占地只以戶均為限，不以人均為限，給農(nóng)民多占地提供了較大空間；對(duì)宅基地的閑置、拋荒無相關(guān)法律條文來限制；對(duì)于不支持、配合建設(shè)用地整理的農(nóng)戶也沒有相應(yīng)的處理、懲罰措施；對(duì)宅基地的合理流轉(zhuǎn)，缺少制度規(guī)定和政策指導(dǎo)，加之缺乏有效的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，助長(zhǎng)了多占地、占好地、早占地、超標(biāo)建房行為。

8.執(zhí)法環(huán)節(jié)有問題。部分執(zhí)法人員法律意識(shí)不強(qiáng)，礙于情面或迫于壓力，不是依法按規(guī)辦事，而是喪失原則，濫用職權(quán)，隨意審批，致使一些有錢大戶買通干部挑地亂建房，頭面人物仗勢(shì)欺人霸地多建房，平民百姓請(qǐng)客送禮爭(zhēng)地?fù)尳ǚ?，結(jié)果是到處亂建房。

二、實(shí)質(zhì)原因是土地比較效益太低

1.土地非自由轉(zhuǎn)讓和使用受限導(dǎo)致土地比較效益低

憲法第10條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。其內(nèi)涵就是：土地在政府強(qiáng)制保護(hù)下，農(nóng)戶只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒有所有權(quán)，不能自由流動(dòng)和改變用途。

2.城鄉(xiāng)分治制度使得土地價(jià)值貶損

城鄉(xiāng)分治制度，形成城市居民的“多項(xiàng)特權(quán)”，而進(jìn)城農(nóng)民工卻不能獲得城市“戶口”并得以分享。但是，由于務(wù)工所得大于務(wù)農(nóng)所得，他們?nèi)约娂姳尘x鄉(xiāng)飄入城市，土地就相對(duì)貶值了。

3.農(nóng)地產(chǎn)出低、農(nóng)業(yè)效益不高，也使得占用耕地建房的機(jī)會(huì)成本低下，從而導(dǎo)致“空心村”的蔓延

三、村莊整治的困難

第一步上報(bào)32個(gè)自然村中，最多置換近200畝，村均近70畝。對(duì)已確定置換的2 191.5畝，除226.1畝（占10％）用于農(nóng)民安置外，余下1 965.4畝主要用于兩個(gè)園區(qū)建設(shè)。但是，啟動(dòng)的范圍比較小，整治的難度較大。

——認(rèn)識(shí)到位難。尤其是廣大農(nóng)民，他們還沒有認(rèn)識(shí)到空心村浪費(fèi)土地的問題。調(diào)查中，面對(duì)房前屋后的閑置空地，很多農(nóng)民竟坦然回答：“這叫什么浪費(fèi)土地！”

——資金籌集難。村莊改造，前期啟動(dòng)需要大量資金，規(guī)劃要錢，跑項(xiàng)目要錢，置換土地要錢，基礎(chǔ)設(shè)施配套要錢……但錢從哪兒來？這是一個(gè)實(shí)際的問題。

——土地置換難。特別是整體搬遷，先期需要“收儲(chǔ)”土地建新，建新才能拆舊。一方面難以爭(zhēng)取土地指標(biāo)；另一方面，與農(nóng)民置換土地也存在很大困難。

——房屋拆遷難。80年代建瓦房，90年代建平房，新世紀(jì)里建洋樓，再早還有泥土草房。老房拆遷成本低但數(shù)量多，小洋樓少但成本大。破舊老宅老人住，新房洋樓兒女住，老人無意（無力）建新房，拆了老房沒房住。

——拆遷補(bǔ)償難。標(biāo)準(zhǔn)低了農(nóng)戶不同意，高了又負(fù)擔(dān)不起。農(nóng)民住宅一戶一個(gè)樣，補(bǔ)償多少很難掌握也無法掌握，農(nóng)戶“攀比”、“平均”心理又嚴(yán)重，操作起來受累不討好，甚至有可能激化干群矛盾，影響穩(wěn)定。

四、幾點(diǎn)思考

（一）提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)舊村改造的緊迫性

從全國(guó)角度講，人均耕地1.39畝，相當(dāng)于世界人均量的40%，只有俄羅斯的1/8，美國(guó)的1/6，加拿大的1/5，甚至還不到印度的2/3，卻要養(yǎng)活世界上1/5的人口?，F(xiàn)有耕地情況下，我們的糧食還不能完全自給，如果達(dá)到16億的人口高峰，糧食總需求量要達(dá)到6.4億噸，而目前我們的糧食生產(chǎn)能力只有5億噸左右。這就更顯得耕地保護(hù)的重要。

從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略講，要實(shí)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。實(shí)行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化水平，必然產(chǎn)生土地矛盾。國(guó)土資源部報(bào)告顯示，1996—2005年，中國(guó)耕地面積凈減少1.2億畝，約占總量的6.6%。截至2006年底，全國(guó)耕地只剩下18.27億畝?，F(xiàn)在的城市化水平只有43%，2020年要達(dá)到的城市化水平60%，需要增加1.5億畝的建設(shè)用地，可是18億畝這個(gè)紅線2020年都不能夠突破，只有2 700萬畝機(jī)動(dòng)。要滿足城市化的需要，至少有1.2億畝的建設(shè)用地缺口。

從新農(nóng)村建設(shè)的角度講，新農(nóng)村的“新”，很重要的方面就是表現(xiàn)在村居新。新規(guī)劃，新布局，新房子，才能有新面貌。這也要求我們加快舊村改造，徹底改變農(nóng)村臟亂差的局面，建設(shè)混亂的局面，浪費(fèi)土地的局面。

從農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)講，隨著人口控制和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村居民將逐漸減少，村莊面積應(yīng)呈萎縮之勢(shì)，更有必要釋放空心村土地。

從五河縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講，實(shí)行工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，也必然出現(xiàn)土地矛盾。兩個(gè)園區(qū)規(guī)劃用地45KM2，小城鎮(zhèn)建設(shè)也將占用大量土地。缺口很大，出路在哪兒？舊村改造，釋放土地，是非常現(xiàn)實(shí)的選擇。

（二）思想先導(dǎo)，統(tǒng)一全縣上下尤其是農(nóng)民的認(rèn)識(shí)

充分利用廣播、標(biāo)語等形式，大力宣傳舊村整治的目的和目標(biāo)要求，充分認(rèn)識(shí)舊村改造，釋放閑置土地對(duì)國(guó)家、對(duì)集體、對(duì)個(gè)人的重大意義；澄清村莊整治與大拆大建、搞形象工程的模糊認(rèn)識(shí)和政策邊界；充分宣傳舊村改造的政策措施；在廣大群眾中形成宅基地屬集體所有、按規(guī)劃建房、建新房必須交舊宅等共識(shí)；充分發(fā)揮村民代表的作用，使村莊治理工作成為廣大群眾的自覺自愿行動(dòng)。

（三）規(guī)劃引導(dǎo)，保證規(guī)劃的切實(shí)執(zhí)行

一是完善“縣城—城鎮(zhèn)—中心村—居民點(diǎn)”的總體規(guī)劃；二是結(jié)合現(xiàn)實(shí)條件、地理位置和未來發(fā)展方向等不同情況，采取不同的治理對(duì)策和模式，或村莊合并，或整體搬遷，或原址規(guī)劃，空地填實(shí)。三是新建房屋要明確標(biāo)準(zhǔn)和特色。四是嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，堅(jiān)決執(zhí)行一戶一宅的標(biāo)準(zhǔn)，杜絕一戶多宅，嚴(yán)禁超標(biāo)占用宅基地。五是強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威。

（四）政策倡導(dǎo)、利益驅(qū)動(dòng)

1.從政策支撐角度，建議縣政府積極爭(zhēng)取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試點(diǎn)或其他試點(diǎn)，以取得更多的機(jī)遇、政策、資金支持。

2.從工作創(chuàng)新角度，建議縣人大（政府）出臺(tái)村莊整治的法規(guī)性文件，整合相關(guān)政策，借鑒成功做法，創(chuàng)新相關(guān)措施，集約捆綁使用，以支持、規(guī)范村莊整治工作：

一是利用好國(guó)家政策爭(zhēng)取上級(jí)資金支持。比如將國(guó)家和省級(jí)土地整理項(xiàng)目與村莊治理相結(jié)合，把村莊治理的面積納入到新增耕地面積的比例中計(jì)算。

二是集約利用國(guó)家新農(nóng)村建設(shè)投入政策和其他支農(nóng)政策，采用招標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)方式，集中投向村莊改造，縣財(cái)政安排專項(xiàng)資金以獎(jiǎng)代補(bǔ)，土地部門對(duì)整體搬遷的村莊，優(yōu)先考慮新村建設(shè)前期用地。

三是鼓勵(lì)有條件農(nóng)村居民向縣城、小城鎮(zhèn)、中心村集聚；農(nóng)民凡到集鎮(zhèn)以上購房的，宅基地收回，可抵補(bǔ)部分購房款。

四是推廣五保戶由分散供養(yǎng)改為集體供養(yǎng)、宅基地收回的辦法。政策資金統(tǒng)一使用，集中建設(shè)敬老院。

五是依法建立農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度。按照一戶一宅、占補(bǔ)平衡的原則，對(duì)法定享用面積無償劃撥；超出規(guī)定面積拒不交出、轉(zhuǎn)讓的，依法收取“耕地占用稅”，作為舊村改造基金；部分村民確因生產(chǎn)、生活需要要求增加宅基地的，實(shí)行“有償使用，按宅收費(fèi)，以級(jí)論價(jià)，多占多交”的方式解決，再以補(bǔ)償金的形式返還給農(nóng)戶。

六是積極推行土地置換政策。在規(guī)劃的前提下，對(duì)那些位置分散的閑置地、邊角地和拆花地進(jìn)行土地置換，通過“易主”、“易用”使之歸并整合到一起，使得位置趨于集中、面積更具規(guī)模、地塊更加規(guī)整，以便于充分利用。

七是鼓勵(lì)社會(huì)力量投入村莊改造。置換出的土地，可由村民與投資人在法律規(guī)定范圍內(nèi)協(xié)商解決，統(tǒng)一招標(biāo)承包拍賣，宜耕則耕、宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜企則企、宜居則居。

（五）創(chuàng)造有利條件和環(huán)境

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)作聯(lián)動(dòng)，營(yíng)造一個(gè)良好的氛圍。改造舊村莊、建設(shè)新農(nóng)村是項(xiàng)系統(tǒng)工程，內(nèi)容涉及到規(guī)劃設(shè)計(jì)、動(dòng)員搬遷、平整宅基、招標(biāo)經(jīng)營(yíng)耕地、工程立項(xiàng)等等，因此，縣政府應(yīng)成立一個(gè)高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組，成立專門機(jī)構(gòu)，做到常態(tài)化運(yùn)作；強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)的力度。各部門要協(xié)作聯(lián)動(dòng)，形成合力。

二是要妥善處理全力推進(jìn)與尊重民意、積極穩(wěn)妥的關(guān)系。改造舊村莊，建設(shè)新農(nóng)村，農(nóng)民是主體。讓農(nóng)民積極參與進(jìn)來，各項(xiàng)工作才能得以順利開展。村莊治理工作的具體操作方式和工作措施，要經(jīng)村民代表會(huì)議討論通過并張榜公布，最大限度地取得群眾的理解和支持。

整治舊村莊，建設(shè)新農(nóng)村，釋放閑置浪費(fèi)土地，是一項(xiàng)民心工程、德政工程，只要把好事辦實(shí)、把實(shí)事辦好、把工作做細(xì)，老百姓肯定會(huì)支持和擁護(hù)。萬事開頭難。只要堅(jiān)定不移、群策群力，拓寬思路、完善政策、強(qiáng)化措施，村莊整治就一定能成功，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也一定能夠取得更加令人矚目的成就。

[責(zé)任編輯 吳高君]